從制度設(shè)計(jì)上促進(jìn)福利接受者再就業(yè)

摘 要：根據(jù)全國(guó)九城市低保制度調(diào)查的數(shù)據(jù)，由于城市低保群體中有勞動(dòng)能力的人數(shù)大量存在，它應(yīng)當(dāng)引起我們?cè)谏鐣?huì)救助制度建設(shè)方面的關(guān)注；促進(jìn)低保群體積極進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，提高其社會(huì)參與能力，是任何社會(huì)救助制度必須面對(duì)的最主要挑戰(zhàn)之一。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)低保制度與再就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的低保群體和有勞動(dòng)能力的低保群體進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，實(shí)施不同的政策，對(duì)后者應(yīng)采取“胡蘿卜加大棒”政策，努力促進(jìn)他們?cè)倬蜆I(yè)。

關(guān)鍵詞：低保制度；社會(huì)救助；積極就業(yè)政策；福利接受者再就業(yè)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）06-0073-06

基金項(xiàng)目：本調(diào)查系民政部低保司委托的項(xiàng)目“規(guī)范城市低保程序研究”的組成部分。

作者簡(jiǎn)介：夏建中（1952- ），男，江蘇鎮(zhèn)江人，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)人口學(xué)院社會(huì)學(xué)系教授，主要從事城市社會(huì)學(xué)和社區(qū)研究。

自1993年我國(guó)開(kāi)始建立城市低保制度以來(lái)，城市的社會(huì)救助工作確實(shí)取得了令人矚目的成就。但是不可否認(rèn)，也有不少需要進(jìn)一步完善的地方，特別是在促進(jìn)福利接受者就業(yè)方面似更應(yīng)引起我們的注意。因?yàn)?，一方面，在?dāng)前的城市低保隊(duì)伍中，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象一直占據(jù)著很大的比例，且該群體的再就業(yè)率一直比較低。而促進(jìn)低保群體積極進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，提高他們的工作和社會(huì)參與能力，是任何社會(huì)救助制度必須面對(duì)的最主要挑戰(zhàn)之一。另一方面，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)的研究很少，比較薄弱；不少人認(rèn)為，目前更應(yīng)當(dāng)重視對(duì)低保群體的救助，而相對(duì)忽視了對(duì)這方面制度和政策的反思。而根據(jù)我們最近在全國(guó)的有關(guān)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這方面的實(shí)際情況確實(shí)存在一些值得我們思考和需要加以改進(jìn)的地方。

一、我國(guó)城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力群體的調(diào)查情況

（一）調(diào)查的有關(guān)數(shù)據(jù)情況

本調(diào)查是受民政部低保司的委托，對(duì)我國(guó)各地的低保制度、政策及其實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行深入了解。^［1］根據(jù)課題要求，我們于2006年暑假期間，對(duì)北京、天津、上海、哈爾濱、沈陽(yáng)、西安、蘭州、南京、南寧九個(gè)城市進(jìn)行了問(wèn)卷和訪談?wù){(diào)查。調(diào)查對(duì)象包括街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)中從事低保工作的辦保人員以及低保戶居民兩部分。問(wèn)卷調(diào)查的有效樣本共計(jì)2181個(gè)，其中居民樣本1803個(gè)，辦保機(jī)構(gòu)樣本378個(gè)，樣本涉及9個(gè)城市中的34個(gè)區(qū)、79個(gè)街道、197個(gè)社區(qū)。

1．調(diào)查樣本的基本情況

居民問(wèn)卷涉及的總?cè)藬?shù)為4321個(gè)，其中男性占50.2％、女性占49.8％，最小年齡1歲、最大年齡99歲，直接受訪者的平均年齡為47歲。家庭平均人口為2.4人。

文化程度：文盲8.6％，小學(xué)15.6％，初中40.4％，高中、中專、職高等28.5％，大專4.2％，大學(xué)2.6％，研究生0.1％。

健康狀況：在這些低保戶家庭中，盲、聾、啞、呆傻、精神病、肢殘等殘疾人有790人，占總數(shù)的18.2％。

收入方面：過(guò)去一年的家庭收入平均為5795元，其中，低保金平均收入為2970元；全年支出平均為7082元，其中，食品支出為3686元，占全部支出的52％。

在享受配套救助政策方面：享受住房補(bǔ)貼的為9％，享受租金補(bǔ)貼還貸的為0.9％，享受實(shí)物配租的為2.1％，享受租金減核的為7％，享受糧油幫困卡的為16.8％，享受醫(yī)療救助的為14.8％，享受學(xué)雜費(fèi)減免的為31.5％，享受公共交通費(fèi)的為16.5％，享受臨時(shí)救助的為17.5％。直轄市的情況也差不多，如北京市，只不過(guò)在享受糧油幫困卡方面有51.7％，此外，享受取暖補(bǔ)助的有23.9％?？偟膩?lái)講，救助對(duì)象享受配套救助政策的人不多。

