“張家界模式”的１０年輪回

“張家界模式”所實(shí)踐的紀(jì)檢監(jiān)察體制創(chuàng)新不僅僅停留在實(shí)踐上，而是上升到了制度層面，雖然只是沿著垂直化的方向邁出了重要的一小步，但已經(jīng)顯示出了巨大的體制威力。

[回放]

一次偶然的試驗(yàn)，湖南省張家界市開創(chuàng)了“下派紀(jì)委書記”的模式。

1991年3月，為照顧莫輝華家庭困難，同時也為了鍛煉女干部，張家界市紀(jì)委把她派到慈利縣任紀(jì)委書記。上任后，莫輝華憑借在市紀(jì)委工作7年的經(jīng)驗(yàn)，很快打開局面。慈利縣紀(jì)委的工作在市里的綜合評比中，連續(xù)兩年排第一，案子查得最多，黨風(fēng)廉政建設(shè)也搞得最好。據(jù)時任張家界市紀(jì)委書記的張賢易回憶，“因?yàn)樗谴硎欣锵氯サ模杂惺赂抑v，案子敢辦，沒有顧慮，在當(dāng)?shù)夭榘傅淖枇σ残??！?/p>

經(jīng)過慈利的實(shí)踐，張賢易和他的同事很快意識到了進(jìn)一步推廣的必要性。于是，他們專門針對全市四區(qū)縣選派紀(jì)委書記的問題，向當(dāng)時的市委書記肖征龍匯報(bào)。在經(jīng)過到慈利縣調(diào)研后，肖征龍冒著一定的政治風(fēng)險(xiǎn)同意了市紀(jì)委的提議。

1995年2月，時任張家界紀(jì)委宣教室主任的李平桑和時任審理室主任的雷智勇，被分別下派到永定區(qū)和桑植縣任紀(jì)委書記。一年后，兩個地區(qū)的工作都取得了相當(dāng)不錯的成績。在這一形勢的鼓舞下，張家界市委更加堅(jiān)定了貫徹“張家界模式”的決心?！坝墒屑壪蛩爡^(qū)縣選派紀(jì)委書記”的“張家界模式”正式開始運(yùn)作。一場紀(jì)委改革在張家界正式上路。

1996年至1997年，張家界紀(jì)委又選派了5名室主任到張家界所屬4個縣區(qū)任紀(jì)委書記。至此，從1991年開始的6年內(nèi)，張家界共向所屬兩縣兩區(qū)選派了8名得力骨干任紀(jì)委書記。

這場改革留下了一連串的驕人數(shù)據(jù)。8名從市紀(jì)委“空降”下去的紀(jì)委書記，在區(qū)縣競相刮起了一場接一場的“廉政風(fēng)暴”。1995年，全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案635件是1994年的2.2倍，其中查辦萬元以上經(jīng)濟(jì)大案40件，是1994年的3.3倍；1996年，立案數(shù)增至924件，同比又增長45.5%。到了1997年，張家界4個區(qū)縣的紀(jì)委書記均為市紀(jì)委“下派”，立案總數(shù)為926件，其中，立案處級干部15人，同比增長2.5倍，查辦案件數(shù)名列全省第三。

在試驗(yàn)接連取得成果后，形成制度也提上了議事日程。

1998年，張家界市委書記劉力偉以市紀(jì)委上報(bào)的材料為基礎(chǔ)，親自撰寫了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的幾點(diǎn)意見》，經(jīng)常委會研究同意后，以市委8號文件下發(fā)。此文件明確了建立“下派紀(jì)委書記的制度”，制度規(guī)定，下派紀(jì)委書記候選人由市紀(jì)委提出，考察工作由組織部門承擔(dān)，最后由市委常委會任免。

以8號文件為標(biāo)志，張家界市下派紀(jì)委書記的工作走上了制度化、規(guī)劃化運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道，并且提出這種格局將長期固定，不因人事變化而變化。

然而，變化還是來了，1998年以后，張家界市紀(jì)委再也沒能選派出一名干部任區(qū)縣紀(jì)委書記。1999年，紀(jì)委書記張賢易離任。與此同時，向4個區(qū)縣選派的紀(jì)委書記，都先后調(diào)出。經(jīng)歷了約10年的“下派紀(jì)委書記”就此中止。

[演變]

“江蘇曹克明模式”的推行

改革中止以后，張家界市紀(jì)委的不少干部，也開始對“張家界模式”產(chǎn)生了懷疑。他們認(rèn)為，“張家界模式”之所以在張家界取得過較好的效果，是由于張家界建市歷史短、面積小、當(dāng)時市紀(jì)委的室主任素質(zhì)較高等特殊情況決定的，在全國并無典型示范意義。

到了2001年，“江蘇曹克明模式”在全國開始推行，客觀上給“張家界模式”的繼續(xù)推行設(shè)定了難度。

如果進(jìn)行對比，“張家界模式”是“條條（垂直）管理模式”，“江蘇曹克明模式”則是“塊塊（橫向）管理模式”。

“江蘇曹克明模式”的貢獻(xiàn)是，在同級黨委和政府內(nèi)部加大了紀(jì)委的力量。1983年，中央要求紀(jì)委書記參加同級黨委常委，繼而要求參加同級黨委書記辦公會。江蘇的曹克明是首位省委副書記兼任省紀(jì)委書記，提高了司職反腐工作的紀(jì)委書記的權(quán)重。2001年，“江蘇曹克明模式”在全國開始推行，中央紀(jì)委五次全會上明確指出要“逐步做到地方各級紀(jì)委書記由同級黨委副書記擔(dān)任”。此后，各地普遍采用了紀(jì)委書記由同級黨委副書記擔(dān)任的模式。

