內(nèi)容提要:農(nóng)村社會保障問題的核心是資金籌集,完全依靠農(nóng)民自身抑或即使現(xiàn)行的“個人賬戶與社會統(tǒng)籌”結(jié)合方式也很難奏效。因此,創(chuàng)新籌資方式至關(guān)重要。借鑒國外多元化、多方式、多層次籌資模式經(jīng)驗,目前合宜的選擇方式有征收社會保障稅、發(fā)行社會保障特種國債和出售部分國有資產(chǎn)。西部農(nóng)村還可以糧食和勞力等非貨幣方式替代轉(zhuǎn)換。
關(guān)鍵詞:西部農(nóng)村;社會保障;資金統(tǒng)籌;勞力轉(zhuǎn)換
中圖分類號:F323.89
文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1003-4161(2007)02-0051-03
改革開放以來,我國社會保障工作從國家保障型逐步向社會保障型轉(zhuǎn)變。在完善城鎮(zhèn)職工社會保障的基礎(chǔ)上,農(nóng)村社會保障工作也取得了長足進(jìn)步,但較之于城市還差距甚遠(yuǎn)。農(nóng)村社會保障主要以自我保障為主,社會保障資金籌集十分困難。鑒于我國農(nóng)村特別是西部農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展滯后尤其是籌資困難的現(xiàn)狀,必須因地制宜地創(chuàng)新社會保障籌集方式并選擇合宜的政策措施。[1]
1.社會保障籌資模式的分類比較
社會保障籌資模式有多種,可按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。通常有兩種分類(李傳永,1999)[2]。第一,單純按照資金籌措方式,分為繳稅制、繳費制和儲蓄制。繳稅制是以開征社會保障稅(或類似稅種)方式籌集社會保障資金的模式,以美、英等國為代表。繳費制是由企業(yè)和個人按照規(guī)定的保險費率繳納社會保障金的一種籌資方式,以德、法等國為代表。繳費制又分為個人自愿繳費和法定繳費,前者一般不存在強(qiáng)制性,后者具有強(qiáng)制性(以新加坡為代表)。儲蓄制也稱預(yù)籌基金制或個人賬戶制,即政府通過立法規(guī)定統(tǒng)一費率,將企業(yè)和個人繳納的社會保障費統(tǒng)一存入個人賬戶,需要時從個人賬戶中支取。該模式以新加坡①和智利等國為代表。其特點是雇主、雇員共同繳費或只有雇員繳費。第二,按收支縱、橫平衡原則,分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。[3][4]
上述社會保障籌資模式的兩組類型并非獨立,而是相互交叉和兼容。例如征稅或繳費都可以采取現(xiàn)收現(xiàn)付制或積累制形式。我國自1986年開始的社會保障制度改革的經(jīng)驗證明,繳費制只是一種過渡性籌資方式(雖然其歷史作用不可否認(rèn),但是因其制度彈性和監(jiān)管疏松而產(chǎn)生諸多社會問題),現(xiàn)收現(xiàn)付制已經(jīng)因人口老齡化而不能滿足支付需要,而目前我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平還達(dá)不到推行儲蓄制和完全積累制的條件,因此,繳稅制和部分積累制是符合目前中國現(xiàn)實的選擇。
2.社會保障資金統(tǒng)籌方式選擇
從中國實踐看,繳費制存在諸多問題(以拖欠社會保障金為主),實行儲蓄制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還未形成。目前部分地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行個人賬戶與社會統(tǒng)籌結(jié)合的試點經(jīng)驗表明,這種模式也不能滿足社會需要。因此,農(nóng)村社會保障籌資必須另辟蹊徑。根據(jù)國際經(jīng)驗,主要有無償性收入(稅收)、有償性收入(債務(wù))和變賣公有資產(chǎn)等。同時,可根據(jù)我國農(nóng)村社會發(fā)展實際狀況采用非貨幣方式籌資。另外,發(fā)行福利彩票、接收捐贈、服務(wù)收費、基金運營收益等也是有效籌資形式[5]。
2.1 開征社會保障稅
根據(jù)國際經(jīng)驗和我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r,現(xiàn)在征收社會保障稅的時機(jī)已經(jīng)成熟。首先,城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高,總體上有能力承受社會保障負(fù)稅。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張立群(2005)研究,這幾年我國城鎮(zhèn)居民每年收入的實際增長都在7%以上。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員徐逢賢(2005)認(rèn)為,“現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民可支配收入的增長正處在歷年來最好的時期,良好的經(jīng)濟(jì)增長是城鎮(zhèn)居民收入提高的源泉?!