對(duì)16-60歲勞動(dòng)年齡段內(nèi)男性的有效回答的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是，有勞動(dòng)能力的占55.3％；16-55歲的女性有效回答的統(tǒng)計(jì)顯示，有勞動(dòng)能力的占59.1％。這說(shuō)明，勞動(dòng)年齡段中有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的比例確實(shí)都比較高。

2．勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力群體的基本情況

我們特別將直接受訪者中勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力的人分離出來(lái)。

數(shù)據(jù)顯示，該群體的樣本數(shù)為725個(gè)，占居民樣本總量的40.2％；也就是說(shuō)，在直接受訪者中，勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象占40.2％。應(yīng)當(dāng)講，這個(gè)比例不低。

該群體的家庭平均人口為2.6人，平均年齡為43.5歲?？梢?jiàn)人口比樣本總量的平均人口多，年齡則年輕些。

該群體在文化程度方面，初中以下的占62.9％，高中、中專的占34.6％，兩者合計(jì)為97.5％；大專以上的只有2.5％。應(yīng)當(dāng)講，與樣本總量的情況差不多。高中、中專的多6.1個(gè)百分點(diǎn)，初中以下的少1.7個(gè)百分點(diǎn)。

就業(yè)方面的情況：55.1％處于失業(yè)狀態(tài)，只有8％的正式就業(yè)，24.4％的為非正式就業(yè)，12.5％的回答為“其他”。

收入方面：過(guò)去一年的家庭收入平均為6316元，其中，低保金平均收入為2939元；全年支出平均為7326元，其中，食品支出為4008元，占全部支出的54％。該群體在平均收入和平均支出方面都稍高于樣本總量，但是，低保金收入要略低些，而水平支出又要高些。這些大概都與有就業(yè)人口有關(guān)。

3．該群體與再就業(yè)有關(guān)的數(shù)據(jù)

在是否得到社保所或者社區(qū)社保主任的就業(yè)介紹方面：回答“從未得到過(guò)”的為19.2％，回答“一次”的為29％，回答“兩次”的為33.3％，回答“三次”的為18.4％。在北京市的調(diào)查中，回答從來(lái)沒(méi)有得到過(guò)街道社保所或居委會(huì)的就業(yè)介紹的，占33.33％；得到過(guò)一次介紹的占17.82％；得到過(guò)兩次介紹的占25.74％；得到過(guò)三次介紹的占23.10％。表明在鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低保人員就業(yè)方面，街道和居委會(huì)的工作人員做了不少工作，但也確實(shí)存在一些不盡如人意的地方。

認(rèn)為目前的就業(yè)培訓(xùn)對(duì)再就業(yè)是否有用方面：回答“很有用”和“比較有用”的為32.9％，回答“一般”的和“不大有用”的為49.8％，回答“基本沒(méi)用”的為17.4％。

對(duì)于低保對(duì)象不愿再就業(yè)的主要原因的看法：該群體將以下三種原因列在前三位：無(wú)三險(xiǎn)（26.2％）、就業(yè)收入沒(méi)有吸引力（25.9％）、工作崗位不理想（22.3％）。所謂“工作崗位不理想”，一般是指工作地點(diǎn)距離遠(yuǎn)、工作內(nèi)容比較臟或者累、工作環(huán)境比較差等。

問(wèn)卷中問(wèn)到，“如果去就業(yè)的話，每個(gè)月至少增加的花費(fèi)有多少”？該群體的回答：交通費(fèi)平均為97元，餐費(fèi)平均為146元，其他上班的費(fèi)用為118元。

問(wèn)卷還問(wèn)到：“如果有一個(gè)工作崗位，您認(rèn)為至少達(dá)到多少工資（不包括‘三險(xiǎn)’），你才會(huì)去就業(yè)”？回答前三位的依次為1000-1100元（23.4％）、500-600元（23.1％）、700-800元（17.9），平均為730-830元。之所以有不同標(biāo)準(zhǔn)的回答，主要原因是地域方面的差異。

在配套救助與低保金之間的關(guān)系上，該群體中62.6％的受訪者認(rèn)為“對(duì)于低保家庭來(lái)講，配套救助比低保金更有價(jià)值”，37.4％的受訪者持否定的回答。

4．社保機(jī)構(gòu)中辦保工作人員有關(guān)該群體的回答

有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象在社保所登記再就業(yè)的情況：社保所的回答是平均為103人，占低保對(duì)象的40.4％。這個(gè)百分比的數(shù)據(jù)與我們前面40.2％的數(shù)字差不多。

過(guò)去一年中，有勞動(dòng)能力的低保戶重新再就業(yè)的情況：回答為27％的低保戶實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是包括正式就業(yè)和非正式就業(yè)兩部分。因?yàn)楣P者在與北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局就業(yè)處負(fù)責(zé)人的談話中得知，今年的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，北京市有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象中，只有9％實(shí)現(xiàn)再就業(yè)（包括正式就業(yè)和非正式就業(yè)）。

