從國外落后地區(qū)開發(fā)看縮小我國區(qū)域差距

內(nèi)容提要：區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展是發(fā)展中大國難以避免的過程，但是區(qū)域差距過大將帶來一系列的負(fù)面影響。通過對(duì)1986~2004年我國三大地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)分析，可以看出我國區(qū)域差距已經(jīng)相當(dāng)大并有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。本文介紹了國外開發(fā)落后地區(qū)的幾種模式，提出了從這些國家治理區(qū)域差距的經(jīng)驗(yàn)中得到的幾點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：區(qū)域差距；優(yōu)惠政策；啟示

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161(2007)02-0113-04

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的二元性一般是指比較發(fā)達(dá)的城市現(xiàn)代化工業(yè)與落后的農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的局面。在我國，這種二元性不僅表現(xiàn)為較發(fā)達(dá)的工業(yè)和落后的農(nóng)業(yè)并存，還表現(xiàn)為較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)和不發(fā)達(dá)的中西部內(nèi)陸地區(qū)的并存。

區(qū)域差距過大，不僅會(huì)導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，而且還可能會(huì)激起一系列的矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定。目前，我國東西部地區(qū)差距已經(jīng)很大，而且這種差距還在繼續(xù)擴(kuò)大?？s小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國重大的戰(zhàn)略問題。

1.我國區(qū)域差距的現(xiàn)狀

衡量區(qū)域差距的指標(biāo)很多，這里僅從經(jīng)濟(jì)增長的角度，選取了東中西部地區(qū)占全國經(jīng)濟(jì)總量的比重、東中西部地區(qū)的人均GDP以及人均GDP相對(duì)差異系數(shù)三個(gè)指標(biāo)來研究。

1.1 三大地區(qū)占全國經(jīng)濟(jì)總量的比重

地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要指標(biāo)，從下表可以明顯地看出東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡(表中數(shù)據(jù)為百分比）

資料來源：①《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2005》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005年；②中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫[DB/OL]，中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，http://db.cei.gov.cn/

從上表可以看出，1986年以來，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比重總體上是不斷上升的，由1986年的58.63%上升到2004年的63.44%；中部地區(qū)總體上不斷下降，到2004年，其經(jīng)濟(jì)總量只占全國的19.66%；西部地區(qū)雖然沒有中部地區(qū)下降的快，但也是處于不斷下降的趨勢(shì)。尤其值得注意的是，2000年西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)雖然發(fā)展很快，但其占全國經(jīng)濟(jì)總量比重仍是下降的，也就是說，東西部的差距仍在擴(kuò)大。

1.2 人均GDP分析

資料來源：①《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2005》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005年；②中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫[DB/OL]，中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，http://db.cei.gov.cn/

從圖中可以看出，中西部地區(qū)人均GDP一直相差不大，而與東部地區(qū)的人均GDP呈現(xiàn)出絕對(duì)差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

結(jié)合表1可以看出(表中數(shù)據(jù)為比例值)，中西部地區(qū)人均GDP相對(duì)差距比較穩(wěn)定，而東西部地區(qū)人均GDP相對(duì)差距不斷擴(kuò)大。1990年，東部地區(qū)人均GDP是西部地區(qū)的1.91倍，2000年上升到2.45倍，2004年進(jìn)一步拉大到2.5倍。此外，從各省市情況來看，2004年我國人均GDP最高的是上海市(55 307元/人），最低的是貴州省(4 215元/人），前者是后者的13.12倍；1996年我國人均GDP最高和最低的省份也是上海市和貴州省(分別為22 275元/人和2 093元/人），當(dāng)時(shí)上海是貴州的10.64倍。

1.3 人均GDP相對(duì)差異系數(shù)

人均GDP相對(duì)差異系數(shù)是指各地區(qū)人均GDP偏離全國平均水平的總體差異程度。該系數(shù)是反映區(qū)域差距狀況的重要指標(biāo)，系數(shù)越小表明各地區(qū)間的人均GDP差距越小，反之則越大。

根據(jù)2005年統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，通過采用加權(quán)方法(以地區(qū)人口占總?cè)丝诒戎刈鳛闄?quán)數(shù)），計(jì)算得到2004年我國31個(gè)省市之間人均GDP相對(duì)差異系數(shù)已經(jīng)達(dá)到77.07%，東中西部之間人均GDP相對(duì)差異系數(shù)也高達(dá)53%，這進(jìn)一步表明區(qū)域差距問題已相當(dāng)嚴(yán)重。