绷頁?jù)《中國統(tǒng)計摘要2005》的資料表明,1979~2004年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長速度為6.8%,其中,1998~2004年的人均可支配收入增速是8.6%。2005年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入10 493元,扣除物價的因素,實際增長9.6%。這是近3年以來居民人均收入增長最快的年份。這個收入水平已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家開征社會保障稅時的收入水平。農(nóng)民人均收入有所增加。2005年農(nóng)民純?nèi)司杖脒_(dá)3 255元,實際增長6.2%。特別是全面免除農(nóng)業(yè)稅以后農(nóng)民收入增加較快。其次,社會保障稅的調(diào)劑性使用有利于實施城市反哺農(nóng)村。調(diào)劑使用城鄉(xiāng)社會保障資金是實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村的最好途徑。同時農(nóng)民原來繳納的農(nóng)業(yè)稅,從一般稅收的本質(zhì)看它具有無償性和收支的不對稱性,特別在“二元社會結(jié)構(gòu)”下農(nóng)民交納的部分并沒有完全或直接返還給農(nóng)民。而社會保障稅支出與收益具有對稱性,是真正的“多予少取”的社會政策。從這個意義上講,農(nóng)民是完全贊成和擁護(hù)的。再次,理論界在開征社會保障稅問題上做了不少輿論宣傳,國內(nèi)開征社會保障稅的呼聲日高。
根據(jù)國際上社會保障稅的模式,結(jié)合我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,筆者以為,可采取多元化模式。即對城市居民而言,采取社會保障稅占社會保障支出比重較大的籌資模式、混合型與項目性三者結(jié)合的社會保障稅制模式。因為城市居民收入水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民,納稅意識較好。在此條件下,對城市居民的社會保障稅制設(shè)置兩類,一類是必需的混合型社會保障稅,即將失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險稅等“打包”交納,這類基金可在城市內(nèi)和城鄉(xiāng)間調(diào)劑使用;另一類是可供居民選擇繳納的項目型社會保障稅,滿足城市居民生活高級化需求(但與商業(yè)保險有區(qū)別),納稅項目與享受權(quán)利對稱。城鎮(zhèn)居民實行比例稅率。對農(nóng)村居民,實行社會保障稅與社會保障支出基本一致(籌資模式)但可適當(dāng)調(diào)劑使用的混合型社會保障稅。針對各區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定適當(dāng)定額稅率(現(xiàn)階段,農(nóng)村社會保障稅征繳定額原則上應(yīng)少于原來的農(nóng)業(yè)稅定額),并在此條件下實行將失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險稅等“打包”交納。可針對中東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村設(shè)置類似于城鎮(zhèn)居民的項目型社會保障稅,西部農(nóng)村居民以混合型社會保障稅為主,也可適時開展項目型社會保障稅。
2.2 發(fā)行社會保障債券和置換部分國有產(chǎn)權(quán)
發(fā)行國家債券和置換部分國有產(chǎn)權(quán)是社會保障籌資的有效途徑。
發(fā)行社會保障債券。根據(jù)斯坦利·費希爾和威廉·易斯特利(S.Fisher With Easterly)研究,政府為其赤字籌資的種種基本方式可以用恒等式來表示:財政赤字=貨幣印刷+外匯儲備+對外借債+對內(nèi)借債。該等式表明政府可以通過鑄幣稅收入、資產(chǎn)收入和舉債來為赤字籌資。其中對內(nèi)借債是一種重要方式,國外有通過發(fā)行國家債券的辦法來籌集社會保障資金的先例,所以國內(nèi)也有一些學(xué)者提出借鑒這種方式來解決我國的社會保障資金困難。國債是中央政府為了實現(xiàn)其職能,平衡財政收支,增強(qiáng)政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力,按照信用原則從國內(nèi)或國外籌資。我國目前年發(fā)行額數(shù)千億元(2005年度國債發(fā)行總量達(dá)6 283.4億元)的國債主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短期國債,幾乎沒有用于社會福利事業(yè)的長期國債。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,應(yīng)繼續(xù)增加國債品種,滿足居民不同層次投資需求,發(fā)行社會保障債券、建設(shè)債券、儲蓄債券等多品種的專項債券。