過(guò)去三年中已經(jīng)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的低保對(duì)象情況：平均年齡為39.1歲，78.4％為初中文化程度，平均收入為435元，有“三險(xiǎn)”的百分比為35％。

辦保工作人員認(rèn)為低保對(duì)象不愿再就業(yè)的主要原因：“對(duì)工作崗位挑三揀四”（15.8％）、“不具備就業(yè)技能”（14.7％）、“收入無(wú)吸引力”和“懶漢思想”排在第三位（兩者同為13.6％）。

對(duì)于哪些政策能夠有效促進(jìn)低保戶再就業(yè)，43％的辦保工作人員同意對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的救助應(yīng)當(dāng)有期限，比如3-5年；33.6％的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的差距；18.5％的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)中技能培訓(xùn)的內(nèi)容。對(duì)于救助漸退政策的期限，74.4％的工作人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月至一年之間。

同樣，工作人員也認(rèn)為配套救助政策會(huì)對(duì)再就業(yè)產(chǎn)生影響：75.2％的受訪者認(rèn)為配套救助對(duì)于促進(jìn)再就業(yè)有負(fù)面影響，78.7％的人認(rèn)為，對(duì)于低保戶來(lái)講，配套救助比低保金更有價(jià)值。

此外，在參加社區(qū)公益勞動(dòng)方面，根據(jù)北京市的調(diào)查，能夠全勤參加（即40-80小時(shí)/月）的比例逐年下降，2003年是89％，2004年是80％，2005年是77％，2006年截止到8月，是76％。

二、對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

根據(jù)以上調(diào)查數(shù)據(jù)顯示的狀況，我們可以得出以下分析結(jié)論：

1．我國(guó)城市社會(huì)救助隊(duì)伍中，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象占的比例較高。從發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助情況看，雖然救助對(duì)象的構(gòu)成包括老人、殘疾人、兒童、單親家庭等喪失或部分喪失勞動(dòng)能力、無(wú)法或暫時(shí)不能就業(yè)以及無(wú)足夠收入的貧困群體以及有勞動(dòng)能力的失業(yè)者。但是總的來(lái)講，多數(shù)國(guó)家中有勞動(dòng)能力的失業(yè)者所占的比例不高，基本上都是在經(jīng)濟(jì)不景氣、失業(yè)率居高不下的情況下，大量的失業(yè)者在使用完其失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救濟(jì)金的權(quán)利后，進(jìn)入社會(huì)救助的隊(duì)伍中，一旦經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，不少領(lǐng)取社會(huì)救助金的失業(yè)者會(huì)重返就業(yè)崗位。例如，日本2004年社會(huì)救助對(duì)象的比例：老齡家庭為46.7％，母子單親家庭為8.8％，殘疾人家庭為10.3％，傷病者家庭為24.8％，其他家庭4包括失業(yè)者家庭為9.4％。而我們國(guó)家目前的情況是，經(jīng)濟(jì)一直在以超過(guò)10％的高增長(zhǎng)速度發(fā)展，仍然有大量的失業(yè)者進(jìn)入城市社會(huì)救助隊(duì)伍，如根據(jù)民政部低保司的統(tǒng)計(jì)，2004年年底，全國(guó)享受低保待遇的人數(shù)為2205萬(wàn)人，其中，失業(yè)和下崗人員共計(jì)為892萬(wàn)人，占低?？?cè)藬?shù)的40.5％。^［1］

2．有勞動(dòng)能力的群體中，就業(yè)率較低，特別是正式就業(yè)的人數(shù)更低，僅為8％。一半以上的人仍然處于失業(yè)狀態(tài)。民政部低保司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的在職人員也僅為141萬(wàn)，占6.3％。這似乎也可以作為參考。如此大的失業(yè)者比例，又是如此低的再就業(yè)率，充分說(shuō)明確實(shí)有必要研究和制定有關(guān)促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的政策或措施。

3．那么，該群體再就業(yè)率為什么低，是什么原因?qū)е滤麄儾辉富虿荒茉倬蜆I(yè)呢？這是我們關(guān)注的重點(diǎn)，通過(guò)分析，可以概括為以下幾方面：

勞動(dòng)力市場(chǎng)上供大于求?？傮w上，國(guó)家對(duì)增加就業(yè)崗位的制度和措施存在缺陷，經(jīng)濟(jì)連年高速增長(zhǎng)，就業(yè)崗位沒(méi)有隨之相應(yīng)增長(zhǎng)，造成的對(duì)城市工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)等等，勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求，同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市的轉(zhuǎn)移。

文化程度低。普遍缺少目前需要的工作技能，基本上不可能選擇自己滿意的工作崗位，就業(yè)培訓(xùn)工作也存在缺陷，培訓(xùn)內(nèi)容不能滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。