2.開發(fā)落后地區(qū)的幾種模式

區(qū)域差距問題是一個(gè)世界性的問題，很多國家現(xiàn)在或曾經(jīng)都存在著比較嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。其中一些國家在治理區(qū)域差距上取得了很大的成功，研究他們的方法，可以使我們受到很大的啟發(fā)。雖然由于各國國情不同，在縮小區(qū)域差距問題上所采取的策略不同，但是筆者認(rèn)為大致上可以分為以下4種模式。

2.1 美國模式

美國的西部開發(fā)建立在大規(guī)模人口遷移的基礎(chǔ)上，政府通過一系列法令先將西部土地收歸國有，然后再以廉價(jià)出售給自由移民。通過土地開發(fā)優(yōu)惠政策吸引了成千上萬的拓荒者涌入西部，同時(shí)也吸引了大量商業(yè)資本的流入。美國的移民運(yùn)動(dòng)歷經(jīng)百余年，以自由土地開發(fā)為中心逐漸形成了西部由農(nóng)業(yè)到礦業(yè)，到工業(yè)，再到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，使東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距大大縮小^[1]。美國西部開發(fā)主要采取了以下措施：

2.1.1 制定了適宜的土地政策

為了鼓勵(lì)西部移民，美國政府制定了靈活多樣的土地開發(fā)優(yōu)惠政策，如1784年、1785年、1787年制定的三個(gè)土地法令以及1862年頒布的《宅地法》，這些法令為西部開發(fā)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.1.2 政府在政策、資金上大力支持

主要表現(xiàn)在政府對(duì)交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。1815年~1825年美國建成了連接?xùn)|西的第一條人工運(yùn)河——伊利運(yùn)河；19世紀(jì)中期到19世紀(jì)末不到50年的時(shí)間里，在西部相繼建筑了6大干線，促進(jìn)了美國地區(qū)專業(yè)化和全國統(tǒng)一市場的形成。但是美國西部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并非完全靠政府投資，其中大部分是政府通過優(yōu)惠政策吸引地方和私人投資。如在修建西部鐵路上，美國政府就采取了土地授予和向鐵路公司貸款等多種方式。

2.1.3 培育經(jīng)濟(jì)增長中心，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展

在西部開發(fā)過程中，美國政府重視對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)實(shí)行“增長中心”戰(zhàn)略。在長達(dá)百余年的西部開發(fā)中形成了一大批層次不同的城市，帶動(dòng)了西部地區(qū)的發(fā)展。

2.1.4 以軍工和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

美國在兩次世界大戰(zhàn)期間發(fā)展了一大批具有高技術(shù)水平的軍工企業(yè)，主要分布在西部。二戰(zhàn)后，西部地區(qū)在這些軍工企業(yè)轉(zhuǎn)為民用的過程中迅速發(fā)展了以電子、宇航、原子能為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代。

美國西部開發(fā)以市場導(dǎo)向?yàn)橹?，依靠市場引?dǎo)資本、人口、資源向西部地區(qū)流動(dòng)。主要依靠市場來解決區(qū)域差距問題，中央政府承擔(dān)有限責(zé)任，這構(gòu)成了美國模式的主要特點(diǎn)。加拿大、澳大利亞對(duì)其落后地區(qū)的開發(fā)可以歸為此類模式。

2.2 日歐模式

日本和歐洲很多國家在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展問題上有類似的做法，因此這里把他們合為一類，下面以日本和德國作為代表加以介紹。

2.2.1 日本對(duì)北海道的開發(fā)

北海道位于日本最北端，地理位置和氣候條件的限制使它在二戰(zhàn)之前一直發(fā)展緩慢。二戰(zhàn)后日本開始對(duì)它進(jìn)行開發(fā)，經(jīng)過50多年的努力，北海道由一個(gè)經(jīng)濟(jì)極為落后的地區(qū)發(fā)展成為一個(gè)現(xiàn)代化的區(qū)域。

