論洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展的制度建構(gòu)等兩篇

[摘要]可持續(xù)發(fā)展就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展。洞庭湖水資源資產(chǎn)國(guó)有公司、洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司、洞庭湖水資源監(jiān)管局各負(fù)其責(zé)，共同擔(dān)負(fù)與實(shí)施洞庭湖水資源(水權(quán))的運(yùn)營(yíng)，這是洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展的制度保證。改變過(guò)去“多龍治水”狀況，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與水權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展的洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度框架，這是洞庭湖水資源可持續(xù)利用以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和諧發(fā)展的需要，必然提出洞庭湖水資源立法的新要求。

[關(guān)鍵詞]洞庭湖水資源；可持續(xù)發(fā)展；制度建構(gòu)；水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)

[作者簡(jiǎn)介]張秋良，長(zhǎng)沙理工大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，法學(xué)碩士，湖南長(zhǎng)沙410000

[中圖分類號(hào)]F062.2；F124.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004－4434(2007)11－0102－06

水資源是一種既具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又具有生態(tài)環(huán)境價(jià)值的極為寶貴的自然資源，對(duì)人類生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)性的不可替代的地位和作用。人類為了滿足水資源可持續(xù)發(fā)展的需要，采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政和科學(xué)的手段，合理地安排水資源的開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)。從法律上構(gòu)建水資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、治理、管理和保護(hù)(節(jié)約)的水資源(水權(quán))制度，是環(huán)境資源保護(hù)法(水法)研究的關(guān)鍵。洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)的根本指導(dǎo)原則是可持續(xù)發(fā)展原則，即促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分，它與堅(jiān)持以人為本、全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展共同構(gòu)成了科學(xué)發(fā)展觀…。洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展的制度建構(gòu)，必須大膽創(chuàng)新，從產(chǎn)權(quán)體制、運(yùn)營(yíng)體制與監(jiān)管體制三方面著手，改變過(guò)去“多龍治水”(“多龍管水”)狀況，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與水權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)洞庭湖水資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展的目標(biāo)，這必然要提出洞庭湖水資源立法的新要求。

一、洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展的制度框架

水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)，是通過(guò)政府法律、政策等引導(dǎo)，主要通過(guò)市場(chǎng)配置手段，對(duì)水資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、治理、管理與保護(hù)(節(jié)約)各環(huán)節(jié)的制度(機(jī)制)的運(yùn)行，是水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)主體對(duì)水資源(水權(quán))產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化與非市場(chǎng)化的運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)并非一般意義上的水權(quán)交易、水權(quán)貿(mào)易或水權(quán)轉(zhuǎn)讓。水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)是從水資源的全面綜合開(kāi)發(fā)利用過(guò)程，以水資源(水權(quán))為運(yùn)營(yíng)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)各種效益(價(jià)值目標(biāo))的均衡發(fā)展來(lái)界定，以水資源可持續(xù)發(fā)展為根本指導(dǎo)思想。洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展的制度框架必然是水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)背景下的建構(gòu)，必須大膽創(chuàng)新，從產(chǎn)權(quán)體制、運(yùn)營(yíng)體制與監(jiān)管體制三方面著手，構(gòu)建合理科學(xué)的洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度框架。

(一)洞庭湖水資源資產(chǎn)國(guó)有公司全面肩負(fù)水資源資產(chǎn)保值增值職責(zé)，構(gòu)建全新國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體制