到2006年下半年，地方黨委集中換屆中，紀(jì)委書記改由同級黨委常委擔(dān)任，而不再是黨委副書記，并且出現(xiàn)了省級紀(jì)委書記由中央派任的趨勢。

[評述]

“張家界模式”的創(chuàng)新意義

什么是“張家界模式”的實(shí)質(zhì)呢？表面上，是下派或“空降”紀(jì)委書記；從深層次上說，是地方紀(jì)委書記的“提名權(quán)”由同級黨委調(diào)整到上級紀(jì)委。張家界市委通過的8號文件中講得很明確：“實(shí)踐證明，區(qū)縣紀(jì)委書記人選由市紀(jì)委推薦，經(jīng)市委組織部考察后按《黨章》規(guī)定和干部任免程序任免的做法，效果很好，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持并在實(shí)踐中不斷完善?！薄疤崦麢?quán)”的調(diào)整還不足以揭示“張家界模式”的實(shí)質(zhì)，其實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是：紀(jì)檢系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的垂直化；或者說，是上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)比重的強(qiáng)化。

從根本上說，“張家界模式”的體制創(chuàng)新，至少是從創(chuàng)新實(shí)踐所實(shí)現(xiàn)的程度來說，還沒有實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢系統(tǒng)的完全垂直領(lǐng)導(dǎo)，而只是沿著垂直化的方向邁出了重要的一小步，但這一小步，已經(jīng)顯示出了巨大的體制威力。張家界各區(qū)縣競相刮起的一場場“廉政風(fēng)暴”就是這種體制威力的充分體現(xiàn)。下派紀(jì)委書記個人素質(zhì)是一個因素，但從因果分析來看，導(dǎo)致變化的顯著因素是體制變革而非人的因素。張家界之外的全國各地同級監(jiān)督難的現(xiàn)狀，都可以從相反的方面證明張家界體制創(chuàng)新對于加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要性。

“張家界模式”所實(shí)踐的紀(jì)檢監(jiān)察體制創(chuàng)新不僅僅停留在實(shí)踐上，而是上升到了制度層面，這是非常了不起的?？梢姡瑫r任張家界市委書記及市委其他領(lǐng)導(dǎo)人有很高的理論水平、創(chuàng)新意識和改革勇氣。而且，“張家界模式”具有科學(xué)性，符合監(jiān)督理論的一般原則。監(jiān)督要有效，有兩個要素：獨(dú)立性和信息對稱性?！皬埣医缒Ｊ健笔窃讵?dú)立性方面的重要探索。從原理上來說，2006年下半年開始的地方集中換屆中中央“空降”紀(jì)委書記到幾個直轄市的做法，和“張家界模式”是一致的。

與張家界模式相比，曾在十六大之前地方集中換屆中成為主導(dǎo)模式的“江蘇曹克明模式”，實(shí)際上是傳統(tǒng)思維的產(chǎn)物，也不符合監(jiān)督理論的一般原則。江蘇模式絲毫沒有擴(kuò)大紀(jì)委的相對獨(dú)立性，簡單升格除了給紀(jì)委書記個人帶來職位上的變化外，沒有任何實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

從監(jiān)督理論的一般原則出發(fā)，有效監(jiān)督的一個決定性因素就是監(jiān)督者要獨(dú)立于被監(jiān)督者。根據(jù)這個原則，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革可以有兩種路向或模式。

一種就是“張家界模式”所代表的路向，即在《黨章》的大框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直化，可以是完全垂直，也可以是中央以下垂直。即使是中央以下垂直，也最好是參照派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的思路，實(shí)現(xiàn)中央以下紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的整體垂直。具體辦法是：所有要經(jīng)選舉產(chǎn)生的紀(jì)委委員以上領(lǐng)導(dǎo)，都由上級紀(jì)委推薦候選人；而非經(jīng)選舉產(chǎn)生的其他紀(jì)委干部的考錄、使用和管理都收歸紀(jì)檢系統(tǒng)。中央以下垂直還有一個備選方案，即完善后的“張家界模式”——各級地方紀(jì)委書記都由上級紀(jì)委提名或推薦。需要完善的地方就是，提名或推薦的范圍可以完全不加任何限制。事實(shí)上，提名或推薦權(quán)由同級黨委調(diào)整到上級紀(jì)委是該模式所代表的體制創(chuàng)新中最核心的要素。此外，擴(kuò)大提名或推薦的范圍，對于提升和改善紀(jì)檢系統(tǒng)的人力資源素質(zhì)只會有好處而不會有任何不利的方面。紀(jì)檢機(jī)關(guān)完全應(yīng)該有這個胸襟，而不至于搞“武大郎開店”或近親繁殖。

另一種改革路向就是改革《黨章》所構(gòu)建的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的獨(dú)立。具體辦法是：紀(jì)委和黨委都只接受代表大會的領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，這個路向的實(shí)現(xiàn)也具有越來越大的現(xiàn)實(shí)可能性。首先，《黨章》制度演進(jìn)的歷史就是這個路向。在新中國成立幾十年來，紀(jì)委經(jīng)歷了三個階段：黨委一個工作部門，黨的一個機(jī)關(guān)并由黨委選舉產(chǎn)生，黨的一個機(jī)關(guān)由黨的代表大會選舉產(chǎn)生。這種制度變遷的趨勢和這里所主張的紀(jì)檢體制改革的第二個路向是一致的。其次，最近一些年來，特別是十六大以來不斷擴(kuò)大試點(diǎn)的黨代表常任制改革也是這個方向，即黨的代表大會作為黨的唯一最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)正在成為這種改革的目標(biāo)模式。這種改革的完成，就是黨委和紀(jì)委都只接受代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，而不是現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。