日本在北海道的開發(fā)過程中非常重視規(guī)劃，并以法律作為保障。北海道的開發(fā)有專門的綜合開發(fā)計(jì)劃，每一期綜合開發(fā)計(jì)劃都有一個(gè)重點(diǎn)，如第一期計(jì)劃的重點(diǎn)是開發(fā)資源和振興產(chǎn)業(yè)，第二期計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化^[1](P155)。對(duì)于在制定計(jì)劃過程中中央與地方部門的意見分歧，在計(jì)劃制定前就做好協(xié)調(diào)，這樣既通過計(jì)劃反映政府的意向，又可以調(diào)動(dòng)地方的積極性。同時(shí)日本政府在1950年推出了《北海道開發(fā)法》，使北海道開發(fā)政策的執(zhí)行有法律的保障。

在北海道的開發(fā)過程中，日本政府在資金上大力支持，1951年北海道開發(fā)之初公共投資只有70億日元，到1995年已達(dá)9450億日元，在政府補(bǔ)貼中，北海道得到的各項(xiàng)開發(fā)補(bǔ)貼也高于其他地區(qū)^[2]。對(duì)于北海道地區(qū)企業(yè)的發(fā)展，政府通過稅收優(yōu)惠、提供貸款等予以支持。此外日本1950年還設(shè)立了“北海道東北開發(fā)公庫”，負(fù)責(zé)為北海道開發(fā)籌措資金。

2.2.2 德國東部地區(qū)的發(fā)展

1990年德國統(tǒng)一后，東西部經(jīng)濟(jì)差距非常大，當(dāng)時(shí)東德地區(qū)人均收入只有西德地區(qū)人均收入的40%左右^[2](P117)。德國縮小區(qū)域差距的中心思想是通過經(jīng)濟(jì)資助、促進(jìn)基本建設(shè)來支援貧困地區(qū)的發(fā)展，而不是促使生產(chǎn)要素從貧困地區(qū)向富裕地區(qū)流動(dòng)，這就形成了德國以社會(huì)保障、國家轉(zhuǎn)移支付為主要手段的區(qū)域政策^[3]。

德國的區(qū)域政策有明確的法律依據(jù)，穩(wěn)定性強(qiáng)，例如德國的《聯(lián)邦基本法》、《聯(lián)邦空間布局法》、《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》都規(guī)定了政府必須出資幫助落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的目標(biāo)。1990年到2000年的10年間，德國西部對(duì)東部地區(qū)的資金援助累計(jì)多達(dá)16000億馬克^[3](P252)，用于解決東部地區(qū)的失業(yè)問題、改善投資環(huán)境以及加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，促進(jìn)了東部地區(qū)的發(fā)展，縮小了東西差距。

但是，德國對(duì)東部地區(qū)的巨額投入加重了德國政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使東部經(jīng)濟(jì)缺少有力的“造血功能”，養(yǎng)成了對(duì)政府的財(cái)政依賴，還引起了失業(yè)率上升等問題。

日歐模式的主要特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，以政府的巨額投資促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展，這種模式廣泛被財(cái)力強(qiáng)大的發(fā)達(dá)國家所采用，如法國上世紀(jì)對(duì)其西部的開發(fā)，意大利對(duì)其南部的開發(fā)，英國對(duì)落后的老工業(yè)基地的再開發(fā)等。

2.3 巴西模式

巴西是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的國家，總體上呈南富北窮的態(tài)勢(shì)。巴西經(jīng)濟(jì)過度集中于東南部的里約熱內(nèi)盧和圣保羅兩個(gè)大城市，廣闊的內(nèi)陸地區(qū)人煙稀少，經(jīng)濟(jì)落后。1956年，巴西政府在中西部戈亞斯州一片荒原上選中了新都的地址，斥巨資在此建起了一座現(xiàn)代化都市，即今天的首都巴西利亞。利用首都強(qiáng)大的輻射能力帶動(dòng)了內(nèi)地的發(fā)展，同時(shí)在中西部的馬托格羅索州、戈亞斯州和北部的朗多尼亞州、帕拉州設(shè)立了移民點(diǎn)，組織東南移民去定居^[3](P279)。新首都及移民點(diǎn)的建立，推動(dòng)了中西部地區(qū)的開發(fā)，使落后地區(qū)得到了很大改觀。巴西采取的其他配套措施：

2.3.1 以交通建設(shè)為先導(dǎo)