勞動(dòng)力市場(chǎng)的不規(guī)范。特別是中小企業(yè)，多數(shù)用工都不能遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不能按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)支付工資，通常也不負(fù)責(zé)解決“三險(xiǎn)”。

一些低保對(duì)象存在挑三揀四的情況。但如果是對(duì)工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)或者無(wú)“三險(xiǎn)”的不滿意，需要規(guī)范的就應(yīng)當(dāng)是勞動(dòng)力市場(chǎng)中的雇方行為了。

上班的成本高于不上班。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看出，該群體如果上班的話，至少會(huì)增加交通費(fèi)、餐費(fèi)開(kāi)支，月均約為240元。這樣，如果是北京的一個(gè)三口之家，不去工作而領(lǐng)取低保金的話，按照今年的標(biāo)準(zhǔn)，可以領(lǐng)取930元。如果兩個(gè)成年人都去工作，能夠領(lǐng)取到最低工資，即640元×2＝1280元，僅僅比低保金930元高350元。比較起來(lái)，工作比不工作確實(shí)沒(méi)有什么吸引力。況且，實(shí)際上他們這些人往往領(lǐng)取不到最低工資，或者有時(shí)僅僅是一個(gè)人能夠找到工作。

低保配套政策的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。大多數(shù)受訪者都認(rèn)可，配套救助政策比低保金更具含金量。我們目前的低保配套政策基本上是僅僅針對(duì)低保戶的，有低保證，就能夠享受糧油幫困、廉租房補(bǔ)貼、學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助等等，甚至過(guò)年過(guò)節(jié)的臨時(shí)補(bǔ)助的水平都高于非低保戶。根據(jù)北京市民政局的推算，理論上一個(gè)核心家庭如果用足這些配套政策的話，補(bǔ)助金會(huì)是低保金的翻番。但是如果沒(méi)有低保證，即使你的情況只是比低保戶稍好些，也無(wú)權(quán)享受那些政策。這就是說(shuō)，當(dāng)前存在的低保戶家庭的實(shí)際生活水平可能要高于一些邊緣戶家庭。這些實(shí)際情況，自然會(huì)讓任何一個(gè)低保戶家庭在考慮是否工作時(shí)，都會(huì)盤算：如果工資僅僅只是高于全家領(lǐng)取的低保金，他們不會(huì)去工作，否則，如果因此而進(jìn)入到邊緣戶家庭，就什么都享受不到了。這就是低保配套政策的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，形成了中國(guó)式的“依賴陷阱”。

另一個(gè)陷阱同樣存在，即當(dāng)前實(shí)施的按照收入與救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的做法。這種做法會(huì)形成隨著收入的增加，社會(huì)救助以同樣的速度被削減，等于是向低保戶就業(yè)者征收100％的有效邊際稅率，因而意味著救助對(duì)象力圖通過(guò)就業(yè)獲取收入的努力幾乎得不到回報(bào)，從而形成“貧困陷阱”。以上兩種因素對(duì)于救助對(duì)象的再就業(yè)意愿來(lái)講，恐怕起到的只能是雙重的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度改革的趨勢(shì)和主要政策

從近10年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的發(fā)展來(lái)看，其主要趨勢(shì)都是實(shí)施和貫徹積極就業(yè)的政策（Active labor market policies），該政策得到了政府和社會(huì)各界的重視，并被積極地加以倡導(dǎo)，在不少國(guó)家都取得了較大的成效。

積極就業(yè)的政策源于美國(guó)的“從福利到工作”的政策，早在上個(gè)世紀(jì)60年代，美國(guó)聯(lián)邦政府就著手進(jìn)行激勵(lì)福利接受者重返勞動(dòng)力市場(chǎng)、積極就業(yè)的實(shí)驗(yàn)。1967年通過(guò)的《社會(huì)保障修正案》批準(zhǔn)了“工作激勵(lì)項(xiàng)目”（WIN）的正式啟用，WIN項(xiàng)目采用所謂的“胡蘿卜加大棒”的政策（即獎(jiǎng)懲并用的政策），其目的是讓人們認(rèn)識(shí)到通過(guò)工作獲得收入比依賴福利生存更具吸引力。

