河南強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)三年反思

如同一枚硬幣的正反兩面，河南3年強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)之路，在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，暴露出值得高度重視的若干問題，其中最棘手的是擴(kuò)權(quán)縣與地級(jí)市的關(guān)系處理上，以及擴(kuò)權(quán)縣與省直部門的有效對(duì)接上。

“對(duì)鞏義、項(xiàng)城、永城、固始、鄧州等5個(gè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、有望培育成未來地區(qū)性中心城市的縣，賦予與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限；對(duì)新鄭、偃師等30個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ?、特色和?yōu)勢(shì)明顯的縣，賦予省轄市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限?！?年前的2004年4月，河南賦予35個(gè)擴(kuò)權(quán)縣十個(gè)方面的主要管理權(quán)限項(xiàng)目多達(dá)80條，從各級(jí)政府文件到專家學(xué)者再到新聞媒體，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)成為共同關(guān)注的焦點(diǎn)。到今年4月，擴(kuò)權(quán)之路正好走過3年，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)實(shí)施過程中暴露出了什么問題？對(duì)這項(xiàng)政策應(yīng)該如何進(jìn)行深層次的反思？

值得重視的若干問題

實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)權(quán)縣得到的最大實(shí)惠是管理權(quán)的擴(kuò)大，擁有了更大的發(fā)展主動(dòng)權(quán)，有力地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)擴(kuò)權(quán)縣還得到了一系列發(fā)展扶持政策。

如同一枚硬幣的正反兩面，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)也暴露出值得高度重視的若干問題，其中最棘手的是擴(kuò)權(quán)縣與地級(jí)市的關(guān)系處理上，以及擴(kuò)權(quán)縣與省直部門的有效對(duì)接上。究其原因，主要在于一些地級(jí)市和省直部門的“惜權(quán)”思想嚴(yán)重，本應(yīng)賦予擴(kuò)權(quán)縣的權(quán)力沒有真正放開，本應(yīng)由擴(kuò)權(quán)縣享受的政策沒有真正落實(shí)，存在“先放后收、放小不放大、放虛不放實(shí)、明放暗不放”的現(xiàn)象。而且，地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的支持力度有所減弱，出現(xiàn)了省與縣兩級(jí)積極性高漲，地市一級(jí)政府被動(dòng)應(yīng)付的“兩頭熱，中間冷”的現(xiàn)象。

其次是增加了擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)應(yīng)酬的工作量。由于縣級(jí)人事權(quán)仍然掌握在地級(jí)市手中，擴(kuò)權(quán)縣感到有了“兩個(gè)婆婆”，原來的“一頭應(yīng)酬”變?yōu)椤皟深^應(yīng)酬”，應(yīng)酬成本增大了。

三是中心城市與擴(kuò)權(quán)縣的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯現(xiàn)。中心城市化水平高的地區(qū)，長期實(shí)行市管縣體制，使得這些縣域經(jīng)濟(jì)與中心城市之間存在著較密切的分工和協(xié)作，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，不一定完全適用于這種在經(jīng)濟(jì)上已依附于中心城市的縣。

四是部分?jǐn)U權(quán)縣對(duì)擴(kuò)權(quán)的重大意義認(rèn)識(shí)不足，與省級(jí)主管部門的溝通不夠及時(shí)和積極主動(dòng)，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策存在著“等、靠”思想，缺乏相應(yīng)的配套措施，沒有用足用好用活有關(guān)擴(kuò)權(quán)政策。

五是省級(jí)有關(guān)部門存在著對(duì)接不到位問題。省少數(shù)部門缺乏與擴(kuò)權(quán)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和辦法，使擴(kuò)權(quán)縣不易操作。省級(jí)個(gè)別部門擴(kuò)權(quán)意識(shí)不濃，仍沿用老套路安排工作。中央和省有關(guān)垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中也存在著定位模糊的問題。越來越多的政府部門實(shí)行垂直管理，一定程度上增加了縣市政府的行政管理難度，削弱了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

