環(huán)太湖地區(qū)政府間合作存在的問題與政策建議

摘要:改革開放以來，環(huán)太湖地區(qū)一體化進程嚴重滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展要求，為此，該地區(qū)必須堅持務(wù)實原則，科學編制環(huán)太湖區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，建構(gòu)起合理的組織安排#65380;良好的制度環(huán)境和完善的區(qū)域合作規(guī)則，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)公共政策體系，實行經(jīng)濟運行和管理的聯(lián)動。

關(guān)鍵詞:環(huán)太湖地區(qū);政府合作;政策建議

中圖分類號:D035.5文獻標識碼:A文章編號:1004-1605(2007)03-0067-04

環(huán)太湖地區(qū)不但是一個獨特的自然生態(tài)區(qū)域，也是一個自然生態(tài)與社會發(fā)展高度融合的特定經(jīng)濟地理空間。這里地域相鄰，人緣相親，文化相通，經(jīng)濟相融，歷史上是中國民族工業(yè)興起和資本主義萌芽的搖籃，現(xiàn)在是中國對外開放的窗口和經(jīng)濟增長的熱土，是長三角的核心腹地。近年來，在長三角的框架中，環(huán)太湖蘇#65380;錫#65380;常#65380;嘉#65380;湖五個城市的關(guān)系正在發(fā)生著前所未有的急劇變化，五市政府協(xié)作發(fā)展的共識日益強化，相關(guān)工作的推進也呈加速趨勢，旅游#65380;環(huán)保#65380;工商#65380;質(zhì)監(jiān)#65380;科技等方面已有合作協(xié)議，區(qū)域一體化已經(jīng)取得一系列進展。但是，我們也要看到，盡管環(huán)太湖地區(qū)各地之間的天然的聯(lián)系從來沒有因為行政的分屬而隔斷過，可改革開放以來的環(huán)太湖地區(qū)一體化進程還是嚴重滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展要求，尤其是政府間合作客觀上還不盡如人意，影響了環(huán)太湖地區(qū)一體化的發(fā)展。鑒于中國現(xiàn)實的國情，由政府層面推進區(qū)域一體化的合作和聯(lián)動是解決問題的關(guān)鍵。因此，研究環(huán)太湖地區(qū)政府間合作問題對推進區(qū)域一體化進程具有極為重要的實踐意義。

一#65380;環(huán)太湖地區(qū)政府間合作的現(xiàn)狀及存在的問題

撇開歷史淵源，現(xiàn)實地看，環(huán)太湖地區(qū)一體化不是人為劃定而是經(jīng)濟社會發(fā)展使然，是在長三角地區(qū)合作的大背景中醞釀#65380;提出#65380;形成的，其中政府間的合作經(jīng)歷了從自發(fā)到自覺的過程。

長三角區(qū)域概念始于上世紀90年代中期，現(xiàn)實中，這一區(qū)域很快發(fā)展成中國最具活力的經(jīng)濟區(qū)域。這一地區(qū)愈演愈烈的競合格局，在新世紀初自然而然地催生出一個地緣性新概念，這就是由蘇州#65380;無錫#65380;常州#65380;嘉興#65380;湖州五城市組成的環(huán)太湖城市圈。起初，環(huán)太湖地區(qū)的合作普遍表現(xiàn)為民間的經(jīng)濟往來和合作，是市場自發(fā)的結(jié)果。伴隨民營經(jīng)濟的興起和民間資本的相互滲透，現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展沖破了行政框框，催進了環(huán)太湖地區(qū)政府間進行環(huán)保#65380;交通#65380;旅游等方面的協(xié)作。繼之，伴隨工業(yè)化#65380;城市化#65380;市場化#65380;現(xiàn)代化的深度發(fā)展，政府間的合作愈加自覺和深化，以致今天五市政府自覺共舉“太湖”牌。2003年始，領(lǐng)導互訪#65380;部門協(xié)作會議#65380;太湖論壇等協(xié)作平臺相繼運作且呈增強態(tài)勢。此后，在《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》確定的科技#65380;規(guī)劃#65380;信息#65380;產(chǎn)權(quán)#65380;旅游#65380;協(xié)作等6項專題合作框架下，環(huán)太湖五市政府繼續(xù)尋找共同興趣點，達成更加深入的合作共識，政府合作有了新進展。如:世界上許多國家已把特定的生態(tài)區(qū)域看作是經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的一個獨特的規(guī)劃范疇和管理單元。這一全新的理念已使環(huán)太湖地區(qū)政府在保護太湖的生態(tài)資源上達成共識，并納入各自發(fā)展規(guī)劃，合力打造環(huán)太湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)。在城市化方面，五市政府也形成共識，只有當環(huán)太湖城市圈崛起時，環(huán)太湖生態(tài)圈#65380;環(huán)太湖文化圈以及環(huán)太湖旅游圈等等才有可能隨之成為現(xiàn)實。于是，五市政府在大力進行城市化建設(shè)中，傾力塑造各富特色的江南城市，并強調(diào)城市個體之間的競爭轉(zhuǎn)向探求區(qū)域整合，城市發(fā)展思路更加符合區(qū)域一體化發(fā)展趨勢。在城市發(fā)展進程中，文化和精神的力量也被普遍重視，在太湖文化的挖掘#65380;保護和弘揚方面也形成了共識，共同保護太湖人文歷史資源有了新進展。

