謹(jǐn)防當(dāng)前我國(guó)城市群、都市圈發(fā)展誤區(qū)

歐陽(yáng)慧

不是任何地方都有條件建設(shè)城市群、都市圈。只有當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較高水平發(fā)展階段、城市化水平較高、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)進(jìn)入城鎮(zhèn)向心發(fā)展階段時(shí)，該區(qū)域才有可能出現(xiàn)城市群、都市圈，并且城市群、都市圈的形成是需要長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程。

但是，時(shí)下，我國(guó)有些地方不顧區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，人為盲目加快城市群、都市圈進(jìn)程。不少地區(qū)提出了城市群、都市圈的建設(shè)，相應(yīng)也進(jìn)行了大規(guī)模的規(guī)劃和區(qū)域設(shè)計(jì)。但實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制和政府考核體制下，無(wú)論從實(shí)踐的角度還是從政治的角度來(lái)說(shuō)，這樣的大規(guī)模的規(guī)劃實(shí)施起來(lái)很難。

我國(guó)“十一五”規(guī)劃指出要促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，并首次在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中提出了推進(jìn)我國(guó)城市群或都市圈建設(shè)的基本思路。為了更好地促進(jìn)我國(guó)城市群、都市圈的健康發(fā)展，有必要重新審視當(dāng)前我國(guó)的城市群、都市圈建設(shè)。

一、澄清對(duì)城市群、都市圈的若干認(rèn)識(shí)

（一）城市群、都市圈的形成是有條件的，不是任何地方都有條件建設(shè)

不是任何地方都有條件建設(shè)城市群、都市圈。從世界各國(guó)城市群、都市圈的形成與發(fā)展來(lái)看，能建設(shè)城市群、都市圈的地方必須具備以下條件。首先，要求具有良好的區(qū)位地理?xiàng)l件和自然條件。城市群、都市圈大都位于適宜人類(lèi)居住的中緯度地帶，并且都處于平原地區(qū)，包括三角洲平原、河谷平原等。平原地帶便于居住和交通聯(lián)絡(luò)，人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)容易積聚。其次，要求在宏觀區(qū)位上具有中樞的支配地位。城市群、都市圈往往都是國(guó)家或大區(qū)域上的中樞，乃至全世界的政治經(jīng)濟(jì)中心，它常常集外貿(mào)門(mén)戶職能、現(xiàn)代化工業(yè)職能、商業(yè)金融職能、文化先導(dǎo)職能于一身，成為該區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)效益最高的地區(qū)，具有發(fā)展國(guó)際間聯(lián)系的最佳區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)國(guó)家、地區(qū)乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有中樞的支配作用。第三，要求具有相對(duì)完整的城市等級(jí)體系。城市群是一個(gè)巨大的城市群體，不僅擁有數(shù)個(gè)大的中心城市，而且還有大量的中小城市，是一個(gè)包括大、中、小城市和市鎮(zhèn)的城市群體。其中，中心城市在城市群形成和發(fā)展中起著核心作用。相對(duì)完整的城市等級(jí)體系，能把一個(gè)城市所具有的多種職能分散到大、中、小城市，以形成既有聯(lián)系、又有區(qū)別的空間組織形式，以保持整體的統(tǒng)一性和有序性。第四，空間體系結(jié)構(gòu)形態(tài)大多沿長(zhǎng)軸呈帶狀拓展。第五，具有發(fā)達(dá)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。交通運(yùn)輸業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展是城市群發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。城市群大多要擁有由高速公路、高速鐵路、航道、通訊干線、運(yùn)輸管道、電力輸送網(wǎng)和給、排水管網(wǎng)體系所構(gòu)成的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，其中發(fā)達(dá)的鐵路、公路設(shè)施構(gòu)成了城市群空間結(jié)構(gòu)的骨架。

（二）城市群、都市圈只有區(qū)域空間發(fā)展到一定階段才會(huì)出現(xiàn)

