鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素分析

摘要:目前制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的因素主要有:涉農(nóng)立法的缺失滯后影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變;壓力型的領導體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于對上負責;現(xiàn)行財政管理體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力開展公共服務;各級政府機構改革滯后不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變;農(nóng)民組織化程度低，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欲轉(zhuǎn)變職能卻“無人接棒”。

關鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn);政府;職能;轉(zhuǎn)變;制約因素

中圖分類號:D035.5文獻標識碼:A文章編號:1004-1605(2007)03-0064-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的過程，在某種意義上就是破除阻撓其轉(zhuǎn)變職能的體制機制障礙的過程。有人甚至認為，“單純由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身進行改革或轉(zhuǎn)變是不可能的，外部環(huán)境和條件目前已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和職能轉(zhuǎn)變的主要因素，已經(jīng)從次要矛盾上升為主要矛盾”[1]。為什么會如此呢?我們可以從法律法規(guī)#65380;領導體制#65380;財政管理體制#65380;機構改革和農(nóng)民組織化等五個層面進行分析:

1.法律法規(guī)層面。近20年間，我國已先后制定了10多部調(diào)整農(nóng)村各類社會關系的重要法律，40多部行政法規(guī)以及和農(nóng)業(yè)#65380;農(nóng)村工作相關的一系列規(guī)范性文件，在一些重要方面基本做到了有法可依。但其不足之處仍是顯而易見的。在推進依法行政，建設法治型政府，建設社會主義新農(nóng)村的背景下，現(xiàn)行法律#65380;法規(guī)在規(guī)定農(nóng)民權益#65380;明確政府權力邊界#65380;上下級政府關系等方面缺失，已成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一大制約性因素。主要表現(xiàn)有:

第一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的權利義務關系規(guī)定不夠明確。對農(nóng)民應享有的經(jīng)濟社會發(fā)展權利規(guī)定不明確不具體，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂作為提供了可能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有可能侵害農(nóng)民的各項權利;對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的義務規(guī)定不明確，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為提供了可能。第二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府關系方面規(guī)定不夠明確。一方面，對于各級政府事權的規(guī)定過于籠統(tǒng)。《地方組織法》基本上是計劃經(jīng)濟體制下制定的，反映的是條線管理#65380;層層分解指標任務的計劃經(jīng)濟運轉(zhuǎn)模式，表現(xiàn)在法律條文里是上下級政府的職權面面俱到，而又上下一般粗，除國防#65380;外交等少數(shù)領域外，沒有充分體現(xiàn)區(qū)分全國性事務#65380;區(qū)域性事務和地方型事務的事權劃分的原則?！兜胤浇M織法》第61條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共有七條職責權限，這些職權基本上都對應于上級政府的職權。我國是單一制國家，各級政府的職權最終都是由國務院派生下來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級政府前天然保持弱勢地位，如果法律法規(guī)只是籠統(tǒng)規(guī)范各級政府的事權，或者各級政府事權高度重合，那么就為上級政府向鄉(xiāng)級政府轉(zhuǎn)移事權提供了可能。另一方面，對各級政府的人權#65380;財權#65380;執(zhí)法權等行政權力的規(guī)定不利于基層政府?，F(xiàn)行法律法規(guī)只是籠統(tǒng)規(guī)范各級政府間的人權和財權關系，很容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人權和財權不斷被上級政府肢解和上收。

2.領導體制層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導體制主要是關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的選拔任免#65380;考察評價方面的制度性規(guī)范。一是“下管一級”的選拔任免制度。在縣一級，各職能部門的負責人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人都由縣委任免。迄今為止，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理基本上還是沿襲著這一方式。二是與崗位目標責任制相結合的考察評價制度?？h政府通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽定“目標責任書”的方式來確保自身的工作任務和指標的完成，簽定后，完成這些目標責任就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各村各口全年工作的重點，其中較重要的工作指標往往被賦予了“一票否決權”，如計劃生育#65380;社會綜合治理等工作指標。