當然，不可否認，環(huán)太湖地區(qū)一體化過程中存在著很多制約性因素，這些因素從上世紀90年代以來逐步呈現(xiàn)并有不斷加劇的趨勢，主要表現(xiàn)在:

一是行政區(qū)劃的分割導致政府各自為政的現(xiàn)象比較突出。環(huán)太湖城市分屬二省五市，行政隸屬的不同，導致區(qū)域內(nèi)缺乏整體開發(fā)與發(fā)展思路，各地在很大程度上都是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實際需要來展開的，基本上囿于本地作文章，而不是從整個區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)#65380;合力以赴。許多方面政策不夠統(tǒng)一，相互之間的協(xié)調(diào)難度較大。不僅不同省市之間如此，甚至同一省的不同城市之間也是如此，被強化的地方利益致使市場分割#65380;惡性競爭和地方保護等現(xiàn)象屢出不窮，嚴重阻礙了經(jīng)濟要素的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟合作，一些區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理工程，也因缺乏協(xié)調(diào)而進展緩慢，政府公共治理合作乏力制約了環(huán)太湖區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。二是城市間惡性競爭加劇，競爭遠遠強于合作。典型的表現(xiàn)是:為引進外資，各地政府競相出臺優(yōu)惠政策，對本土企業(yè)的跨地區(qū)投資設(shè)置較高門檻，阻止本地企業(yè)把總部設(shè)到外地去;對本地產(chǎn)品實行地方保護主義，給予特殊的關(guān)照，對外地產(chǎn)品則限制進入，搞人為的壟斷和壁壘;在稅收政策上搞特殊化，利用增值稅的返還，吸引外地企業(yè)到該處納稅。這種惡性競爭損害了環(huán)太湖地區(qū)的整體利益，不利于環(huán)太湖地區(qū)一體化進程。三是政府缺乏合理引導，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重。根據(jù)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織國際工業(yè)研究中心提出的相似系數(shù)計算公式，計算出來浙江與江蘇的相似系數(shù)竟高達0.97。產(chǎn)業(yè)趨同使得各地難以發(fā)揮比較優(yōu)勢，投資和生產(chǎn)分散，降低了地區(qū)整體經(jīng)濟效益。四是政府聯(lián)動乏力，區(qū)域環(huán)境污染加劇。太湖地區(qū)，流域面積僅占全國的0.38%，各種污水排放量卻為全國的10%，大大超過了環(huán)境的承載能力，使得流域普遍出現(xiàn)了水質(zhì)性缺水問題。細究太湖地區(qū)環(huán)境污染問題長期得不到較好解決的根源，我們不得不說政府治理存在缺失，政府間合作乏力，各政府沒能真正做到依法行政，沒有真正嚴格執(zhí)法，沒有真正樹立依法治國的觀念，致使環(huán)保法律和環(huán)保政策落空。五是合作領(lǐng)域拓展落后于發(fā)展要求。目前實質(zhì)性的合作較多體現(xiàn)在企業(yè)和民間層面上，政府在交流#65380;溝通層面做得較多，而真正實質(zhì)性合作如議定政策并加以落實等方面尚不能滿足現(xiàn)實發(fā)展需要?，F(xiàn)在，各地領(lǐng)導和部門之間都有一些學習考察活動，進行交流互訪，商討合作事宜，但目的是為了學習借鑒對方的經(jīng)驗做法，謀求本地經(jīng)濟的發(fā)展。而且，已有的一些合作大多側(cè)重于經(jīng)濟合作，公共服務(wù)和社會管理方面的合作與協(xié)調(diào)少之又少。再從領(lǐng)域上看，相較于交通#65380;旅游#65380;環(huán)保等，文化#65380;區(qū)域自主創(chuàng)新等問題則提得不多。六是合作機制層次較低，推力不足。目前，環(huán)太湖政府間的合作制度化程度相對較低。準確地說，現(xiàn)有的合作機制只是一種地方政府倡導式的非制度性合作協(xié)調(diào)機制。政府間許多共識的達成是靠領(lǐng)導人作出的承諾來保障的，使得這種共識的達成缺少穩(wěn)定性，一旦地方領(lǐng)導調(diào)動便容易使合作機制架空。而且各政府間合作一般采取集體磋商的形式，沒有形成像歐盟那樣的談判機制。這種形式容易在涉及到實質(zhì)性利益的問題上，由于分歧太大而無法達成共識?，F(xiàn)有合作的組織形式相對較為松散，沒有一套制度化的議事和決策機制，也沒有建立起一套功能性的組織機構(gòu)。組織機制的缺乏大大增加了區(qū)域政府間的合作成本。七是與開發(fā)太湖相比，各地政府研究保護太湖的工作明顯不足。令人遺憾的是，在環(huán)太湖城市圈中，每一個城市都因擁有太湖而在竭盡全力地利用太湖，做太湖文章，打太湖牌，但太湖本身怎么發(fā)展，太湖的問題怎么解決，卻顧及很不夠甚至很少被顧及，以至于太湖的水體污染問題#65380;太湖的淤積問題#65380;太湖的水面積縮小問題#65380;太湖流域的濕地減少問題#65380;太湖的過度開發(fā)和資源優(yōu)勢的弱化問題等，至今無從得到根本的解決。