2002年修改的《水法》已明確規(guī)定我國(guó)的水資源屬國(guó)家所有?！八Y源國(guó)家所有是符合水資源的公益特性和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)的最佳選擇?！狈稍O(shè)置水資源國(guó)家所有權(quán)的理由主要有兩個(gè)：第一，水資源是天然之物，自然所生，沒(méi)有創(chuàng)造者，沒(méi)有原始所有人。國(guó)家是人口、領(lǐng)土、主權(quán)三者的總合體。國(guó)家依主權(quán)以法律的形式將領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有資源(包括水資源)確認(rèn)為自己所有，從而成為最原始的所有者。第二，由于水資源對(duì)人類生存的重要性，只有將其原始所有權(quán)設(shè)置為代表全體公民利益的國(guó)家所有才能保障每個(gè)人的用水權(quán)益。水資源國(guó)家所有標(biāo)志國(guó)家壟斷了水權(quán)的一級(jí)市場(chǎng)。國(guó)家通過(guò)對(duì)水權(quán)出讓市場(chǎng)的壟斷和控制，從總體上決定和調(diào)節(jié)可以進(jìn)行水權(quán)交易的水資源總量。這是洞庭湖水資源資產(chǎn)國(guó)有公司存在的法律依據(jù)與基礎(chǔ)。公司的主要目標(biāo)可分解為：

1洞庭湖流域內(nèi)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理、管理與保護(hù)(節(jié)約)的規(guī)劃與計(jì)劃編制及實(shí)施，實(shí)現(xiàn)水資源效益最大化與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。一方面是各單項(xiàng)目計(jì)劃的編制與實(shí)施；另一方面是各項(xiàng)目之間計(jì)劃與總體計(jì)劃的平衡與落實(shí)。要使各種規(guī)劃與計(jì)劃合理科學(xué)，必須對(duì)流域內(nèi)的水文、地質(zhì)以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面進(jìn)行具體細(xì)致的勘察、調(diào)查，掌握全面而豐富的第一手材料。

2配置初始水權(quán)，引導(dǎo)水權(quán)交易，合理科學(xué)安排用水。必須根據(jù)國(guó)家法律和政府授權(quán)以及水文循環(huán)科學(xué)規(guī)律與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，特別是各用途水的平衡關(guān)系，科學(xué)配置安排各種用途用水與不同主體的用水需要?！澳壳埃覈?guó)的水資源管理正處在從取水許可制度向水權(quán)制度過(guò)渡的階段。取水許可以行政管理為主，并沒(méi)有明確的水權(quán)界定。因此，初始水權(quán)的界定成為未來(lái)水權(quán)制度的基礎(chǔ)和先決條件，必須在建立水權(quán)制度的初期加以解決。”初始水權(quán)(數(shù)量與質(zhì)量)的界定是初始水權(quán)配置的前提。必須尊重用水歷史，既要尊重水權(quán)許可制度的成果，又要尊重歷史上用水許可涵蓋的習(xí)慣用水。在初始水權(quán)優(yōu)先權(quán)的確定上應(yīng)堅(jiān)持尊重歷史、維持現(xiàn)狀和局部微調(diào)的原則，以先占優(yōu)先權(quán)為主，兼顧河岸權(quán)，適當(dāng)考量用水目的(如生態(tài)環(huán)境用水等)加以確定。公司通過(guò)水資源分配的總量控制來(lái)平衡水量豐沛地區(qū)和缺水地區(qū)的水資源供應(yīng)，根據(jù)國(guó)家福利用水政策和“法定許可”等法律規(guī)定，保證個(gè)人及社會(huì)公益機(jī)構(gòu)、國(guó)防等部門最基本的用水需求，以此確保水資源配置效率與公平的平衡。必須徹底改變水資源配置的失衡所出現(xiàn)水資源利用上的驚人浪費(fèi)與嚴(yán)重短缺并存狀況。公司必須引導(dǎo)各市場(chǎng)主體進(jìn)行水權(quán)交易。水權(quán)交易發(fā)展到較高水平時(shí)，一般建立正式交易市場(chǎng)。這是公司應(yīng)努力的一個(gè)重要方面。

