地方保護(hù)主義影響企業(yè)排污控制的機(jī)制研究

內(nèi)容提要：基于地方政府的利益是企業(yè)排污控制中地方保護(hù)主義的重要根源。本文用數(shù)學(xué)模型分析了地方政府利益驅(qū)動和低認(rèn)識水平導(dǎo)致地方政府對企業(yè)征收低于中央政府規(guī)定的排污稅水平，導(dǎo)致企業(yè)排污控制壓力減少，從而使企業(yè)生產(chǎn)過程中的排污量偏高的形成機(jī)制。要克服企業(yè)排污控制過程中的地方保護(hù)主義，就要采取措施協(xié)調(diào)地方政府和社會公眾的利益，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)排污控制之間的矛盾。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；工業(yè)污染；地方保護(hù)主義；排污稅

中圖分類號：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-4161(2007)02-0079-03

1.地方保護(hù)主義對企業(yè)排污控制產(chǎn)生嚴(yán)重的消極影響

自從改革開放以來，中國政府一直十分重視企業(yè)排污控制問題。中央政府早在1982年就根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）“污染者付費(fèi)”的精神制定了“誰污染，誰治理，誰付費(fèi)”的原則，并且選擇排污費(fèi)作為主要的環(huán)境政策工具，根據(jù)企業(yè)排污的狀況征收排污費(fèi)，從而達(dá)到迫使企業(yè)減少污染排放的目的。與此同時(shí)，中國政府還為生態(tài)環(huán)境改善投入了大量的資金。僅在1996~2005年的“九五”和“十五”計(jì)劃期間，中國的環(huán)境污染治理投入就高達(dá)9 522.7億元人民幣，占同期GDP的1.0%^[1]。然而，中國的企業(yè)排污仍然無法得到控制，企業(yè)的排污量隨著經(jīng)濟(jì)的增長不斷地增加。中國政府在2006~2010年的“十一五”發(fā)展規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，要在未來的五年中每年將污染排放減少2%，到2010年實(shí)現(xiàn)污染排放減少10%。然而中國國家環(huán)保局^[2]的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2006年上半年中國的主要污染物排放不但沒有減少，反而上升了，其中工業(yè)廢水同比增加2.4%，二氧化硫排放同比增加4.2%，化學(xué)需氧量（COD）同比增加3.7%。因此，中國的工業(yè)污染和生態(tài)環(huán)境還在繼續(xù)惡化。

為什么中央政府的排污控制政策無法在企業(yè)得到落實(shí)呢？這主要是因?yàn)樘幱谖覈醒胝透鱾€(gè)企業(yè)之間的各地地方政府都有著比較強(qiáng)的地方保護(hù)主義傾向。地方保護(hù)主義是指地方政府為了維護(hù)其所轄地區(qū)的利益不惜犧牲社會公共利益，利用公共權(quán)力為其轄區(qū)內(nèi)各主體提供各種保護(hù)的行為^[3]。中國政府^[4]和社會公眾^[5]早已經(jīng)認(rèn)識到地方保護(hù)主義對企業(yè)排污控制的消極影響，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的巨大障礙，因此強(qiáng)烈呼吁地方政府努力克服企業(yè)排污控制中的地方保護(hù)主義傾向。然而，簡單的呼吁并沒有產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的效果，我國的生態(tài)環(huán)境依然在繼續(xù)惡化。因此，我們必須認(rèn)真地分析企業(yè)排污控制中地方保護(hù)主義的成因及其作用機(jī)制。只有這樣，我們才能夠更加客觀地認(rèn)識地方保護(hù)主義，從而采取有效的措施克服企業(yè)排污控制中地方保護(hù)主義傾向。

我國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對地方保護(hù)主義的成因已經(jīng)做了比較深入的研究。平新喬^[6]通過實(shí)證結(jié)果證明我國的地方政府對地方產(chǎn)業(yè)和地方市場進(jìn)行保護(hù)是有巨大的利益動機(jī)的。周黎安^[7]通過建立博弈模型說明，我國的地方政府官員不但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收方面而且在政績和晉升方面進(jìn)行競爭是形成地方保護(hù)主義的主要動力。馮興元和劉會蓀^[8]認(rèn)為，地方政府追求財(cái)政收入的最大化和地方政府官員追求自利的最大化是地方保護(hù)主義的根源，地方政府官員的自利包括本政府或本部門的預(yù)算、官員自身可支配預(yù)算、政績和升遷、貨幣收入（如獎金）和非貨幣收入（如在職消費(fèi)）等。然而，關(guān)于地方保護(hù)主義對企業(yè)排污控制的影響的研究則剛剛開始。勞可夫和劉思華^[9]認(rèn)為，由于地方政府和地方政府官員在財(cái)政收入和政績方面依賴于企業(yè)的產(chǎn)出增長，而地方政府官員相信企業(yè)實(shí)行排污控制會導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)出的減少，因此地方政府缺乏排污控制的激勵，這是企業(yè)排污控制中地方保護(hù)主義的成因。