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)發(fā)展演變過(guò)程一般分為獨(dú)立城鎮(zhèn)膨脹階段、城鎮(zhèn)空間定向蔓生階段、城鎮(zhèn)間向心發(fā)展階段與城鎮(zhèn)連綿帶形成階段共四個(gè)發(fā)展階段，只有當(dāng)城鎮(zhèn)沿交通軸線定向空間擴(kuò)展到一定程度時(shí)，其邊緣受到其他城鎮(zhèn)的吸引，從而形成多個(gè)城鎮(zhèn)之間向心發(fā)展的機(jī)制時(shí)，即區(qū)域空間發(fā)展進(jìn)入城鎮(zhèn)間向心發(fā)展階段，城市群、都市圈才開(kāi)始出現(xiàn)雛形，該區(qū)域才進(jìn)入城市群、都市圈發(fā)展階段。美國(guó)大約是20世紀(jì)二十年代，才出現(xiàn)真正意義上城市群、都市圈，當(dāng)時(shí)的美國(guó)城市化水平大約達(dá)到47%，人均GDP也達(dá)到近5000美元。另外，城市群、都市圈的形成還是一個(gè)城市化的過(guò)程。一個(gè)城市化程度不高的區(qū)域是不能稱其為城市群、都市圈的。因此，只有當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較高水平發(fā)展階段、城市化水平較高、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)進(jìn)入城鎮(zhèn)向心發(fā)展階段時(shí)，該區(qū)域才有可能出現(xiàn)城市群、都市圈，并且城市群、都市圈的形成是需要長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程。值得注意的是，一些人口稀少、城鎮(zhèn)分布非常稀疏的地方城市群、都市圈是很難出現(xiàn)的，如我國(guó)西北的一些地方。

（三）城市群、都市圈要求內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，不是“拉郎配”式的城市組合

城市群、都市圈不僅僅是區(qū)域概念，也是經(jīng)濟(jì)概念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，城市群、都市圈更強(qiáng)調(diào)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織與資源要素的空間配置，要求內(nèi)部空間形成一種集聚、擴(kuò)散機(jī)制，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系非常緊密。各城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系大部分是在城市群、都市圈內(nèi)部發(fā)生，“拉郎配”式的把若干城市組合在一起形成群體空間是不能算真正意義上的城市群、都市圈。另外，有些城市群體產(chǎn)業(yè)的集聚僅僅表現(xiàn)為空間的集聚，相互間聯(lián)系很少，缺乏配套生產(chǎn)和銷(xiāo)售的網(wǎng)絡(luò)，各城市沒(méi)有形成利益共同體，這也不能算真正意義上的城市群和都市圈的。因此，城市群、都市圈是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的。只有不同規(guī)模、不同等級(jí)的城市之間存在著較為密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，才可能向一體化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高效的空間組織。

（四）城市群、都市圈的發(fā)展具有不同階段，且每一個(gè)發(fā)展階段應(yīng)有相應(yīng)政府調(diào)控重點(diǎn)

城市群、都市圈的發(fā)展過(guò)程可分為雛形期、成長(zhǎng)期和成熟期三個(gè)階段。由于在城市群、都市圈不同發(fā)展階段，具有不同的發(fā)展特點(diǎn)，不同的需要解決的主要矛盾，相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)也就會(huì)有所不同，政府的調(diào)控重點(diǎn)也就在不同階段要各有側(cè)重。在雛形期階段政府的重點(diǎn)是培育城市群、都市圈成長(zhǎng)的基礎(chǔ)要素，用行政的手段幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)克服市場(chǎng)劣勢(shì)，培育市場(chǎng)自我發(fā)展能力，最終獲得平等進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。即通過(guò)政府在政策、資金等方面的傾斜，創(chuàng)造都市圈成長(zhǎng)的基礎(chǔ)條件，縮小區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)部的收入差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展主要內(nèi)容：包括基礎(chǔ)教育、具有資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、有利于發(fā)展的政策環(huán)境。在成長(zhǎng)期階段政府調(diào)控的重點(diǎn)在發(fā)展，即以市場(chǎng)為導(dǎo)向，構(gòu)建成熟的一體化市場(chǎng)，構(gòu)筑城市群、都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)資源利用的效益最大化。這要求政府建立一體化的市場(chǎng)機(jī)制，打破區(qū)域人為壁壘和行政界限壁壘，推進(jìn)內(nèi)部人才、資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素以及各種有形商品在區(qū)域內(nèi)部的高效流動(dòng)。在成熟期階段，政府的調(diào)控重點(diǎn)在搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)建設(shè)空間與國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治，協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）城市群、都市圈的推進(jìn)必須要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展作支撐