從20世紀(jì)50年代后期到70年代初期，巴西以新首都為中心，將巴西利亞與全國各大城市連接起來，形成了公路輻射網(wǎng)，為落后地區(qū)的開發(fā)和全國統(tǒng)一市場的形成創(chuàng)造了條件。

2.3.2 注重規(guī)劃

巴西以內(nèi)政部作為主管地區(qū)開發(fā)的機(jī)構(gòu)，設(shè)立了管理局、處、開發(fā)公司和經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理局四類機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)開發(fā)計(jì)劃的擬定和執(zhí)行。

2.3.3 制定特殊政策吸引本國資金和外國資金的投入

為引導(dǎo)私人資本向落后地區(qū)投資，巴西廣泛采用了財(cái)政刺激的辦法。如規(guī)定企業(yè)可以免除一部分所得稅但免除部分必須用于落后地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。此外，巴西政府還注意通過國際合作吸引國外資金用于本國落后地區(qū)的發(fā)展。

2.3.4 在北部落后地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由區(qū)，刺激其發(fā)展

巴西政府在開發(fā)北部亞馬遜地區(qū)時(shí)，為更好地利用國外的資金、技術(shù)，在瑪瑙斯設(shè)立了全國最大的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由區(qū)。在貿(mào)易區(qū)內(nèi)實(shí)行一系列優(yōu)惠政策，如在此投資的私人企業(yè)免交若干年所得稅，外資企業(yè)在此免稅等。這些措施很好地刺激了亞馬遜地區(qū)的發(fā)展。

巴西在落后地區(qū)的開發(fā)中注重增長極的帶動(dòng)作用，通過遷都、移民、建立貿(mào)易自由區(qū)等方式在落后地區(qū)建立具有強(qiáng)大輻射能力的中心城市，以此帶動(dòng)落后地區(qū)的發(fā)展。巴西的這種模式可以稱為增長極模式。

2.4 以色列對(duì)荒漠地區(qū)的開發(fā)

以色列對(duì)落后的荒漠地區(qū)的開發(fā)由于地理環(huán)境具有一定的特殊性，因而這里將它單獨(dú)作為一種開發(fā)模式加以介紹。

以色列位于亞洲西部，土地貧瘠，水資源極為缺乏，沙漠占到其國土面積的70%左右。

1948年立國時(shí)還是一個(gè)十分貧窮的國家，然而就是這樣一個(gè)國家，建國之后通過荒漠治理，使其可耕地面積由建國之初的10萬公頃增加到44萬公頃，灌溉面積從3萬公頃擴(kuò)大到26萬公頃，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長了16倍^[3](P293)，人均GDP超過了1萬美元，這不能不說是一個(gè)奇跡。以色列治理沙漠的主要措施：

2.4.1 制定法規(guī)，注重可持續(xù)發(fā)展

建國之后，以色列陸續(xù)出臺(tái)了自然資源保護(hù)、水源控制等方面的法規(guī)，對(duì)水資源實(shí)行嚴(yán)格的配額制度，在保護(hù)生態(tài)的前提下開發(fā)沙漠，在保護(hù)植被的同時(shí)，植樹種草以防止土地沙漠化。

2.4.2 科學(xué)開發(fā)和利用水資源^[4]

以色列是一個(gè)極為缺水的國家，為了用好少量的水資源，以色列政府對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理和嚴(yán)格保護(hù)。上世紀(jì)50年代，以色列政府投資1.5億美元用11年時(shí)間完成了北水南調(diào)工程。此外，以色列還通過廢水利用、人工降雨及咸水淡化等措施最大限度地開發(fā)利用水資源。

2.4.3 開發(fā)沙漠現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)

以色列以最大努力投入農(nóng)業(yè)研究與開發(fā)，用高新技術(shù)武裝農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)明了諸如化學(xué)劑噴灑器、自動(dòng)播種機(jī)、噴滴和灌滴、自動(dòng)調(diào)溫暖房等先進(jìn)技術(shù)。

2.4.4 政府大力支持

以色列歷屆政府領(lǐng)導(dǎo)都高度重視開發(fā)荒漠。以色列通過國際援助、世界猶太人組織的捐款和貸款以及德國賠款等對(duì)荒漠農(nóng)業(yè)發(fā)展做了大量的資金投入。

可以說，以色列的成功與高科技的運(yùn)用是分不開的，是科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的典型代表。