在以后的探索中，這方面的實(shí)驗(yàn)不斷地得到完善。到1996年，通過(guò)了《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)法案》（PRWOA），該法案最顯著的影響是廢除了AFDC項(xiàng)目，并代之以一個(gè)新的項(xiàng)目，即“貧困家庭臨時(shí)救助”（TANF）。從此，從福利到工作成為美國(guó)主流政策的核心，并且形成了今天美國(guó)社會(huì)救助制度的模式。這一模式包括兩大類、三大塊：一類（或一大塊）是社會(huì)服務(wù)；另一類是經(jīng)濟(jì)救助，下面包括兩大塊，一塊是針對(duì)65歲以上的老人、孤兒、盲人和永久性重殘人的“補(bǔ)充保障收入”（SSI）政策，它于1972年通過(guò)，1974年實(shí)施，整合了以前的OAA、AB、APTD計(jì)劃，由聯(lián)邦政府提供資金和進(jìn)行管理，Diana M. DiNitto教授亦稱之為公共救助（Public assistance），^［２］另一塊即是針對(duì)有18歲以下未成年兒童的貧困家庭的AFDC政策，實(shí)際上，它是針對(duì)那些有兒童、但是家長(zhǎng)也是有勞動(dòng)能力的貧困家庭。1996年，它被TANF所取代。TANF項(xiàng)目的資金由聯(lián)邦政府撥款，提供限時(shí)現(xiàn)金救助，對(duì)福利接受者提出了更嚴(yán)格的工作要求，比如說(shuō)，規(guī)定所有有工作能力的成年人在領(lǐng)取福利金后兩年內(nèi)必須重新就業(yè)。

在美國(guó)福利改革成功實(shí)驗(yàn)的影響下，20世紀(jì)90年代后半期，歐盟國(guó)家由于居高不下的失業(yè)率，也隨后進(jìn)行了緊鑼密鼓的福利制度的改革。雖然，該政策在各個(gè)國(guó)家的名稱不同，如有的稱之為“工作導(dǎo)向型改革”，有的稱之為“從福利到工作”或“工作換福利”，還有的稱之為“工作手段激勵(lì)政策”等等。但是，所有的改革都是主張變以往的消極就業(yè)政策為積極就業(yè)的政策，促進(jìn)有工作能力的福利接受者再就業(yè)，政策的實(shí)施主要集中在三個(gè)福利領(lǐng)域：社會(huì)救助、失業(yè)津貼（失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)）和殘疾人福利。

在理論上，該政策一方面堅(jiān)持福利體系向那些無(wú)法自食其力的群體提供幫助的核心目標(biāo)不能改變；另一方面，也主張對(duì)福利接受者應(yīng)為他們所接受的援助履行相應(yīng)的義務(wù)，尤其是在他們力所能及之時(shí)盡快從事工作的義務(wù)，其主要觀點(diǎn)如下：工作是重要的社會(huì)行為規(guī)范，并且對(duì)個(gè)人和他們的家庭都能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益；大多數(shù)人都有能力從事工作，即便不是全職工作；某些福利接受者確實(shí)不應(yīng)該工作，這主要包括那些具有某種程度殘障或者智障的人，以及那些家里有學(xué)齡前兒童的單身父母；對(duì)絕大多數(shù)福利接受者來(lái)說(shuō)，福利救助應(yīng)當(dāng)僅僅被看做是在他們無(wú)工作時(shí)社會(huì)為其提供的過(guò)渡性的臨時(shí)援助；促進(jìn)福利接受者積極就業(yè)可以使社會(huì)救助制度具有持續(xù)發(fā)展的能力；福利接受者重新就業(yè)可以減少這些福利接受者對(duì)福利制度的依賴性，祛除懶漢觀念；并且，可以讓他們通過(guò)自己的勞動(dòng)，走出貧困的境地，達(dá)到反貧困的目的；讓該群體能夠保持自己的就業(yè)能力，這種能力一般是通過(guò)就業(yè)、培訓(xùn)來(lái)達(dá)到，相比較，就業(yè)崗位是對(duì)就業(yè)能力的最好訓(xùn)練。而這種能力對(duì)于年輕人尤其重要，如果長(zhǎng)期不就業(yè)，就業(yè)能力必然喪失。^［３］

在政策實(shí)施層面上，該理論的目標(biāo)包括就業(yè)服務(wù)和有工作能力的個(gè)人積極尋找工作和參與與就業(yè)有關(guān)的活動(dòng)兩個(gè)方面，第一方面的內(nèi)容主要包括：提供促進(jìn)式的幫助和輔導(dǎo)使福利接受者認(rèn)識(shí)和克服自身的就業(yè)障礙、激勵(lì)雇主更多地雇用福利接受者、增加對(duì)福利接受者的人力資本的投入使他們更具就業(yè)能力等；第二方面的內(nèi)容主要包括：激勵(lì)福利接受者尋找工作或增加勞動(dòng)投入、鼓勵(lì)他們參加與再就業(yè)相關(guān)的活動(dòng)等。為了實(shí)現(xiàn)上述兩方面的目標(biāo)，政府運(yùn)用一整套的政策工具，概括起來(lái)，仍然是激勵(lì)和強(qiáng)制兩類，即“胡蘿卜加大棒”的政策。

胡蘿卜式的措施包括諸如與工作相關(guān)的開(kāi)銷補(bǔ)貼（如子女托護(hù)）、私營(yíng)部門工資補(bǔ)貼、在崗津貼等；大棒式的措施包括強(qiáng)制性的尋找工作的行為、強(qiáng)制性接受合適的就業(yè)崗位、限制福利的領(lǐng)取時(shí)間、削減或取消不遵章守規(guī)者的福利資格等。此外，還有一些促進(jìn)性措施，包括求職援助、職業(yè)指導(dǎo)咨詢以及個(gè)性化案例服務(wù)和管理等。