2.地方保護(hù)主義影響企業(yè)排污控制的機(jī)制分析

上述關(guān)于地方保護(hù)主義的研究盡管研究方法大不相同，但都證明地方政府的利益是地方保護(hù)主義的成因，企業(yè)排污控制中的地方保護(hù)主義也是如此。然而地方政府的利益是如何影響企業(yè)排污控制的？如何克服企業(yè)排污控制中的地方保護(hù)主義？這些問題對實(shí)現(xiàn)有效的企業(yè)排污控制從而建設(shè)共同的綠色家園具有深遠(yuǎn)的意義，也正是本文要深入研究的問題。

2.1 模型的基本假設(shè)

2.1.1 中央政府、地方政府和企業(yè)的效用都是企業(yè)產(chǎn)量的線性函數(shù)，即中央政府、地方政府和企業(yè)都從企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模增長中得到好處。

2.1.2 中央政府在制定排污稅政策時(shí)追求社會公眾利益的最大化，不但追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，還兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)。地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)利益和地方公眾環(huán)境利益的同時(shí)還兼顧地方政府自己的利益。企業(yè)追求利潤最大化。

2.1.3 企業(yè)根據(jù)其利益最大化決定其排污控制的努力水平。企業(yè)的排污努力水平只有企業(yè)自己知道，中央政府和地方政府只能根據(jù)共同信息和共同知識推斷企業(yè)的單位產(chǎn)品排污水平。

2.2 模型的推導(dǎo)

2.2.1 企業(yè)的效用函數(shù)是：

∏是企業(yè)的利潤，P和C是企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的單位價(jià)格和成本，q是產(chǎn)品的產(chǎn)量。E是企業(yè)的污染排放量，它是產(chǎn)品產(chǎn)量q的函數(shù)。T是企業(yè)面對的排污稅稅率。

假定企業(yè)的目標(biāo)是追求利潤最大化，則：

也就是說，企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量和排污稅稅率是反向相關(guān)的。

2.2.2 中央政府的效用函數(shù)是：

中央政府制定的排污稅稅率TH下被執(zhí)行企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量：

2.2.3 地方政府的效用函數(shù)是：

其中P、C、q和δ分別代表單位產(chǎn)品價(jià)格、成本、產(chǎn)量和公認(rèn)的單位產(chǎn)品排污量。R代表地方政府認(rèn)識到的企業(yè)排污給地方公眾造成的損害，它也是產(chǎn)量q的函數(shù)，對地方政府是負(fù)效用的，Ts代表地方政府真正執(zhí)行的排污稅稅率，η(η0)代表企業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)品給地方政府帶來的利益系數(shù)。

假定地方政府追求其效用最大化，則：

地方政府執(zhí)行的排污稅稅率Ts下企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量：

也就是說，如果企業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)品能給地方政府帶來特別的利益η，而且地方政府對企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的污染對形成損害的認(rèn)識 R′q沒有遠(yuǎn)大于中央政府對企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的污染所形成損害的認(rèn)識D′q，則地方政府所執(zhí)行排污稅稅率Ts總是小于（或等于）中央政府制定的排污稅稅率TH，這就是我國排污稅軟約束的形成機(jī)制。而且在這個(gè)條件下，企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量大于執(zhí)行中央政府排污稅率下企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量。當(dāng)前我國企業(yè)排污控制過程中經(jīng)常出現(xiàn)的就是這種狀況。

也就是說，如果地方政府的特別利益系數(shù)η很小甚至為零，而且地方政府對污染損害的認(rèn)識R′q遠(yuǎn)大于中央政府的認(rèn)識D′q，則地方政府所執(zhí)行排污稅稅率Ts就會大于（或等于）中央政府制定的排污稅稅率TH，排污稅軟約束問題就會消失，企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量就會小于（或等于）中央政府排污稅率下企業(yè)生產(chǎn)單位邊際產(chǎn)品的排污量。這應(yīng)該成為解決企業(yè)排污控制過程中地方保護(hù)主義的途徑。

上述分析表明，地方保護(hù)主義影響企業(yè)排污控制的機(jī)制是：由于受到地方政府利益的驅(qū)動，再加上地方政府對企業(yè)排污給地方造成的危害認(rèn)識不夠深刻，地方政府在對企業(yè)征收排污稅的過程中執(zhí)行的排污稅率低于中央政府制定的排污稅率水平，導(dǎo)致企業(yè)的排污控制壓力減少，因此企業(yè)生產(chǎn)過程中的排污量偏高。