3頒發(fā)取水許可證等，征收水資源收益，實(shí)現(xiàn)水資源國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)。“在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論中，認(rèn)為沒(méi)有勞動(dòng)參與的東西就沒(méi)有價(jià)值，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中沒(méi)有交易的東西就沒(méi)有價(jià)值。自然資源不是人類勞動(dòng)的產(chǎn)物，沒(méi)有人的勞動(dòng)凝結(jié)其中，因而就沒(méi)有價(jià)值，而價(jià)值是價(jià)格形成的基礎(chǔ)，沒(méi)有價(jià)值也就不存在價(jià)格。因此，資源和環(huán)境，特別是自然資源常常是無(wú)價(jià)或低價(jià)的。這種產(chǎn)品高價(jià)、原料低價(jià)和資源無(wú)價(jià)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體系給掠奪式開(kāi)發(fā)自然資源、肆意破壞和污染環(huán)境，實(shí)行高能耗、高污染的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式大開(kāi)了方便之門，這是典型的浪費(fèi)型、粗放式的生產(chǎn)方式。”自然資源稟賦、使用價(jià)值、物質(zhì)性效用這類屬性，構(gòu)成了自然資源價(jià)格的內(nèi)在依據(jù)，而自然資源的有限性、稀缺性及其對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的影響是自然資源具有價(jià)格的外在依據(jù)。因此，水資源具有價(jià)值，并能夠計(jì)算出價(jià)格。一方面公司依水資源價(jià)值(價(jià)格)有計(jì)劃配置初始水權(quán)，各用途用水；另一方面通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)水資源(水權(quán))市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)水資源的調(diào)節(jié)與分配。公司以水資源費(fèi)(稅)、

水權(quán)出讓價(jià)等形式獲取水資源收益。公司壟斷一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)即國(guó)家自然資源水使用權(quán)、取水權(quán)的出讓市場(chǎng)，也稱之為水權(quán)的初始分配市場(chǎng)。在一級(jí)市場(chǎng)中，公司作為水權(quán)出讓一方，大多采取行政許可、拍賣或者招標(biāo)投標(biāo)的形式來(lái)確定水權(quán)出讓的數(shù)量、價(jià)格和受讓方。在一級(jí)市場(chǎng)中，交易雙方的地位是不完全平等的，公司代表國(guó)家作為水資源的絕對(duì)所有者，具有壟斷性，處于水權(quán)出讓的主導(dǎo)地位，受讓方則處于從屬地位。由于水資源的特殊性，一級(jí)市場(chǎng)的水權(quán)交易過(guò)去通常是由水行政部門或流域管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家簽發(fā)各種許可證的形式來(lái)進(jìn)行。如取水許可證、船舶航運(yùn)許可證、竹木流放許可證、水利工程建設(shè)許可證、排污許可證等。一級(jí)市場(chǎng)是帶有較強(qiáng)國(guó)家干預(yù)色彩的相對(duì)市場(chǎng)，它是國(guó)家對(duì)水權(quán)進(jìn)行行政外部配置的一種方式。現(xiàn)在這些任務(wù)應(yīng)都由洞庭湖水資源資產(chǎn)國(guó)有公司承擔(dān)。

(二)洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司全面肩負(fù)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理與保護(hù)職責(zé)，構(gòu)建全新洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)體制

我國(guó)長(zhǎng)期沒(méi)有將水資源管理與水資源經(jīng)營(yíng)加以明確的劃分，一方面混淆了公共職能和所有者權(quán)益的界限，另一方面水資源經(jīng)營(yíng)效益也沒(méi)有得到有效發(fā)揮，政企合一，政企不分，造成水資源浪費(fèi)與短缺并存。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善和發(fā)展以及水權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展，必須建立規(guī)范的水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)體制，引導(dǎo)各市場(chǎng)主體建立各種水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司，全面肩負(fù)洞庭湖水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理與保護(hù)職責(zé)，遵循水文循環(huán)自然規(guī)律與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，開(kāi)展水權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)水資源綜合效益最大化目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