在這一“壓力型體制”的驅(qū)使下，下級政府對于上級政府層層下達的數(shù)量化任務沒有任何商議權和保留權，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。由于過分強調(diào)上級意圖和任務而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作自主權，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了單純完成上級任務的工作機器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能選擇對上負責，調(diào)動一切資源來完成上級下達的各項指標或任務，這種壓力型體制下的較濃的行政管理色彩和較弱的服務色彩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共服務的有效供給不足，不能滿足農(nóng)戶的需求。

3.財政管理體制層面:農(nóng)村稅費改革六年來，每年為農(nóng)民減輕負擔1200多億元，因減免農(nóng)業(yè)稅而各地減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付予以補助，去年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已達1030億元，加上對部分財政困難縣和產(chǎn)糧大縣安排補助資金，今年增加到了210億元。這兩項資金合計已與減少的農(nóng)民負擔總額大體相當。[2]問題是稅費改革之前，政府和村社區(qū)組織通過農(nóng)業(yè)稅#65380;農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅#65380;“三提”#65380;“五統(tǒng)”及攤派，實際上從農(nóng)民那里每年要收1500億元至1600億元。[3]因此，稅費改革盡管有中央財政的補助，但財政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財力受到不同程度的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)#65380;村兩級自身財力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問題凸顯出來。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機是由債務因素#65380;體制性因素#65380;收入渠道少#65380;財稅上繳多#65380;冗員過多等方面原因造成的，其中1994年實行的分稅制導致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少是一個根本性原因。1994年分稅制實行后，在“條塊分割”的體制下，有相當一部分從鄉(xiāng)村汲取的稅費，通過“條條”被上級政府部門拿走;另一方面，一些鄉(xiāng)村資源則通過逐級“財政包干”及自上而下嚴重失衡的分稅制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接流向上級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際所得較少，分稅制后留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散#65380;小額#65380;難收的稅種。在“權力支配財富”的格局中，處于行政體系最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“弱勢群體”。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持機構運轉(zhuǎn)和人員工資的費用急劇增加，造成了鄉(xiāng)級財政支出的不斷擴大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔的日益沉重，使其陷入了生存困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難嚴重干擾了其職能的履行，導致了行為變異，在運行過程中越來越把自身存在作為重要目標，組織越來越具有自利性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自身利益的日益關注進一步發(fā)展便出現(xiàn)了職能錯位現(xiàn)象。鄉(xiāng)村基層組織作為公共權力部門，自利性目標在一定程度上取代了公共目標，為公共目標工作演變成了為自身工作。表現(xiàn)為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，人員機構較膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為不堪重負的“吃飯財政”，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于過多地介入微觀經(jīng)濟活動，貪大求洋，舉債發(fā)展，也危及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的安全。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務的職能嚴重削弱，變成了一個追求自我利益最大化的贏利性組織。這種財政危機不僅致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品的能力大大削弱，而且導致對公共服務職責的淡漠，從而使鄉(xiāng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴重匱乏。

4.機構改革層面。20世紀90年代以來，從國務院自上而下，較大規(guī)模的政府機構改革已經(jīng)進行了3次，適應社會主義市場經(jīng)濟體制的政府體系初步建立，政府管理的規(guī)范化#65380;現(xiàn)代化水平不斷提高，機構改革取得了豐碩成果。[4]