3.克服企業(yè)排污控制中地方保護(hù)主義的政策建議

企業(yè)排污控制中地方保護(hù)主義是地方政府追求利益最大化的基礎(chǔ)上的理性行為，因而僅僅靠中央政府和社會公眾的呼吁是不可能改變當(dāng)前的排污稅軟約束現(xiàn)象和企業(yè)排污失控問題。要克服企業(yè)排污控制中的地方保護(hù)主義傾向，必須制定必要的政策和采取必要的措施，不但幫助地方政府認(rèn)識企業(yè)排污對社會公眾的危害，而且協(xié)調(diào)地方政府的利益和社會公眾的利益。

3.1 制定政策和采取措施直接調(diào)整和改變地方政府利益和社會公眾利益之間的沖突

3.1.1 建立有效的地方政府生態(tài)環(huán)境政績考核和監(jiān)督體系。中央政府、社會公眾的政績評價(jià)是地方政府及官員的重要利益，它影響到地方政府官員的榮譽(yù)和升遷。中央政府和社會公眾必須改變過去單純考核地方GDP和財(cái)政收入的做法，通過推廣綠色GDP等方法，建立起完整的地方政府生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)體系，增加生態(tài)環(huán)境在地方政府利益中的權(quán)重，使地方政府更加重視企業(yè)排污對地方公眾的損害。

3.1.2 逐步改善地方政府財(cái)政收入來源和結(jié)構(gòu)。增加財(cái)政困難地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，努力提高地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，推動地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展，積極發(fā)展低污染和無污染的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，減少地方政府財(cái)政收入對污染型產(chǎn)業(yè)的依賴，特別是對少數(shù)幾個(gè)污染大戶型企業(yè)的依賴。

3.1.3 建立和完善企業(yè)排污信息披露體制。建立包括企業(yè)排污披露、地方政府污染控制披露、新聞媒體生態(tài)環(huán)境調(diào)查、研究機(jī)構(gòu)和民間環(huán)保團(tuán)體生態(tài)環(huán)境研究報(bào)告等在內(nèi)的多層次生態(tài)環(huán)境披露體制，逐步改善地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，為中央政府和社會公眾監(jiān)督地方政府的排污控制努力提供必要的條件，同時(shí)有效預(yù)防地方政府官員在企業(yè)排污控制中的尋租行為。

3.2 制定政策和采取措施減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)排污控制之間的沖突，間接地調(diào)整地方政府利益和社會公眾利益之間的矛盾

3.2.1 為企業(yè)的排污控制項(xiàng)目多方籌集資金。在我國企業(yè)資金普遍短缺的情況下，要解決環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，除了建設(shè)大型公共污染治理項(xiàng)目外，還必須通過加強(qiáng)財(cái)政撥款、引進(jìn)外國政府、金融和環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)保貸款以及通過環(huán)保債券和環(huán)保彩票等方式為企業(yè)的排污控制項(xiàng)目提供貸款支持，努力確保企業(yè)不因排污控制而缺乏發(fā)展資金。

3.2.2 為企業(yè)排污控制提供的技術(shù)支持。構(gòu)筑激勵排污控制技術(shù)研究和開發(fā)的政策體系，積極培育排污技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓和推廣的市場環(huán)境，積極引進(jìn)和推廣西方發(fā)達(dá)國家的排污控制技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，使我國的企業(yè)排污控制獲得更高的效率和更好的效果。

3.2.3 逐步完善鼓勵企業(yè)排污控制的產(chǎn)業(yè)政策。建立并執(zhí)行針對企業(yè)排污狀況的生產(chǎn)許可制度和針對產(chǎn)品健康環(huán)保狀況的市場準(zhǔn)入制度，制定稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)進(jìn)行污染治理投資，對企業(yè)排污控制工作出色的企業(yè)實(shí)行政府采購優(yōu)先制度和市場推薦制度等。

4.結(jié)論

企業(yè)排污控制中的地方保護(hù)主義的主要根源是我國地方政府的利益。由于受到地方利益的驅(qū)動和對污染的危害認(rèn)識不足，地方政府在對企業(yè)征收排污稅的過程中執(zhí)行的排污稅率低于中央政府規(guī)定的水平，導(dǎo)致企業(yè)的排污控制壓力和努力減少，因此企業(yè)生產(chǎn)過程中的排污量也偏高。要克服企業(yè)排污控制過程中的地方保護(hù)主義，就要制定政策和采取措施調(diào)整地方政府利益和社會公眾的利益，同時(shí)制定政策和措施減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)排污控制之間的矛盾。

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[作者簡介]勞可夫(1973-)，廣西隆安人，廣西大學(xué)商學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，研究方向：人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

劉思華(1940-)，湖北云夢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

[收稿日期]2007-01-18

（責(zé)任編輯：翟超）

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