特別是社會保障建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在一定程度上對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有相同作用,發(fā)行社會保障專項國債能起到與用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的國債的異曲同工之妙(當(dāng)然國債發(fā)行必須適度,即低于國際警戒線,具體可根據(jù)債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度或國債償債率等指標(biāo)來控制)。
置換部分國有產(chǎn)權(quán)。同樣,斯坦利·費希爾和威廉·易斯特利的“政府預(yù)算約束的經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論指出,政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率(用D表示)=(初級赤字/GDP)-(鑄幣稅/GDP)+(實際利率-GDP增長率)②,該等式表明政府在赤字中用鑄幣稅收入和資產(chǎn)出售收入彌補(bǔ)的比例越大,政府債務(wù)占GDP的比例越不容易升高,因而也就越有利于強(qiáng)化政府債務(wù)的可持續(xù)性并弱化財政風(fēng)險。
2000年以來,我國政府和學(xué)界基本形成了“變現(xiàn)部分國有資產(chǎn),補(bǔ)充社會保障基金的不足”的共識。倪志良博士認(rèn)為,現(xiàn)在的國有資產(chǎn)存量,主要是以前工人勞動成果的積累,變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)完善社會保障體系,保障下崗工人和困難職工利益是合乎情理的。而且以國有企業(yè)為核心的三位一體(政府——企業(yè)——銀行)是體制性矛盾的核心,不深入內(nèi)部而僅僅依靠“下崗分流、減員增效”、“減持國有股權(quán)”等來搞活國有企業(yè)是不可能的,20多年的實踐也證明了這一點。當(dāng)初以獲取低現(xiàn)值為代價、而現(xiàn)在已經(jīng)失去或正在失去勞動能力的居民要求將自己當(dāng)年創(chuàng)造的價值變現(xiàn)來解決最基本的生存問題,無論從經(jīng)濟(jì)正義原理還是從社會正義角度考慮,都是合情合理的。一個正義的社會和政府應(yīng)該支持這種要求,并從行為上加以可行性操作。中國國民經(jīng)濟(jì)研究所所長樊綱認(rèn)為(1999),出售的資產(chǎn)是要有一定價值的,應(yīng)做到“靚女先嫁”。當(dāng)前解決社會保障資金匱乏,特別是歷史欠賬問題,比較合理而且較易操作的方式就是國有股減持。楊啟先教授(2001)認(rèn)為,通過資本市場的合理流動,減持部分國有股充實社保基金,有助于加快建設(shè)社會保障制度。陳淮研究員(2001)也提出將上市公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)(國有股的一部分)剝離給社會保障基金,允許其有計劃地在二級證券市場上出售。這樣既解決了國有股流通問題,也解決了社會保障基金不足問題。出售國有資產(chǎn)有兩種方式可行,一是實施職工持股計劃(ESOP)③,建立職工養(yǎng)老金賬戶。二是出售部分中小型國有企業(yè),充實社會保障基金。實踐證明,資本化經(jīng)營是中小企業(yè)改革的基本途經(jīng)(具體形式有股份合作制、公司制改造、聯(lián)合、兼并、集團(tuán)經(jīng)營、租賃經(jīng)營、資產(chǎn)承包經(jīng)營、出售拍賣、破產(chǎn)等)。西部地區(qū)國有企業(yè)比例較高正是影響區(qū)域內(nèi)要素市場化改革和企業(yè)競爭力的重要因素,可借機(jī)轉(zhuǎn)制,將一些經(jīng)營不良的中小國有企業(yè)拍賣,并將拍賣國有資產(chǎn)所得的一部分用于確保企業(yè)職工的基本生活,另一部分用于彌補(bǔ)農(nóng)村社會保障資金缺口(中國農(nóng)民曾在國家工業(yè)化過程中付出過巨大代價)。
資料表明,我國增加的政府開支主要投入了國有部門,發(fā)行國債就意味著國有部門的擴(kuò)大,而出售資產(chǎn)則意味著國有部門規(guī)模不變或者收縮。中國擁有一個龐大的公共部門,出售公共部門資產(chǎn)的收入增加可以計為初級赤字的減少。從這個角度來看,發(fā)行國債只是一種籌資行為,出售資產(chǎn)籌資卻同時成為調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局的手段,可以把宏觀總量政策與微觀結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來[6]。
2.3 以糧食和人力換保障