完善強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的思考

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜原則，不能采取“一切切”。不同的縣情況千差萬別，地理區(qū)域分布不同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素也不盡相同。只有認(rèn)清縣情特點(diǎn)，把握和遵循縣域經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展規(guī)律，才能引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。作為省政府，不僅要分析縣域經(jīng)濟(jì)的一般特征和一般發(fā)展規(guī)律，把握宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體情況，也要認(rèn)識(shí)到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性、獨(dú)立性和復(fù)雜性，具體分析各縣經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力水平、區(qū)域環(huán)境、歷史沿革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、特殊資源、交通條件和發(fā)展?jié)摿Φ?，區(qū)分不同類型的縣域經(jīng)濟(jì)以及不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)主導(dǎo)縣、工業(yè)主導(dǎo)縣、三產(chǎn)或旅游業(yè)主導(dǎo)縣等，這樣才能對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出合理的擴(kuò)權(quán)政策和宏觀規(guī)劃，因地制宜、針對(duì)不同縣情分類科學(xué)指導(dǎo)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)在宏觀區(qū)域內(nèi)合理分工、各具特色、健康有序地協(xié)調(diào)發(fā)展。

在擴(kuò)權(quán)政策扶持上，要針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在的共性問題，實(shí)行普惠制，在優(yōu)惠政策上共有共享；同時(shí)，根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊情況，實(shí)行分類制，在優(yōu)惠政策上分類對(duì)待。對(duì)大城市的衛(wèi)星城縣，強(qiáng)化與大城市的一體化發(fā)展，賦予與大城市一樣的對(duì)外開放權(quán)；對(duì)于邊緣山區(qū)縣，加大生態(tài)建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于農(nóng)業(yè)大縣，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的扶持；對(duì)于區(qū)域獨(dú)立性大、區(qū)位較好的縣，擴(kuò)大公共服務(wù)權(quán)、市場(chǎng)監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)；對(duì)城市化發(fā)展前景好、工業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h，下放項(xiàng)目審批權(quán)，擴(kuò)大土地征用權(quán)，鼓勵(lì)率先發(fā)展；對(duì)于資源比較豐富的縣，加強(qiáng)資源管理、促進(jìn)資源合理開發(fā)；對(duì)于貧困縣，加大扶貧和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移力度等。

在擴(kuò)權(quán)中，擴(kuò)權(quán)縣感到最棘手的問題，是怎樣處理好與頂頭上司地級(jí)市的關(guān)系。在政治體制不變的情況下進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，往往會(huì)增加擴(kuò)權(quán)縣的協(xié)調(diào)成本。對(duì)省政府而言，其中一個(gè)重要的問題也是難點(diǎn)問題，是在地級(jí)與縣級(jí)二者間賦予縣擴(kuò)權(quán)的幅度多大為宜？為了穩(wěn)定地級(jí)市，河南在擴(kuò)大縣管理權(quán)限中，對(duì)凡涉及到經(jīng)濟(jì)利益的基數(shù)劃分或需要參照基數(shù)數(shù)字的，需要及時(shí)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)擴(kuò)權(quán)縣與所屬地級(jí)市的，都按照公平合理、不擠不占、協(xié)商一致、雙方認(rèn)可的原則，做好基數(shù)劃分工作，地級(jí)市因縣擴(kuò)權(quán)受到的短期經(jīng)濟(jì)損失可從省里得到補(bǔ)償。因而，河南的縣擴(kuò)權(quán)沒有遭到地級(jí)市的反對(duì)，但也表現(xiàn)出了擴(kuò)權(quán)的不徹底性。