城市群、都市圈發(fā)展演進(jìn)的基本動(dòng)力，主要來(lái)源于各種活躍的經(jīng)濟(jì)要素。在區(qū)域空間的聚集與擴(kuò)散中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起著決定的作用。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總量規(guī)模與結(jié)構(gòu)決定城市群、都市圈擴(kuò)展的速度與規(guī)模，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性流動(dòng)規(guī)律決定城市群、都市圈擴(kuò)展的波動(dòng)性周期。城市群、都市圈發(fā)展最快的地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)要素最為活躍、經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張最快的地區(qū)。因此，城市群、都市圈的推進(jìn)是必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為支撐的。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐，盲目推進(jìn)城市群的進(jìn)程，將難以奏效或難以達(dá)到預(yù)期的效果。

二、警惕當(dāng)前我國(guó)城市群、都市圈建設(shè)中的一些做法

（一）城市群、都市圈建設(shè)的盲目跟風(fēng)

1995年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊建榮提出八大都市圈戰(zhàn)略構(gòu)想。次年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家王建提出九大都市圈構(gòu)想。在接下來(lái)幾年里，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市群、都市圈規(guī)劃提出了數(shù)不勝數(shù)的構(gòu)想。城市群、都市圈熱就開(kāi)始在學(xué)術(shù)界升溫，而這幾年來(lái)，學(xué)術(shù)上的城市群、都市圈熱逐漸傳導(dǎo)至政府層面，各地政府也開(kāi)始扎堆抱團(tuán)，一時(shí)間城市群、都市圈數(shù)目成爆炸式增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，起碼有18個(gè)都市圈或者城市群的構(gòu)想被地方政府提出。尚不知，在不少地方是不適合建設(shè)城市群、都市圈的，或者區(qū)域發(fā)展水平還沒(méi)有達(dá)到這一階段，而城市群、都市圈的盲目提出違背了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，政府區(qū)域調(diào)控行為扭曲，調(diào)控效果也因違背規(guī)律而低效或無(wú)效。另外，跟風(fēng)而上的城市群、都市圈熱也容易成為地方官員的“政績(jī)工程”，中心城市并不能發(fā)揮輻射作用，為之投入的大量財(cái)力物力，最終形成極大浪費(fèi)，這在我國(guó)并不少見(jiàn)。