西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后,農(nóng)村貧困人口占到全國農(nóng)村貧困人口的70%。無論依靠政府、社會還是農(nóng)民個人,籌集社會保障資金都十分困難,即使利用上述籌資方式也難以解決。因此,除現(xiàn)金籌集外,用糧食、勞力、貫徹計劃生育政策等非貨幣方式替代是有效途徑。
以糧食換保障。當(dāng)前國家免去了農(nóng)業(yè)稅及各種雜費,糧食生產(chǎn)有所回升,但回升不大。因為市場經(jīng)濟(jì)條件下,雖有一系列優(yōu)惠的支農(nóng)政策,但市場機(jī)制對糧食生產(chǎn)仍起基礎(chǔ)性作用(遵循“蛛網(wǎng)模型”規(guī)律)。市場作用有時抵消了國家優(yōu)惠政策帶給農(nóng)民的利益,以至于國家和農(nóng)民雙方受損。為此應(yīng)客觀估量支農(nóng)政策的政策效應(yīng)。制度和政策決定了對社會主體的激勵機(jī)制,從而決定了其行為選擇。七個中央“一號文件”給農(nóng)民的利益被市場所抵消的現(xiàn)象說明:政策和制度與市場在一定程度上的不相容性。那么如何設(shè)計一個與市場激勵相容的制度,使農(nóng)民既自愿種植糧食,又不致產(chǎn)生“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象,國家也不損失利益。筆者認(rèn)為,鼓勵糧區(qū)(西部產(chǎn)糧區(qū)主要為成都平原、河西走廊、河套平原等)農(nóng)民用糧食替代貨幣來繳納養(yǎng)老保險金,將繳納的這部分糧食按保護(hù)價格折算記入農(nóng)民的個人養(yǎng)老賬戶[7],連續(xù)足額繳納一定年限后,農(nóng)民在60歲或65歲后通過個人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金(后來殘疾者可以提前領(lǐng)?。?。
以勞力換保障。西部農(nóng)村由于自然地理條件限制,特別是由于政府投資能力有限,基礎(chǔ)設(shè)施欠缺,人居環(huán)境惡劣④,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,社會發(fā)育遲緩。由于人地矛盾,西部農(nóng)村存在大量的剩余勞動力(約5 568萬人,依《2003年全國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計提要》整理計算而出),除了外出務(wù)工外,仍有大量勞動力剩余,可以發(fā)揮這些失業(yè)者在建設(shè)新農(nóng)村特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用。將農(nóng)村剩余勞動力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并將勞力投入按當(dāng)?shù)厥袌鰞r格折算成其本人或家屬的社會保障金記入個人養(yǎng)老或醫(yī)療賬戶。西部地區(qū)在鄉(xiāng)村道路、通訊、自來水、家用沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施方面欠缺,政府可以利用部分扶貧資金,培訓(xùn)農(nóng)村失業(yè)者,使其掌握相關(guān)的技術(shù)并專業(yè)化地工作。農(nóng)村道路建設(shè)能吸納大量的勞動力,特別是西南地區(qū)地形復(fù)雜,許多農(nóng)村地處深山,大型交通建筑機(jī)械難以發(fā)揮作用。因此,以勞力為主,采用少量機(jī)械輔助建設(shè)農(nóng)村道路交通較為適宜。同時,可利用農(nóng)村失業(yè)者“造壩”來解決因地形原因而建設(shè)小城鎮(zhèn)或農(nóng)村集中居民點的困難。這些可稱之為農(nóng)民增收的“第四條道路”(前三條渠道分別為:增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量并提高農(nóng)產(chǎn)品價格、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工)[8]。對西北農(nóng)村而言,除上述途徑外,還可利用大量農(nóng)村失業(yè)者進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。一個有效措施是采用虛擬拍賣⑤或承包荒山荒地給這些農(nóng)村失業(yè)者來進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)和重建(地方職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管)。以勞力換保障不僅解決了西部農(nóng)民社會保障籌資難問題,還可以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。