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，需要加強(qiáng)省級(jí)監(jiān)督和管理能力。擴(kuò)權(quán)縣擁有了較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如何有效地監(jiān)督縣政府權(quán)力的使用？防止出現(xiàn)諸如投資沖動(dòng)和重復(fù)建設(shè)、以及由于更大權(quán)利導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，關(guān)系到強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的成敗。同時(shí)，擴(kuò)權(quán)后，大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)由縣直接與省里聯(lián)系，省級(jí)政府的管理半徑大大增加，要高效直接管理好數(shù)量眾多的縣，省級(jí)政府必須采取相應(yīng)的有力措施。

如何走向省直管縣

從根本上解決強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)存在中的問題，長遠(yuǎn)的措施是推行省直管縣體制。與國際上通行的三級(jí)政府不同，我國多數(shù)地區(qū)實(shí)行的是五級(jí)政府架構(gòu)。行政層級(jí)過多的現(xiàn)狀與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，過多的政府管理層級(jí)，降低了行政工作效率，影響了政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，一些地級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏小，較多地把資源和精力放在發(fā)展地級(jí)市區(qū)經(jīng)濟(jì)上，甚至從經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣“抽血”，束縛了縣的發(fā)展。

目前，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面臨著國家投入力度加大、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快的歷史機(jī)遇，同時(shí)又存在著農(nóng)民增收緩慢、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、人才資金短缺、縣政府調(diào)控乏力等問題。擴(kuò)大縣管理權(quán)限，可使縣及時(shí)抓住發(fā)展機(jī)遇和更好地解決現(xiàn)實(shí)問題，放權(quán)是富民強(qiáng)縣的重要舉措。要按照“決策權(quán)下放、管理重心下移”的原則，對(duì)縣整體適度放權(quán)。“能放則放、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”，減少審批事項(xiàng)，簡化審批程序，下放管理權(quán)限，凡市場(chǎng)能解決的問題，一律通過市場(chǎng)機(jī)制解決。省和地級(jí)市要盡量少管、管要管好、管理就是服務(wù)。浙江省率先推行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)而取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，就是很好的例證。

合理壓縮行政管理層級(jí)，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。北京、天津和上海，行政區(qū)劃實(shí)行的就是直管縣體制。海南省實(shí)行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也過渡到直管區(qū)、縣。最近浙江賦予義烏市與省轄市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。這些都為推廣省直管縣體制積累了經(jīng)驗(yàn)。“十一五”規(guī)劃中，明確提出要“減少行政層級(jí)”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國需要在行政管理體制和行政區(qū)劃上有所突破，并進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃。

但是，必須充分認(rèn)識(shí)到國情。在河南、廣東、山東、四川等大省中，地級(jí)市的人口規(guī)模，相當(dāng)于美國的州，有的比美國的州還多，而且這些省的縣數(shù)量眾多。從管理的角度，在這些省推廣省直管縣體制，自然會(huì)大大增加省一級(jí)的管理難度、影響到省一級(jí)的管理效率。溫家寶總理在2006年的農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)”。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)中，有兩類地方可先行一步，一類地方是人口規(guī)?；驀撩娣e比較小的省，推進(jìn)省直管縣體制；另一類地方是在人口規(guī)模或國土面積比較大的省中，選擇那些獨(dú)立性大的縣、交通發(fā)達(dá)的縣、區(qū)位較好的縣、城市化前景好的縣、資源比較豐富的縣和處于省省交界的縣、發(fā)展?jié)摿^大的縣，如河南的鞏義市、永城市、固始縣等，實(shí)行省直管縣體制。在這方面，河南省有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，就是前些年把縣一級(jí)的濟(jì)源市，單列成了省直管市。

有學(xué)者建議，應(yīng)把強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)作為省直管縣前的有序過渡，可考慮今后數(shù)年、十幾年或數(shù)十年內(nèi)通過增設(shè)中央直轄市、劃小省等方式，適當(dāng)增加省的數(shù)量，同時(shí)縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度，從而在全國推廣省直管縣體制。對(duì)此，應(yīng)該加強(qiáng)研究和積極探索。

（作者系河南省社會(huì)科學(xué)院研究員）