上述問題告訴我們，環(huán)太湖地區(qū)一體化的最大的天敵是依附于行政區(qū)劃背后的行政壁壘和地方保護主義，根結(jié)都在政府，在于政府間合作缺乏真正有效的公共政策。這就要求五市政府要加大真誠#65380;務(wù)實合作的力度，堅決清除地方本位主義和保護主義，為區(qū)域一體化創(chuàng)造良好的體制環(huán)境和政策環(huán)境。

二#65380;加強環(huán)太湖地區(qū)政府間合作的政策建議

如何正視環(huán)太湖地區(qū)一體化進程中的障礙和制約因素，積極打破區(qū)域分割，加快聯(lián)動發(fā)展?這就需要五市政府從公共政策層面，建立多層次的協(xié)調(diào)機制，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的市場化整合#65380;制度及組織層面的一體化整合，使區(qū)域合作逐步擴展成經(jīng)濟#65380;政治#65380;文化領(lǐng)域的全面合作?；诃h(huán)太湖地區(qū)實際情況，我們認為五市政府應(yīng)從如下方面作出政策調(diào)整:

一是科學編制環(huán)太湖地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的導向作用。針對地區(qū)內(nèi)布局分散#65380;高度同構(gòu)#65380;競爭加劇的嚴重現(xiàn)實，五市政府應(yīng)在上級政府的支持下，把環(huán)太湖地區(qū)作為一個整體區(qū)域來規(guī)劃，合理部署生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展格局，消除各自為政的發(fā)展態(tài)勢。首先，根據(jù)國家已經(jīng)提出的“十一五”區(qū)域規(guī)劃試點要求，針對共同關(guān)心#65380;單個省市難以解決的迫切需要協(xié)調(diào)的問題，包括區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共建與共享#65380;要素流動和市場一體化#65380;產(chǎn)業(yè)選擇和布局#65380;生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護等，提前進行協(xié)商和規(guī)劃。其次，突出區(qū)域規(guī)劃編制過程中的協(xié)調(diào)功能，對各地方關(guān)心而又難以單獨解決的重大問題應(yīng)加大協(xié)調(diào)的力度，避免以往合作過程中避實就虛#65380;繞開矛盾走的做法，在規(guī)劃過程中達成共識并做出相應(yīng)的制度安排。第三，規(guī)劃要強調(diào)從相對單純的經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)向經(jīng)濟#65380;社會#65380;資源#65380;環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，更加重視地域文化#65380;特色方面的挖掘與整合。