以執(zhí)行計劃生育政策換保障。農(nóng)村尤其是在西部農(nóng)村,農(nóng)民賴以養(yǎng)老的物質(zhì)資料基本是土地,賴以養(yǎng)老的責(zé)任主體基本是子女,特別是男孩。因為按傳統(tǒng)習(xí)慣女兒成人出嫁后不負(fù)有贍養(yǎng)親生父母的義務(wù),但卻有贍養(yǎng)丈夫生父母的義務(wù)。即使有些家庭女兒出嫁后愿意承擔(dān)其生父母的養(yǎng)老問題,也因居住相隔較遠(yuǎn)和農(nóng)村交通不便而難于順利實現(xiàn)。因此對西部農(nóng)民來講,生男生女至關(guān)重要,如果說年輕時自己有能力養(yǎng)活自己,那么年老無力以后,身邊若無家人照顧,生活境況會比較差。這些因素是導(dǎo)致西部農(nóng)村人口增長率快于東部地區(qū)和全國的主要因素⑥,也是國家計劃生育政策在西部農(nóng)村落實難的主要原因。因此,如果給計劃生育戶在個人賬戶上每年補(bǔ)償一定數(shù)額的養(yǎng)老金(一種獎賞),確保其老年后的正常生活,則農(nóng)村多生和超生現(xiàn)象就會減少。
3.結(jié)語
國際社會保障一百多年的經(jīng)驗教訓(xùn)表明,傳統(tǒng)的社會保障模式在非西方國家和發(fā)展中國家簡單植入或本土化的過程中,會受到諸多限制,制度和政策實施績效并未達(dá)到預(yù)期效果。各國立足于自身的經(jīng)濟(jì)、社會及文化等制度條件,探索適合本國國情的多元化農(nóng)村社會保障模式已經(jīng)成為建立新社會保障制度的重要課題,并將發(fā)揮日趨重要的基礎(chǔ)性保障功能。尤其是簡單按照傳統(tǒng)思路來解決農(nóng)民社會保障籌資問題,發(fā)展和調(diào)控空間非常狹小。因而多層次、多形式、多元化籌資模式已成為國際農(nóng)村社會保障改革發(fā)展的一個重要趨勢(林義,2004)[9]。我國由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡,建立城鄉(xiāng)及各地區(qū)統(tǒng)一的籌資模式并不現(xiàn)實,因此,各區(qū)域應(yīng)根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際狀況,因地制宜地創(chuàng)新籌集方式并選擇合宜的政策措施。本文探討的籌資措施除了征收社會保障稅和發(fā)行國債是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策外,其余措施都是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會政策,可因地因時地在不同層次上選擇單一或綜合使用。對西部農(nóng)村而言,以糧食、勞力和計劃生育政策等換保障的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)與社會政策資源如果配置恰當(dāng),其績效不僅僅是增加農(nóng)民的社會福利,還將為解決突出的西部“三農(nóng)”問題、農(nóng)村全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村打下良好的基礎(chǔ)。這是一個能夠集經(jīng)濟(jì)、社會甚至生態(tài)等方面綜合效益于一體的“多贏”策略。
[基金資助]本文系2006年度甘肅省社科規(guī)劃項目《甘肅省農(nóng)村新型合作醫(yī)療和公共衛(wèi)生體系問題研究》的階段性成果之一。
注 釋:
①健保雙全計劃是新加坡一項低保費醫(yī)藥保險計劃,目的是幫助公積金存戶支付頑疾或重病所帶來住院費和指定醫(yī)藥費。每年的保費介于12元至240元不等,可用保健儲蓄支付,最高受保年齡是75歲。
②式中D為債務(wù)率,D=政府債務(wù)/GDP;初級赤字=公共部門非債務(wù)支出-(政府稅收收入+政府資產(chǎn)出售收入+債務(wù)和鑄幣稅以外的其他公共部門收入)。
③職工持股計劃(Employee Stock Ownership Plan),源于美國,簡稱ESOP。
④筆者根據(jù)《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》(2004)計算,1999~2003年西部地區(qū)(12省市區(qū))的人口自然增長率均比中東部地區(qū)(19省市區(qū))和全國的高。1999、2000、2001、2002、2003年西部地區(qū)平均的人口自然增長率分別為:10.17‰、8.70‰、8.42‰、8.08‰、7.43‰;而相應(yīng)年份中東部地區(qū)分別為5.47‰、6.86‰、4.61‰、4.35‰、4.00‰;相應(yīng)年份全國的分別為8.77‰、7.00‰、6.95‰、6.45‰、6.01‰。
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[作者簡介]楊建國(1968-2007.4),男,甘肅慶陽人,蘭州城市學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)與社會管理學(xué)院副教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會保障問題研究。
[收稿日期]2006-05-24
(責(zé)任編輯:羅哲)