在OECD關(guān)于澳大利亞等10個(gè)國(guó)家社會(huì)救助制度的研究報(bào)告中，在有關(guān)促進(jìn)再就業(yè)的部分，指出這些國(guó)家的福利制度或多或少都會(huì)產(chǎn)生三種“陷阱”^［４］：福利標(biāo)準(zhǔn)較高，而那些幾乎沒(méi)有工作技能的福利接受者就業(yè)的工資過(guò)低，而導(dǎo)致的情愿失業(yè)的“失業(yè)陷阱”。福利隨就業(yè)收入的增加而削減，這種削減率比任何稅率都高，因此福利接受者就業(yè)的話，會(huì)面臨70％-100％的有效邊際稅率，因而形成“貧困陷阱”。享受社會(huì)救助就可能獲得其他的福利，如房租補(bǔ)貼、能源和水的補(bǔ)貼、學(xué)校免費(fèi)餐、醫(yī)療補(bǔ)助等等，這樣，就形成了保留社會(huì)救助資格的強(qiáng)烈驅(qū)力，從而形成“依賴陷阱”。

從歷時(shí)性的角度看，積極就業(yè)的政策和實(shí)踐大多是在那些較早建立起社會(huì)保障制度的發(fā)達(dá)國(guó)家中，這些國(guó)家經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，社會(huì)保障制度比較完善，不少國(guó)家實(shí)施的都是普享制的福利模式。但是，這些改革后來(lái)對(duì)那些社會(huì)保障制度處于較低水平的國(guó)家也同樣產(chǎn)生了影響。比較典型的是韓國(guó)，在1999年以前，韓國(guó)的社會(huì)保障層次較低，在OECD國(guó)家中，社會(huì)保障的開(kāi)支基本處于最低水平。1999年，韓國(guó)進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革，制定《國(guó)家基本生活保障法》，主要內(nèi)容是，一方面，改變以往社會(huì)保障和社會(huì)福利的低標(biāo)準(zhǔn)，較大幅度地提高了保障金和救助金水平；另一方面，是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是美國(guó)保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)就業(yè)方面的審查與促進(jìn)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象就業(yè)。由此看來(lái)，我們國(guó)家在完善社會(huì)救助制度方面，也可以借鑒韓國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，避免走一些彎路，從而建立起既完善又高效的社會(huì)保障制度。

四、關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的政策建議

為了促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保人員再就業(yè)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)低保制度與再就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的低保群體和有勞動(dòng)能力的低保群體進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，實(shí)施不同的政策，對(duì)后者應(yīng)采取“胡蘿卜加大棒”的政策，積極促進(jìn)他們?cè)倬蜆I(yè)。筆者主張：

1．?dāng)U大最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。目前我國(guó)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差距過(guò)小，拿差距最大的直轄市上海來(lái)說(shuō)，是430元（320/750），如果算低保替代率的話，一口人家庭的替代率是42.7％，兩口人的家庭的替代率是85.3％，三口之家的替代率是128％。這樣的替代率可能只有對(duì)單身漢有去工作的動(dòng)力，而我們的調(diào)查顯示，有勞動(dòng)能力的低保戶家庭的平均規(guī)模為2.6人；對(duì)于兩口之家來(lái)講，除非是兩個(gè)成年人都能找到滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作，否則動(dòng)力也不大；而對(duì)于三口之家來(lái)講，如果兩個(gè)人都能找到滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作，替代率變成64％，如果考慮加上交通費(fèi)和餐費(fèi)，應(yīng)當(dāng)講，工作的吸引力并不大。并且，大多數(shù)情況下，兩個(gè)人是否都能找到滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作是很難講的。

實(shí)際上，我們的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，根據(jù)筆者對(duì)前東歐社會(huì)主義國(guó)家的研究，它們目前的最低工資標(biāo)準(zhǔn)普遍是平均工資的50%-60％。根據(jù)北京統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2005年，北京市職工平均工資為34191元，^［５］月為2849.25元；而北京市2005年的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為580元，僅為平均工資的20.36％。再如，上海的低保標(biāo)準(zhǔn)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的42.7％。從以上兩方面來(lái)講，最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高的空間都很大，我們建議提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到平均工資的35％左右，同時(shí)，使低保標(biāo)準(zhǔn)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1/3左右。如按照北京市2005年的平均工資水平，最低工資標(biāo)準(zhǔn)為980元左右，低保標(biāo)準(zhǔn)為300元左右。另一方面，就是實(shí)施合理的分類施保制度，相應(yīng)地可以降低低保金的替代率。