二是建構(gòu)起合理的組織安排#65380;良好的制度環(huán)境和完善的區(qū)域合作規(guī)則。實踐表明，區(qū)域內(nèi)很有必要制定一個各地共同遵守的區(qū)域公約，以強化地方政府政策運行的規(guī)范化和法制化。首先，環(huán)太湖地區(qū)合作由于缺少有效的主體組織機制，致使在一些公共領(lǐng)域出現(xiàn)的現(xiàn)象(如資源爭奪#65380;跨區(qū)污染等)無法得到根本解決。因此，建立有效的享有政府授權(quán)的區(qū)域一體化組織機制已迫在眉睫。這就需要創(chuàng)立制度化的多層次的組織機構(gòu)。從長三角實際情況和西方國家區(qū)域合作的實踐來看，環(huán)太湖地區(qū)政府合作的組織機制要得以真正建立，必須要在中央政府#65380;省市政府和市場中介組織三個層面上，建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，實行多層面的協(xié)調(diào)互動，務(wù)實地將“對話性合作”引向“制度性合作”，并形成制度。僅就政府層面的合作組織來說，要注意建立政府領(lǐng)導推動，由政府各相關(guān)部門的領(lǐng)導具體實施的官方合作框架，推進聯(lián)席會議制度#65380;聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)制度的建立，定期磋商“環(huán)太湖”發(fā)展大計，抓好合作事項的落實和部門相關(guān)工作的對接，以政府合作作為合作機制的核心，主導整個地區(qū)其他各種類型的合作安排，并鼓勵各類半官方及跨地區(qū)的民間組織參與推進環(huán)太湖一體化進程，通過各種形式的交流會#65380;展覽會#65380;項目合作#65380;相互投資等，形成民間交往網(wǎng)絡(luò)，推進民間的合作交流。其次，五市政府要聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實施細則。一方面，省乃至中央政府應(yīng)在科學發(fā)展觀的指導下，為區(qū)域政府間合作機制的建立提供必要的制度環(huán)境，具體包括:積極推進法治建設(shè)，加大對地方政府依法行政的監(jiān)督力度;深化財稅體制改革，完善分稅制，嚴格稅制環(huán)境;改革現(xiàn)行的政績考核體制，建立科學的地方政府#65380;官員的績效評價體系，嚴格地方政府競爭秩序，鼓勵地方官員進行長遠規(guī)劃;等等。另一方面，環(huán)太湖地區(qū)政府應(yīng)充分協(xié)商#65380;溝通，要在各領(lǐng)域合作中建章立制，形成各領(lǐng)域合作規(guī)則，如區(qū)域生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準則等。