1水資源開(kāi)發(fā)利用。國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)法律與政策，授權(quán)洞庭湖水資源國(guó)有資產(chǎn)公司統(tǒng)一對(duì)洞庭湖水資源開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃的落實(shí)。第一，洞庭湖水資源國(guó)有公司在保證法定取水權(quán)和基本生態(tài)用水前提下，對(duì)經(jīng)營(yíng)性水權(quán)出讓，采取拍賣、競(jìng)標(biāo)等形式引導(dǎo)各市場(chǎng)主體參與水資源的開(kāi)發(fā)利用，即各水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)水資源的具體開(kāi)發(fā)利用；第二，洞庭湖水資源國(guó)有公司對(duì)水資源的水利工程項(xiàng)目(包括水土保持、防洪、減災(zāi)等)引導(dǎo)市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)；第三，洞庭湖水資源國(guó)有公司在水資源功能多樣性的合理規(guī)劃、科學(xué)布局前提下，引導(dǎo)市場(chǎng)主體(水權(quán)運(yùn)營(yíng)公司)對(duì)水資源的航運(yùn)、養(yǎng)殖、旅游、發(fā)電等進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，使水資源的綜合效益最大化。

2水資源運(yùn)作經(jīng)營(yíng)。將現(xiàn)代“運(yùn)籌學(xué)”與“營(yíng)銷學(xué)”及“運(yùn)營(yíng)管理學(xué)”理論運(yùn)用于水資源資產(chǎn)運(yùn)作經(jīng)營(yíng)之中，全面系統(tǒng)地運(yùn)營(yíng)水資源(水權(quán))產(chǎn)業(yè)。第一，將洞庭湖水資源作為有價(jià)值的資產(chǎn)，主要通過(guò)市場(chǎng)配置(水權(quán)交易)，促進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展。國(guó)家壟斷一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)同時(shí)，開(kāi)放水權(quán)二級(jí)(交易)市場(chǎng)和三級(jí)(消費(fèi))市場(chǎng)。既包括利用市場(chǎng)機(jī)制配置水資源，如在流域上下游之間、地區(qū)之間、部門之間的市場(chǎng)交易，也包括具體的用水主體之間就其從水權(quán)的初始分配過(guò)程中有償獲得的自然資源水使用權(quán)、取水權(quán)以及其所掌握的產(chǎn)品水權(quán)進(jìn)行的市場(chǎng)交易。這是世界許多國(guó)家解決水資源危機(jī)的重要途徑之一。水權(quán)運(yùn)營(yíng)公司是水權(quán)二級(jí)(交易)市場(chǎng)和三級(jí)(消費(fèi))市場(chǎng)的最主要市場(chǎng)主體；第二，統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)水資源，最大限度滿足用戶用水需求，平衡各用途用水矛盾。公司在洞庭湖水資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和洞庭湖水資源國(guó)有公司的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)與監(jiān)管前提下，全面具體承擔(dān)水資源的經(jīng)營(yíng)。水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，必須全面兼顧供水者和用水者，上游和下游、左岸和右岸以及環(huán)湖用水者，當(dāng)代人和后代人，生活用水者、經(jīng)濟(jì)用水者和生態(tài)用水者的利益。必須全面落實(shí)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧各用水戶的用水?dāng)?shù)量與優(yōu)先順序，應(yīng)切實(shí)保證與落實(shí)基本生活用水、安全用水和其他重要用水，兼顧其他用水，接受與落實(shí)水洞庭湖資源國(guó)有公司的規(guī)劃與計(jì)劃；第三，開(kāi)發(fā)水資源衍生產(chǎn)品與服務(wù)，拓展與延伸水資源服務(wù)領(lǐng)域。隨著科學(xué)技術(shù)水平提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們提高生活質(zhì)量與身心健康的要求越來(lái)越迫切。怎樣利用水資源服務(wù)此目的，是一個(gè)值得研究的新問(wèn)題。