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是在落實科學發(fā)展觀#65380;構建社會主義和諧社會#65380;建設社會主義新農(nóng)村，推進服務型#65380;責任型#65380;法治型政府建設的新形勢下開展的，改革方案以進一步轉(zhuǎn)變政府職能為重點，要求強化社會管理#65380;公共服務;強調(diào)轉(zhuǎn)換工作機制，推進依法行政，做好為農(nóng)服務;要求行政事業(yè)機構精簡整合#65380;綜合設置;并允許探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導公推直選#65380;公共服務民營化等領域大膽探索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革體現(xiàn)了國家有關推進行政管理體制改革的新理念#65380;新思路，在有些領域的做法較為超前。由于我國是單一制國家，各級行政體制高度同構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革“單兵突進”，勢必與省市縣級政府的現(xiàn)行體制，特別是與距離最近#65380;關系最為密切的縣級政府體制之間形成了一種張力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，要求縣級政府體制甚至市級#65380;省級政府體制作出相應的調(diào)整，而上級政府體制中一些不適應形勢要求的規(guī)定做法已經(jīng)成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能#65380;推進改革的制約因素。主要表現(xiàn)在:一是縣級以上政府機構設置仍然偏多，目前政府依然采用按職能歸口設置機構的模式，而未體現(xiàn)按決策#65380;執(zhí)行#65380;監(jiān)督功能綜合設置的原則，縣級以上政府部門沿襲傳統(tǒng)模式要求向下伸腿#65380;對口設置機構，這就有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構反彈，過多部門頻繁指導也干擾分散了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的精力。二是現(xiàn)有的干部人事制度改革滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的干部缺乏激勵機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期工作勢必在行政級別#65380;工資待遇上處于不利地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急于跳出龍門，留下來的人也缺乏動力，長此以往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年齡結構#65380;知識結構#65380;專業(yè)結構不適應在新農(nóng)村建設的新形勢下開展為農(nóng)服務的要求。

5.農(nóng)民組織化層面:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求是理順政府與企業(yè)#65380;與市場#65380;與社會中介組織的關系，原則上應該做到“凡是公民#65380;法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的”事務，政府都不再干涉。政府轉(zhuǎn)變職能的通行做法一般有:私有化#65380;承包制#65380;交給非政府組織#65380;下放等。[5]我國農(nóng)村的現(xiàn)實問題是農(nóng)民的組織化程度不高，農(nóng)村的各類合作經(jīng)濟組織#65380;社會性服務組織發(fā)育不完善，事實上無法承接應該由政府轉(zhuǎn)出的組織生產(chǎn)#65380;自律管理等相關職能。農(nóng)民組織化程度低已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一大制約性因素。[6]

目前我國農(nóng)村主要存在四類組織，分別為政權性組織#65380;合作經(jīng)濟組織#65380;維權性民間組織和社會性服務組織。這些組織存在的問題主要是:農(nóng)民政治組織化水較低的，以村委會為主的類政權組織的低效率運行;農(nóng)民合作經(jīng)濟組織作為農(nóng)民經(jīng)濟組織化的主要載體未能完全發(fā)育;維權類的民間組織與社會性服務組織發(fā)展剛剛起步，種類較少，且分布不均。有人認為，我國農(nóng)村農(nóng)民的組織化程度極低。[7]

農(nóng)民組織化程度低，說明農(nóng)村市場#65380;社會發(fā)育不健全，勢必造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想交出相關職能卻無人“接棒”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的前提是，能夠承接政府轉(zhuǎn)移出的職能的實體，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶#65380;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)#65380;各類合作經(jīng)濟組織#65380;各類社會性服務組織，蓬勃發(fā)展，在數(shù)量上#65380;質(zhì)量上都達到自立#65380;自律#65380;自治的水平。而當前，我國農(nóng)村各類組織數(shù)量雖然有所增長，但相對于政府職能轉(zhuǎn)換的進程來說還是較慢，遠遠不能適應目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的需要。不僅僅是數(shù)量上的問題，最主要的是這些組織的質(zhì)量還存在問題，有很多組織都不能起到什么作用，它們很難承擔起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換所轉(zhuǎn)移給它們的職能，結果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不還是自己承擔這部分職能，甚至有一部分職能出現(xiàn)真空現(xiàn)象，沒有部門和組織管理，這在一定程度上就制約和阻礙了政府職能轉(zhuǎn)換的過程。

參考文獻:

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責任編輯:錢國華