3、經(jīng)驗(yàn)啟示

以上各模式都有值得我們借鑒之處，我國的西部大開發(fā)應(yīng)充分借鑒他國的成功經(jīng)驗(yàn)。通過分析我們可以得出以下啟示：

3.1 建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的開發(fā)戰(zhàn)略

落后地區(qū)的開發(fā)必須有強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌落后地區(qū)的開發(fā)。日本在開發(fā)北海道之初就成立了北海道開發(fā)廳，主要負(fù)責(zé)制定計(jì)劃，調(diào)整各省廳計(jì)劃，制定綜合性計(jì)劃，以此指導(dǎo)落后地區(qū)的開發(fā)。我國在西部大開發(fā)中也設(shè)立了專門的行政管理機(jī)構(gòu)——國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱西部辦）。但是西部辦只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而不是決策機(jī)構(gòu)，而且由于行政級(jí)別的原因，難以起到統(tǒng)籌西部12省市區(qū)的作用。鑒于此，筆者認(rèn)為中央應(yīng)給予西部辦更大的行政管理權(quán)，并建議由西部各省市區(qū)第一行政領(lǐng)導(dǎo)人出任西部辦委員，這樣可以更好地對(duì)各省發(fā)展規(guī)劃以及各省與中央的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，由西部辦組織專家進(jìn)行研究討論，確保規(guī)劃的科學(xué)性，該規(guī)劃一經(jīng)確定就要保障其執(zhí)行的長期性和穩(wěn)定性，不能輕易改變。

對(duì)于規(guī)劃的執(zhí)行，給予地方政府較大的自主權(quán)，但是要進(jìn)行監(jiān)督，確保其按規(guī)劃去做。這樣才能避免西部大開發(fā)以來普遍存在各省之間重復(fù)建設(shè)、惡性競爭的情況，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局。此外，西部辦要負(fù)責(zé)組織人員對(duì)各地區(qū)的發(fā)展情況做調(diào)查，并定期公開調(diào)查報(bào)告。

3.2 制定專門的法律保障西部開發(fā)的實(shí)施

為了確保開發(fā)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，各國在落后地區(qū)開發(fā)中都重視制定專門的法律。如美國西部開發(fā)中的《宅地法》，日本的《北海道開發(fā)法》，德國的《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》等。西部開發(fā)已經(jīng)6年，仍然沒有制定出一部相關(guān)的法律，建議盡快出臺(tái)西部開發(fā)的相關(guān)法律，確保政策實(shí)施的連續(xù)和穩(wěn)定。

西部開發(fā)必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，將環(huán)境保護(hù)放在第一位。雖然西部大開發(fā)以來退耕還林、防沙治沙等生態(tài)工程取得了一定的成效，但是鑒于西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)設(shè)立專門的《西部開發(fā)環(huán)境保護(hù)法》，同時(shí)將環(huán)境和生態(tài)狀況作為考核地方政府官員的重要指標(biāo)。美國在田納西河流域開發(fā)中就專門頒布了《田納西河流域開發(fā)法》、《環(huán)境保護(hù)法》，使原本惡化的環(huán)境得到了改善。

3.3 政府投資的同時(shí)引導(dǎo)民間資本和外資參與

西部地區(qū)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是先導(dǎo)，資金的投入是保障。西部大開發(fā)以來，中央對(duì)西部地區(qū)累計(jì)投入已超過1.6萬億元，主要用于西部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是政府財(cái)力畢竟有限，完全依靠政府是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)該通過優(yōu)惠政策引導(dǎo)民間資本以及外資參與到西部地區(qū)的建設(shè)上來。比如政府可以發(fā)行“西部地區(qū)發(fā)展債券”；設(shè)立“西部開發(fā)基金”，動(dòng)員全國人民及全世界華人支援西部地區(qū)發(fā)展。

同時(shí)，必須明確政府投資的核心是培養(yǎng)西部地區(qū)自身的造血功能，而不能使落后地區(qū)養(yǎng)成對(duì)政府的依賴(個(gè)別禁止發(fā)展的地區(qū)除外），這方面德國和意大利都有深刻的教訓(xùn)。