3水資源(污染)治理與保護(hù)。洞庭湖區(qū)面臨的環(huán)境問(wèn)題(水環(huán)境)十分嚴(yán)峻，而且仍在惡化。近些年國(guó)家從各方面加大治理力度，但并未從根本上改變湖區(qū)水體繼續(xù)被污染的狀況。2006年全國(guó)水資源工作會(huì)議所指出，我國(guó)的水資源短缺已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一瓶頸，一些地區(qū)不考慮水資源和水環(huán)境的承載能力，盲目、肆意發(fā)展，造成了當(dāng)下有河皆干、有水皆污的惡果。洞庭湖區(qū)治理水污染、保護(hù)水環(huán)境收效甚微的原因是多方面的，一個(gè)很主要的原因，就是沒(méi)有動(dòng)員與調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與，特別是將水污染治理、水環(huán)境保護(hù)作為產(chǎn)業(yè)加以運(yùn)營(yíng)。第一，開(kāi)發(fā)水環(huán)境治理市場(chǎng)，積極引導(dǎo)與支持各市場(chǎng)主體(水權(quán)運(yùn)營(yíng)公司)治理水環(huán)境，確立水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政策的支持，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策要到位，城市環(huán)保設(shè)施要向市場(chǎng)要效益，要促進(jìn)環(huán)境污染治理走向產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化和專業(yè)化。水污染治理是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，必須推動(dòng)其社會(huì)化運(yùn)營(yíng)，包括政策、法律構(gòu)建與體制、制度創(chuàng)新給予極大扶持支持。水環(huán)境治理市場(chǎng)廣闊，潛力(商機(jī))巨大。水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)成為此市場(chǎng)健康發(fā)展的主體與中堅(jiān)力量。第二，動(dòng)員各市場(chǎng)主體(包括民間團(tuán)體等非盈利性機(jī)構(gòu))投入洞庭湖水資源保護(hù)。包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)生活領(lǐng)域的節(jié)約用水、循環(huán)用水(中水使用)措施(產(chǎn)品)，特別是農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水方法(技術(shù))的采用和城市節(jié)水用具(方法)的推廣。當(dāng)然，“水資源保護(hù)，則是將水資源作為一個(gè)具有生態(tài)價(jià)值的環(huán)境要素加以保護(hù)的全部行動(dòng)的總和。它包括水質(zhì)保護(hù)、水量保護(hù)、水生生物保護(hù)、水體保護(hù)、水土保持和水的生態(tài)價(jià)值保護(hù)六項(xiàng)內(nèi)容。這六項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成水資源保護(hù)的整體”。我們過(guò)去將水資源保護(hù)完全只視為國(guó)家有關(guān)部門(機(jī)關(guān))的職責(zé)，應(yīng)將水資源保護(hù)視為產(chǎn)業(yè)加以運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)各市場(chǎng)主體(水權(quán)運(yùn)營(yíng)公司為中堅(jiān)力量)投人水資源保護(hù)產(chǎn)業(yè)。一方面國(guó)家從政策、法律與資金上給予扶持；另一方面制定相關(guān)法律、政策，構(gòu)建相應(yīng)制度，根據(jù)市場(chǎng)主體水資源保護(hù)效益，采取政府采購(gòu)方式(競(jìng)標(biāo))，將洞庭湖區(qū)不同水資源保護(hù)項(xiàng)目分解招標(biāo)或承包給市場(chǎng)主體，這是一個(gè)值得嘗試與探討的新領(lǐng)域。

(三)洞庭湖水資源監(jiān)管局全面肩負(fù)水資源(水權(quán))的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督及其管理職責(zé)，構(gòu)建全新的洞庭湖水資源(水權(quán))監(jiān)管體制

由于水資源是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的命脈，水資源與水權(quán)關(guān)系到千家萬(wàn)戶國(guó)計(jì)民生的根本利益，國(guó)家必須對(duì)水資源與水權(quán)實(shí)施監(jiān)督管理。這既是水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)(內(nèi)容)，也是水資源合理科學(xué)開(kāi)發(fā)、利用、治理與保護(hù)的重要條件。

洞庭湖水資源監(jiān)管局代表國(guó)家全面統(tǒng)一行使對(duì)洞庭湖水資源的監(jiān)管，既包括對(duì)洞庭湖水資源資產(chǎn)國(guó)有公司活動(dòng)的監(jiān)管，也包括對(duì)洞庭湖各水資源