（二）人為盲目加快城市群、都市圈進(jìn)程

時(shí)下，我國(guó)有些地方不顧區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，人為盲目加快城市群、都市圈進(jìn)程，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是不顧城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系非常弱的實(shí)際情況，拉郎配式將貌合神離的幾個(gè)城市組合成城市群。二是不顧產(chǎn)業(yè)支撐程度，盲目擴(kuò)大都市圈的范圍，擴(kuò)大自己的區(qū)域利益和搶占地頭。三是一些政府沒(méi)有根據(jù)城市群、都市圈發(fā)展階段實(shí)際制定適宜的區(qū)域調(diào)控重點(diǎn)，過(guò)早提出不適宜的一體化進(jìn)程政策措施，結(jié)果收效甚微。如有些地方的城市群一體化建設(shè)提出二十五六年了，但直到現(xiàn)在連最基本的公交一體化還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)展到一定程度，市場(chǎng)力就能發(fā)揮很大的作用，一體化進(jìn)程的推進(jìn)就相對(duì)容易得多。不顧實(shí)際情況，盲目推進(jìn)一體化進(jìn)程，導(dǎo)致有些基礎(chǔ)設(shè)施得不到有效利用，造成極大的浪費(fèi)，如為建設(shè)城市群修建了高速公路，但十幾年來(lái)通行的車(chē)輛依舊很少，交通建設(shè)收益入不敷出，這樣的地方，在我國(guó)不在少數(shù)；而另一方面，這些政府的一些區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)問(wèn)題卻出現(xiàn)嚴(yán)重的資金短缺，造成政府區(qū)域、城鄉(xiāng)調(diào)控的效率低下；這也將導(dǎo)致一些城市借機(jī)擴(kuò)大城市規(guī)模，大面積亂批亂占土地。

（三）過(guò)高估計(jì)我國(guó)城市群、都市圈在各個(gè)區(qū)域中所能發(fā)揮的作用

隨著城市群、都市圈越來(lái)越熱，不少地區(qū)提出了城市群、都市圈的建設(shè)，相應(yīng)也進(jìn)行了大規(guī)模的規(guī)劃和區(qū)域設(shè)計(jì)。但實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制和政府考核體制下，無(wú)論從實(shí)踐的角度還是從政治的角度來(lái)說(shuō)，這樣的大規(guī)模的規(guī)劃實(shí)施起來(lái)很難。一般來(lái)說(shuō)，城市群、都市圈的規(guī)劃得到切實(shí)的實(shí)施操作至少要滿足兩個(gè)條件：一為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中的目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施方面能有大量的資金投入；二為能有切實(shí)可行的保障措施，如立法或制定規(guī)劃條例，以保證規(guī)劃的有效實(shí)施，限制一些不符合要求的地方開(kāi)發(fā)建設(shè)。在我國(guó)這些條件，根本還沒(méi)有具備，規(guī)劃實(shí)施起來(lái)很難，城市群、都市圈有效整合的難度很大，城市群、都市圈能在區(qū)域發(fā)揮的作用也就受到很大的限制。不過(guò)，這不能因此否定城市群、都市圈的規(guī)劃、建設(shè)，對(duì)一些開(kāi)始步入城市群、都市圈發(fā)展階段的地區(qū)，規(guī)劃、建設(shè)是很有必要的，但規(guī)劃內(nèi)容上要重在協(xié)調(diào)。

（四）以城市群、都市圈規(guī)劃建設(shè)干擾產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境

一些地方政府在城市群、都市圈的規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)，無(wú)意間干預(yù)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，如在我國(guó)城市群、都市圈規(guī)劃建設(shè)中，往往會(huì)通過(guò)行政管理的手段決定城鎮(zhèn)的設(shè)立及其產(chǎn)業(yè)定位；通過(guò)城鎮(zhèn)集群所轄區(qū)域的上一級(jí)行政主管部門(mén)來(lái)參與城市群的組成與管理；通過(guò)政府資金去支持某一個(gè)特定企業(yè)或者某一個(gè)特定產(chǎn)業(yè)，這就不經(jīng)意間干預(yù)了城市群、都市圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)看，市場(chǎng)主導(dǎo)是城市群、都市圈一個(gè)基本的趨向，城市群、都市圈經(jīng)濟(jì)一體化更多的要靠發(fā)揮市場(chǎng)的作用。尤其是產(chǎn)業(yè)布局，起主導(dǎo)作用的更是市場(chǎng)而不是政府的規(guī)劃。而規(guī)劃也要求更多強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)，即通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策或者其他相關(guān)政策引導(dǎo)企業(yè)的區(qū)位選擇，共同制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制以協(xié)調(diào)城市之間產(chǎn)業(yè)的布局。

（2006年12月1日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》,作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）