三是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)公共政策體系，實行經(jīng)濟運行和管理的聯(lián)動。理性處理好五市間合作與競爭關(guān)系，在招商引資#65380;土地批租#65380;外貿(mào)出口#65380;人才流動#65380;技術(shù)開發(fā)#65380;信息共享等方面，營造無特別差異的政策環(huán)境，是環(huán)太湖五市降低商務(wù)成本#65380;加快區(qū)域內(nèi)要素流動#65380;提高區(qū)域整體經(jīng)濟效益和區(qū)域競爭力#65380;實現(xiàn)共贏的關(guān)鍵。為此，環(huán)太湖五市政府應(yīng)從下列方面優(yōu)化相關(guān)公共政策:第一，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動政策。比如，可借鑒歐盟進行制造業(yè)的高度專業(yè)分工，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，從而大大增強世界競爭力的經(jīng)驗，聯(lián)手出臺環(huán)太湖地區(qū)制造業(yè)發(fā)展導向手冊，引導區(qū)內(nèi)企業(yè)實現(xiàn)汽車#65380;精密機械設(shè)備#65380;家電和現(xiàn)代通信設(shè)備等制造行業(yè)的合理分工和優(yōu)勢互補，防止相互拆臺和高浪費的重復建設(shè);聯(lián)手出臺環(huán)太湖地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資導向手冊，引導資本根據(jù)可持續(xù)發(fā)展要求，流向高效低耗#65380;節(jié)水節(jié)能#65380;無廢少廢的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，流向可利用再生資源和實行清潔生產(chǎn)的新興產(chǎn)業(yè)。再如，最能體現(xiàn)五市彼此共同利益和發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)當屬旅游業(yè)，五市政府應(yīng)打“太湖”組合牌，制定聯(lián)合促銷#65380;信息互通#65380;客源互送等業(yè)內(nèi)優(yōu)惠政策，攜手打造“環(huán)太湖無障礙旅游區(qū)”，提升環(huán)太湖地區(qū)旅游業(yè)的能級。第二，基礎(chǔ)設(shè)施#65380;社會事業(yè)聯(lián)動政策。提供區(qū)域性公共產(chǎn)品及服務(wù)，首要的是制定政策，完善區(qū)域內(nèi)大交通體系。利用政策工具，大力度實施區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括航空#65380;河道#65380;鐵路等骨干通道建設(shè)，特別要重視和加快城際快速交通系統(tǒng)的建設(shè)，努力實現(xiàn)環(huán)太湖城市間的“同城效應(yīng)”。其次，要加強社會事業(yè)方面的政策相融相通工作，在戶籍#65380;就業(yè)#65380;醫(yī)療#65380;教育#65380;社會保障等方面協(xié)調(diào)各地區(qū)的政策行為;構(gòu)建以五城市為中心的環(huán)太湖文化圈，尤其是重視民間情緒的融合，營造區(qū)域合作的人文環(huán)境和輿論氛圍。第三，環(huán)境治理聯(lián)動政策。環(huán)境污染和治理是環(huán)太湖地區(qū)的最為突出的問題。目前，五市政府要根據(jù)國家要求，以太湖流域水系生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)為重點，在滬#65380;蘇#65380;浙三省市生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的合作框架下，建立區(qū)域性環(huán)境預(yù)警系統(tǒng)，建立五市環(huán)境違法行為聯(lián)防機制，共同解決環(huán)太湖區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染問題。建議出臺統(tǒng)一的檢測指標體系和考核標準，在國家管理下進行分片分段包干達標，并盡快將地區(qū)間生態(tài)利益補償機制政策化，運用經(jīng)濟和財政的手段來實現(xiàn)太湖治理和保護的目標。第四，信用體系建設(shè)聯(lián)動政策。在長三角信用建設(shè)的大環(huán)境中，五市政府要充分立足環(huán)太湖地區(qū)的實際狀況，形成較為完善的區(qū)域信用管理政策法規(guī)體系，建立適應(yīng)自身發(fā)展需要的信用體系合作機制和信用信息共享模式。如制定采用基本信用無償查詢#65380;增量數(shù)據(jù)定制訪問#65380;技術(shù)實現(xiàn)互通共享#65380;信用產(chǎn)品的互認交換等政策，推動五市共建信用監(jiān)管體系，最大限度實現(xiàn)五地區(qū)信用信息的互通共享，形成一處失信#65380;處處制約的區(qū)域聯(lián)動機制，使信用真正成為環(huán)太湖地區(qū)共享的社會優(yōu)質(zhì)資源。第五，要素市場聯(lián)動政策。要素市場政策聯(lián)動是進行分工合作#65380;最終實現(xiàn)雙贏乃至多贏的關(guān)鍵所在。五地政府要協(xié)商制定統(tǒng)一的市場準入和質(zhì)量認證等標準體系，建立區(qū)域性的商品#65380;資本#65380;人才#65380;勞動力和技術(shù)市場，為推進區(qū)域內(nèi)各種要素的自由流動和充分競爭提供平臺。如可率先建成區(qū)域內(nèi)人力資源的聯(lián)動，實現(xiàn)各類職業(yè)資格考試和證書的互認;推動金融聯(lián)動，各方定期交換所在地區(qū)的經(jīng)濟金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)等信息資料，相互提供信息查詢協(xié)助，定期相互通報所在地區(qū)的經(jīng)濟金融形勢，發(fā)揮金融在區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展中的媒介#65380;導向和調(diào)節(jié)作用。第六，法治保障聯(lián)動政策。法律的規(guī)范能保障市場的秩序，共同的規(guī)則制度可以減少彼此的行政摩擦和辦案不公。因此，五市政府要通過政策手段確保政府各領(lǐng)域執(zhí)法上的聯(lián)動一致，加強執(zhí)法合作，絕不姑息執(zhí)法中的地方保護主義。

總之，政府的作用要服從于環(huán)太湖地區(qū)合作與發(fā)展的需要，通過政府的積極作為，優(yōu)化資源要素的配置，降低內(nèi)外部競爭的成本，激發(fā)環(huán)太湖地區(qū)合作發(fā)展的活力，增強環(huán)太湖地區(qū)發(fā)展的競爭力，最終使環(huán)太湖地區(qū)率先完成全面建設(shè)小康和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)。

責任編輯:錢國華