2．加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管，特別是加強(qiáng)對(duì)用人單位在遵守最低工資標(biāo)準(zhǔn)、“三險(xiǎn)”方面的監(jiān)督。大量的調(diào)查表明，企業(yè)特別是中小企業(yè)用人機(jī)制的不規(guī)范，不能給員工按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放報(bào)酬，事先承諾后來(lái)又不兌現(xiàn)“三險(xiǎn)一金”，也是目前許多低保對(duì)象不愿就業(yè)的主要原因之一。本來(lái)最低工資標(biāo)準(zhǔn)就不高，如果再拿不到最低工資，那么，就容易形成類似于OECD報(bào)告中指出的“失業(yè)陷阱”。再有，沒(méi)有“三險(xiǎn)”，再次失業(yè)就不能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，只能再次申請(qǐng)低保，這同樣會(huì)降低低保戶就業(yè)的意愿。所以，加強(qiáng)政府部門對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管極其重要，每個(gè)城市都應(yīng)當(dāng)設(shè)舉報(bào)電話，并且保持暢通；如有人舉報(bào)這方面的問(wèn)題，政府有關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，做出處理。

3．豐富培訓(xùn)內(nèi)容。歐盟在解決再就業(yè)問(wèn)題時(shí)，曾經(jīng)撥出大量經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)，參與培訓(xùn)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)包括很多大專院校，甚至一些名校（如英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院）都參與了培訓(xùn)項(xiàng)目。最近，中央決定大力發(fā)展和投入職業(yè)教育，我們認(rèn)為，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)考慮將再就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)教育結(jié)合起來(lái)。

4．對(duì)于參加工作的低保戶，在計(jì)算其救助金時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，或者免除一定的收入額。目前，有些城市是采取獎(jiǎng)勵(lì)救助金的形式，如北京對(duì)那些再就業(yè)收入在低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的低保戶，對(duì)其個(gè)人低保金的80％不計(jì)入收入。發(fā)達(dá)國(guó)家通常的做法是對(duì)這種補(bǔ)充性收入按照一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)（即不計(jì)入收入）。我們認(rèn)為，既可以按照低保金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)（優(yōu)點(diǎn)是好操作，缺點(diǎn)是太籠統(tǒng)），也可以按照收入進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。國(guó)際上對(duì)這種補(bǔ)充性收入應(yīng)當(dāng)是多少，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或者比率，如果我們的最終目的是反貧困，而不僅僅是減少政府福利開(kāi)支。這些家庭的補(bǔ)充性收入加上福利金如仍低于貧困線，那么，所有的補(bǔ)充性收入都應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)給該家庭。

5．救助漸退時(shí)間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)。目前，實(shí)施救助漸退政策的城市，大部分的漸退時(shí)間3個(gè)月以內(nèi)。從調(diào)查中一些低保戶反映，從開(kāi)始工作到低保金全部不發(fā)的三個(gè)月期限太短。因?yàn)橛行┎徽?guī)企業(yè)錄取員工之后往往在三個(gè)月后就無(wú)故辭退員工，這樣又得重新申請(qǐng)低保。而從申請(qǐng)低保到確定成為低保對(duì)象往往又需要二三個(gè)月時(shí)間審查，這期間既沒(méi)有工資，也沒(méi)有低保，生活便沒(méi)有了保障。所以，救助漸退的時(shí)間最好延長(zhǎng)為3個(gè)月以上。如法國(guó)政府規(guī)定，社會(huì)救助對(duì)象再就業(yè)時(shí)獲得是最低工資，則他/她可以繼續(xù)領(lǐng)取100％的救助金6個(gè)月，然后，再領(lǐng)取50％的救助金9個(gè)月。法國(guó)政府稱這種政策為再就業(yè)獎(jiǎng)賞。更慷慨的是愛(ài)爾蘭，長(zhǎng)期依賴福利的失業(yè)者再就業(yè)，可以享受三年的再就業(yè)獎(jiǎng)賞，第一年是75％，第二年是50％，第三年是25％。當(dāng)然，我們不必完全按照法國(guó)、愛(ài)爾蘭的做法，但是，這種觀念值得借鑒。

6．進(jìn)一步完善社會(huì)保障和社會(huì)救助制度。應(yīng)當(dāng)考慮將所有低保配套政策擴(kuò)展到邊緣群體?；蛘?，我們也可以考慮，不根據(jù)低保戶來(lái)給予配套政策，而是按照某一收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)給予該政策，凡是低于該收入標(biāo)準(zhǔn)的都有權(quán)享受。比如，可以考慮將當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的120%-130％收入范圍內(nèi)的低收入群體都列入有資格享受的群體。目前，有些城市已經(jīng)將某些配套政策擴(kuò)大應(yīng)用于邊緣群體，如廉租房政策。總而言之，是弱化配套救助政策與低保戶之間的聯(lián)系，而將其與低收入標(biāo)準(zhǔn)線（或貧困線）聯(lián)系起來(lái)。從根本上講，這方面的問(wèn)題不解決，恐怕很難消除“依賴陷阱”。