(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司活動(dòng)的監(jiān)管，全面統(tǒng)一嚴(yán)格實(shí)施水資源靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的監(jiān)督與管理①，以保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益(社會(huì)公共利益)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

目前我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行的是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，就是要使流域和行政區(qū)域管理機(jī)關(guān)按照水法及其水法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院水行政主管部門的授權(quán)，各負(fù)其責(zé)、相互配合、相互支持，共同把水資源及其水權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管好。應(yīng)明確流域管理和區(qū)域管理的各自職責(zé)，合理科學(xué)地劃分職權(quán)，建立責(zé)任制和協(xié)商溝通機(jī)制，使之形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)然，如何合理科學(xué)監(jiān)管水資源(水權(quán))是水資源管理體制創(chuàng)新的核心，是水權(quán)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。鑒于洞庭湖區(qū)的實(shí)際，必須打破行政區(qū)域限制，建立統(tǒng)一的洞庭湖水資源監(jiān)管局，統(tǒng)一行使對(duì)洞庭湖區(qū)(包括湘、資、沅、澧各江河)的監(jiān)管。“大多數(shù)國(guó)家，特別是一些市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞、日本、加拿大等，對(duì)水資源都建立了按水權(quán)管理的水資源管理制度體系，將水權(quán)制度作為水資源管理和水資源開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)”?！八畽?quán)制度的創(chuàng)新本身反映一種社會(huì)進(jìn)步，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物”。

二、洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展制度框架的正當(dāng)合理性

“洞庭湖水資源位于長(zhǎng)江南岸，由西部山區(qū)，中南部的丘陵和北部平原區(qū)組成，多年平均水資源總量2086億m³，人均水資源量2632m³，畝均水資源量2833m³，均高于全國(guó)平均值，但水資源時(shí)空分布不均，干旱季節(jié)缺水問(wèn)題比較突出，尤其是衡邵丘陵區(qū)缺水比較嚴(yán)重。”洞庭湖水資源的合理利用與保護(hù)，提高水資源的利用率，保證洞庭湖水資源有效供給與可持續(xù)發(fā)展，必須建構(gòu)與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的制度框架。

(一)加強(qiáng)洞庭湖水資源合理科學(xué)利用。節(jié)約用水，保證水資源綜合效益平衡與最大效率發(fā)揮，必須構(gòu)建這個(gè)制度

我國(guó)水資源國(guó)情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1/4；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)型、生產(chǎn)型和消費(fèi)型浪費(fèi)，用水效率不高，節(jié)水潛力巨大。造成這種狀況的原因是多方面的，其中之一就是“多龍治水”管理體制，責(zé)、權(quán)、利不清，所有者、運(yùn)營(yíng)者與監(jiān)管者主體缺失或模糊不清，洞庭湖區(qū)水資源狀況也是如此。

水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應(yīng)的聯(lián)合性與有限性、使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富和公共產(chǎn)品，對(duì)水資源的使用，必須集體行動(dòng)。個(gè)體對(duì)公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競(jìng)爭(zhēng)。洞庭湖水資源目前正處于這種分散管理狀態(tài)。

正因如此，為避免洞庭湖水資源公共品發(fā)生“公共用地”悲劇，必須充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)“有形之手”與“無(wú)形之手”的共同作用。一方面充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，使水資源開(kāi)發(fā)利用(運(yùn)營(yíng))效率最大化，節(jié)約用水，克服水資源開(kāi)發(fā)利用的外部性和水資源單純行政管理模式的弊端，以達(dá)到水資源可持續(xù)利用的目的；另一方面充分發(fā)揮水資源監(jiān)管機(jī)關(guān)作用，在國(guó)家法律、政策與國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)，行使對(duì)水資源統(tǒng)一全面的監(jiān)督與管理。洞庭湖水資源與(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度框架正是“政府與市場(chǎng)”作用有機(jī)結(jié)合的建構(gòu)。正是基于對(duì)水資源配置過(guò)程中政府與市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)，世界各國(guó)都將二者的結(jié)合作為當(dāng)今改革資源管理的一個(gè)方向(包括水資源)。