3.4 規(guī)范政府職能

西部地區(qū)政府普遍存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府大包大攬的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約西部地區(qū)的發(fā)展。西部開發(fā)必須要明確政府的職責(zé)，限定政府的權(quán)利。政府的作用是改善發(fā)展經(jīng)濟(jì)的環(huán)境而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，具體地說包括制定規(guī)劃、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制定優(yōu)惠政策等。

西部地區(qū)私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，所占比重低，這也是造成西部地區(qū)市場化程度低的重要原因。西部開發(fā)應(yīng)大力鼓勵(lì)私營經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持中小企業(yè)的發(fā)展。

3.5 西部地區(qū)的發(fā)展必須有政策上的傾斜

西部地區(qū)的投資環(huán)境和市場環(huán)境明顯不如東部地區(qū)，因此中央對(duì)西部地區(qū)的開發(fā)必須有政策上的傾斜，即優(yōu)惠政策的傾斜。然而這種優(yōu)惠絕不是簡單照搬東部的政策，全國都優(yōu)惠等于沒有優(yōu)惠。西部地區(qū)的發(fā)展，政策上必須有創(chuàng)新，要因地而異。實(shí)施西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)雖然得到很多優(yōu)惠政策，但是創(chuàng)新政策卻不多。這方面我們應(yīng)多借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，比如可以學(xué)習(xí)巴西財(cái)政刺激的辦法，規(guī)定東部企業(yè)如果投資西部地區(qū)，可以在投資期內(nèi)免交投資數(shù)額以內(nèi)一定比例的所得稅；制定更加優(yōu)惠的吸引人才西移的政策；對(duì)東中西部地區(qū)實(shí)行差別貸款利率等。

3.6 在對(duì)外開放的同時(shí)也要注重對(duì)內(nèi)開放

西部地區(qū)的發(fā)展，要充分利用國內(nèi)和國外兩個(gè)市場。擴(kuò)大對(duì)外開發(fā)，加強(qiáng)國際合作，通過優(yōu)惠政策吸引外資進(jìn)入，共同參與開發(fā)。如巴西就與日本合作開發(fā)農(nóng)業(yè)。我國西部地區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源、旅游資源，可以通過優(yōu)惠的政策吸引外資參與開發(fā)。再如我國西北地區(qū)，地理環(huán)境與以色列極為相似，應(yīng)多加強(qiáng)與他們的合作，學(xué)習(xí)和借鑒他們治理荒漠的經(jīng)驗(yàn)。

在對(duì)外開放的同時(shí)，也要注重對(duì)內(nèi)開放。西部地區(qū)存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，地區(qū)競爭遠(yuǎn)大于合作，必須打破地方壁壘，鼓勵(lì)西部地區(qū)各省之間的交流與合作，促進(jìn)地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)和投資主體的開放，形成真正統(tǒng)一的國內(nèi)市場。

3.7 注重增長極的拉動(dòng)作用

西部地區(qū)面積遼闊，在發(fā)展中要注重培養(yǎng)增長極，發(fā)揮增長極的拉動(dòng)作用。目前中部地區(qū)正在構(gòu)建中原城市群、武漢城市經(jīng)濟(jì)圈、長株潭城市群、皖江經(jīng)濟(jì)帶和昌九工業(yè)走廊等。而在西部地區(qū)卻明顯缺乏具有較強(qiáng)輻射能力的中心城市。2003年西部城市中生產(chǎn)總值達(dá)到500億元以上的城市(這里指市轄區(qū)）只有四個(gè)(重慶、成都、西安、昆明），中心城市明顯不足。西部開發(fā)中，應(yīng)著重培養(yǎng)具有一定實(shí)力的大中城市，通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)逐步由點(diǎn)軸開發(fā)向網(wǎng)絡(luò)開發(fā)轉(zhuǎn)移，以此帶動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展。中央甚至可以考慮遷都到西部^[5]，利用首都特有的優(yōu)勢(shì)不僅可以吸引人才、資金、技術(shù)的西移，更可以表現(xiàn)國家開發(fā)落后地區(qū)的決心。同時(shí)遷都也可以緩解北京在環(huán)境、人口、交通、就業(yè)等方面日益嚴(yán)重的城市病問題。

另外，還可以考慮在西部設(shè)立特區(qū)，比如在新疆設(shè)立出口加工區(qū)，在云南設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)；在具有較強(qiáng)科技實(shí)力的地區(qū)建立高新技術(shù)開發(fā)園，如西昌、酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心，蘭州石油化工基地等，都具有發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的潛力。