(二)加強(qiáng)洞庭湖水資源污染治理和水資源保護(hù)，保證湖區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建這個(gè)制度

近些年洞庭湖水資源(地表與地下水)污染狀況越來(lái)越嚴(yán)重，必須要多方面力量與措施齊抓共管，全社會(huì)動(dòng)員參與水環(huán)境治理與保護(hù)。洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度創(chuàng)新是遏制水環(huán)境污染、保護(hù)水資源的重大舉措之一。第一，水資源所有者洞庭湖水資源國(guó)有資產(chǎn)公司主體到位，職責(zé)清楚，能承擔(dān)起水環(huán)境治理與保護(hù)重任；第二，水污染治理與水資源保護(hù)工作的實(shí)施(產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng))主體水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)公司能擔(dān)當(dāng)此任；第三，監(jiān)管主體洞庭湖水資源監(jiān)管局將肩負(fù)監(jiān)管水資源污染狀況及治理與保護(hù)的工作。

(三)加強(qiáng)洞庭湖水資源利用的公平與效率均衡，保證社會(huì)公共利益與社會(huì)公正價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須構(gòu)建這個(gè)制度

水是生命之源，是人類和其他生物的基本生存需要，是最基本的生產(chǎn)要素。因此，公平也就成為水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度建構(gòu)的重要價(jià)值目標(biāo)。水資源的最優(yōu)配置并不意味著是公平配置。一方面，水是生命之源，為任何人須臾不可或缺的物質(zhì)資源。在水資源上，人們不僅存在著經(jīng)濟(jì)利益，而且存在著生存利益。法律與制度構(gòu)建首先要保護(hù)的是維持人們生存的生存權(quán)利，即最低限度的公平。只有在保證個(gè)人生存的基本生活所需的水資源的前提下，才能在水資源的配置過(guò)程中貫徹機(jī)會(huì)平等的公平原則，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，讓有能力高效利用水資源的主體參與進(jìn)來(lái)，機(jī)會(huì)均等將使效益較高的主體獲得更多機(jī)會(huì)。另一方面，對(duì)于水資源配置的不合理差異，應(yīng)該加以矯正，這是公平價(jià)值觀的需求。矯正的結(jié)果將導(dǎo)致部分效益高的主體收益減少，可能帶來(lái)一定效益的犧牲。因此，我們?cè)谒Y源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)(制度創(chuàng)新)時(shí)必須兼顧公平和效率，在處理二者的關(guān)系時(shí)，應(yīng)該在公平中注入一些理性，在效率里添加一些人性，以最小的不公平換取最大的效率或以最小的效率損失換取最大的公平。洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度建構(gòu)同樣能保證此價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展制度建構(gòu)的立法建議

“水法是調(diào)整水的管理、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理過(guò)程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，一般包括水權(quán)、水的規(guī)劃、使用和保護(hù)、水工程建設(shè)與管理、防汛及防治其他水害、水事糾紛的處理、水管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)等方面的內(nèi)容。”由此可見(jiàn)，洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)制度的法律構(gòu)建首先要求國(guó)家《水法》的修改，同時(shí)包括《民法》以及其他相關(guān)法律的修改完善。但最重要的是湖南省人大要出臺(tái)地方性法規(guī)，即制定《洞庭湖水資源保護(hù)條例》。

(一)立法指導(dǎo)思想與原則是可持續(xù)發(fā)展

水是生命之源，是人類生存和維系生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的基礎(chǔ)性自然資源和關(guān)鍵性要素，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。但是長(zhǎng)期以來(lái)，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)到水的極端重要性的同時(shí)，又把水作為一種取之不盡、用之不竭的自然資源和可以無(wú)償使用或廉價(jià)供應(yīng)的公共物品，從而導(dǎo)致了對(duì)水資源的粗放管理、無(wú)序開(kāi)發(fā)和低效使用。洞庭湖區(qū)的人們?cè)谏a(chǎn)、生活中既把湖泊作為取水水源，無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用水資源，同時(shí)又把湖泊作為排水道和污水池，特別是近些年沿湖發(fā)展起來(lái)的大小造紙企業(yè)，肆意向湖區(qū)源源不斷地排放各種污染物(大量是未經(jīng)任何處理的)，最終造成洞庭湖水資源逐漸枯竭、水環(huán)