3.8 大力發(fā)展科教事業(yè)，培養(yǎng)、吸引和留住人才

西部地區(qū)的開發(fā)，資金短缺是制約因素，人才的短缺是更為關(guān)鍵的制約因素。改革開放20多年來，孔雀東南飛的現(xiàn)象一直沒有改變。2004年中國東西部地區(qū)大專以上學(xué)歷人口占各地區(qū)人口比重分別為6.5%和4.7%，西部地區(qū)明顯低于東部地區(qū)。人才的不足將嚴(yán)重制約西部地區(qū)的發(fā)展，中央和西部地方政府要采取有效的策略，一方面大力培養(yǎng)人才，另一方面要改善環(huán)境，通過優(yōu)惠政策吸引和留住人才。在培養(yǎng)人才上，中央應(yīng)加大對(duì)西部地區(qū)的教育和科研經(jīng)費(fèi)投入，我國目前教育支出占GDP的比重僅為4%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，也低于大多數(shù)發(fā)展中國家。同時(shí)，必須認(rèn)真貫徹《九年義務(wù)教育法》和《教師法》，要切實(shí)保證其貫徹執(zhí)行。在吸引和留住人才方面，目前主要應(yīng)依靠優(yōu)惠政策，比如通過工資、住房、醫(yī)療和其他方面的優(yōu)惠政策吸引人才向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

3.9 進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合

西部大開發(fā)過程中很多人提出要發(fā)展大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，筆者認(rèn)為西部地區(qū)目前尚不具備發(fā)展大規(guī)模產(chǎn)業(yè)集群的物質(zhì)基礎(chǔ)。今后一段時(shí)期，西部地區(qū)需要的是產(chǎn)業(yè)整合而不是盲目的發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)整合包括上下游產(chǎn)業(yè)鏈整合、相關(guān)產(chǎn)業(yè)整合、大中小企業(yè)整合、官產(chǎn)學(xué)研整合以及跨區(qū)域跨行業(yè)整合等，在此基礎(chǔ)上才談得上發(fā)展大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，另外產(chǎn)業(yè)集群絕不等于高科技集群，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而不是盲目發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)。

3.10 在文化理念上進(jìn)行大力宣揚(yáng)

美國西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中，政府大力鼓勵(lì)拓荒者，通過各種渠道對(duì)他們進(jìn)行宣揚(yáng)，逐漸形成了一種“西部牛仔精神”，使美國人以探索、建設(shè)西部為驕傲；巴西為使更多人關(guān)心落后地區(qū)的發(fā)展，設(shè)立了“開發(fā)落后地區(qū)宣傳獎(jiǎng)”，反映落后地區(qū)的各種文學(xué)作品和科研論文均可參加評(píng)選，優(yōu)勝者可以獲得獎(jiǎng)?wù)潞酮?jiǎng)金。而我國在落后地區(qū)開發(fā)過程中沒有很好的把握住這一點(diǎn)，在文化價(jià)值理念上的宣傳很不夠，造成了落后地區(qū)的發(fā)展與發(fā)達(dá)地區(qū)無關(guān)，外邊的人不愿來，里邊的人都要走的現(xiàn)象。政府應(yīng)該在文化觀念上積極引導(dǎo)人民，通過新聞媒體、藝術(shù)作品進(jìn)行大力宣揚(yáng)，同時(shí)設(shè)立各種獎(jiǎng)項(xiàng)，逐漸培養(yǎng)一種“以到落后地區(qū)創(chuàng)業(yè)為榮、以建設(shè)落后地區(qū)為榮”的價(jià)值理念。

注釋：

①本文未將東北三省單獨(dú)列出，文中東部地區(qū)包括了北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南以及黑龍江、吉林、遼寧共13個(gè)省市；中部地區(qū)包括山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西共6省；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、四川、重慶、貴州、云南、廣西、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆，共12個(gè)省市區(qū)。

②如無特別說明，本文中數(shù)據(jù)均來自相關(guān)各年統(tǒng)計(jì)年鑒，經(jīng)整理、計(jì)算后得出。

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[作者簡介] 劉輝(1982-），男，四川樂山人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

[收稿日期]2007-02-10

(責(zé)任編輯：啟方）