境不斷污染、生態(tài)系統(tǒng)越來(lái)越惡化的嚴(yán)重局面。

現(xiàn)在，這種掠奪性、破壞性的水資源開(kāi)發(fā)利用方式無(wú)以為繼了，我們必須認(rèn)識(shí)到水的另一面，即水資源(包括洞庭湖水資源)是有限的和脆弱的，人類必須對(duì)自己以往的行為進(jìn)行深刻的反思，全面調(diào)整人與自然、人與水的關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)洞庭湖水資源的節(jié)約和保護(hù)，保障洞庭湖水資源永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)與環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。這是立法的根本指導(dǎo)思想原則。

(二)立法重點(diǎn)是洞庭湖水資源“三位一體”制度框架

幾十年來(lái)，由于不合理開(kāi)發(fā)利用湖水資源、不重視水污染治理和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等諸多問(wèn)題的長(zhǎng)期積累，洞庭湖區(qū)正面臨著“水多與水少、水臟與水渾”等重要水問(wèn)題的嚴(yán)重困擾，對(duì)洞庭湖水資源可持續(xù)利用構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是近些年洞庭湖水污染的不斷加劇和久治不愈，不僅使水環(huán)境嚴(yán)重惡化，而且大大減少了有限而寶貴的洞庭湖水資源可利用量，其危害甚至已經(jīng)超過(guò)了洪澇災(zāi)害和干旱缺水(已出現(xiàn)有些湖區(qū)城鎮(zhèn)守著湖水而沒(méi)有安全自來(lái)水取水口的尷尬)，所以，切實(shí)加大洞庭湖水污染防治和水環(huán)境保護(hù)力度，是從質(zhì)量上保障洞庭湖水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。要徹底解決洞庭湖水資源無(wú)序開(kāi)發(fā)利用、水資源污染治理以及水環(huán)境保護(hù)等，統(tǒng)籌洞庭湖水資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)等，實(shí)現(xiàn)洞庭湖水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須構(gòu)建合理科學(xué)的“三位一體”的產(chǎn)權(quán)體制、運(yùn)營(yíng)體制與監(jiān)管體制，這是立法的重點(diǎn)內(nèi)容。

(三)立法的核心是洞庭湖水資源保護(hù)

現(xiàn)在有人向湖南省人大提出了立法建議——《洞庭湖水資源管理?xiàng)l例》。毫無(wú)疑問(wèn)，這是從管理的角度對(duì)洞庭湖水資源立法，不管是立法理念、指導(dǎo)思想還是立法目的與立法重心都發(fā)生了偏差。洞庭湖水資源(水權(quán))運(yùn)營(yíng)涉及“規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)”等方方面面，不是單純“管理”一方面就能解決的。既有“產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管”等體制方面問(wèn)題，也有流域(水系)與湖區(qū)單位、個(gè)人之間關(guān)系問(wèn)題；既有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系問(wèn)題，更有法律關(guān)系問(wèn)題；既有湖區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人民生活要求不斷發(fā)展問(wèn)題，更有湖區(qū)環(huán)境、生態(tài)與人口協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。所以，立法的核心是保護(hù)洞庭湖水資源，在開(kāi)發(fā)、利用、治理等過(guò)程中保護(hù)，在保護(hù)過(guò)程中開(kāi)發(fā)、利用、治理。只有洞庭湖水資源得到合理科學(xué)地全面保護(hù)，湖區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、環(huán)境與生態(tài)和諧可持續(xù)發(fā)展才能真正得以實(shí)現(xiàn)。