7．照顧特殊群體。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，雖然加強(qiáng)了福利接受者必須尋找工作、接受就業(yè)培訓(xùn)、接受所介紹的就業(yè)崗位，參加社區(qū)勞動(dòng)的要求，但是，對(duì)于距離退休為5年年齡以內(nèi)的人，家中有殘疾人、重癥病人、老人、5歲前兒童需要照顧的，這些責(zé)任和義務(wù)都可以免除。筆者建議，我們的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)做出這方面的修改，因?yàn)檫@種修改是更合情合理，也更具人性化。

8．建議增加社區(qū)勞動(dòng)的時(shí)間。目前社區(qū)勞動(dòng)時(shí)間并不長(zhǎng)，北京是一個(gè)月40-80小時(shí)，有些地方是按每周一次規(guī)定，兩次不去取消。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)低保戶、非低保戶和辦保工作人員都不認(rèn)為40-80小時(shí)的時(shí)間長(zhǎng)。因此可以考慮增加社區(qū)勞動(dòng)的時(shí)間，甚至，可以考慮讓有勞動(dòng)能力的低保戶以社區(qū)勞動(dòng)換福利的做法。這方面的義務(wù)勞動(dòng)不一定只局限于本社區(qū)，也可以到一些公共場(chǎng)所中勞動(dòng)，勞動(dòng)內(nèi)容可以包括維護(hù)公共建筑、打掃城市街道、清理免費(fèi)公園等。目的主要是為了培養(yǎng)該群體的社會(huì)責(zé)任或互惠義務(wù)，也培養(yǎng)他們的勞動(dòng)能力。同樣，對(duì)于家中有殘疾人、重癥病人、老人、5歲前兒童需要照顧的低保戶，這方面的義務(wù)可以免除。

9．政府有責(zé)任盡力提供工作崗位。根據(jù)在天津的調(diào)查，能夠?yàn)榈捅Ｈ后w提供穩(wěn)定就業(yè)崗位的是政府，該市再就業(yè)人員中有1/3-1/4是由各級(jí)政府提供的公益性工作崗位，其最大優(yōu)越性是既能夠滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)，又有“三險(xiǎn)”。當(dāng)然，政府除了直接提供公共機(jī)構(gòu)的就業(yè)崗位外，也可以通過(guò)向雇主提供工資津貼來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)吸納社會(huì)福利接受者。不過(guò)，從不少發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這方面的效果并不大好。

10．建議對(duì)有勞動(dòng)能力的部分低保對(duì)象規(guī)定救助期限。規(guī)定救助期限的目的，主要是明確身體健康的福利享受者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和履行相應(yīng)義務(wù)，避免產(chǎn)生長(zhǎng)期的福利依賴者。首先，我們可以針對(duì)那些年輕和比較年輕的低保對(duì)象，比如16-40歲（具體年齡段可以探討）之間有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，要求他們只能連續(xù)領(lǐng)取低保金兩年，然后必須就業(yè)，如再次失業(yè)，可以重新申請(qǐng)，但是，該年齡段的低保戶累計(jì)領(lǐng)取時(shí)間不能超過(guò)五年。

11．應(yīng)當(dāng)考慮建立兩類低保政策體制。我們可以考慮學(xué)習(xí)美國(guó)和韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立兩類有區(qū)別的低保政策體制，一類是面向“三無(wú)”群體、老年人、殘疾人、孤兒等不在勞動(dòng)年齡段或者喪失勞動(dòng)能力的人群。對(duì)這個(gè)群體沒(méi)有工作方面的要求，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高救助標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)查中，包括人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的調(diào)查對(duì)象都認(rèn)為，這個(gè)群體的低保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，有必要加以提高。另一類是面向勞動(dòng)年齡段并且有勞動(dòng)能力的人群。對(duì)于他們有嚴(yán)格的工作要求，低保標(biāo)準(zhǔn)也不宜提高；同時(shí)，在考慮低保配套政策在他們身上落實(shí)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮工作（包括社區(qū)服務(wù)性工作）方面的要求以及領(lǐng)取社會(huì)救助的期限等。

目前，我國(guó)的社會(huì)保障和社會(huì)救助仍然處于較低的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在促進(jìn)再就業(yè)方面，雖然應(yīng)當(dāng)是“胡蘿卜加大棒”并用，但是，更多的應(yīng)當(dāng)是胡蘿卜，即激勵(lì)的政策；大棒應(yīng)當(dāng)相對(duì)少些。因?yàn)?，促進(jìn)低保對(duì)象再就業(yè)的最終目的，不僅僅是增加就業(yè)人數(shù)、減少福利依賴率，而且也應(yīng)當(dāng)是消除貧困。

總而言之，只有在制度設(shè)計(jì)上真正做到讓就業(yè)“有利可圖”，使大多數(shù)低保對(duì)象在面臨就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)能夠清楚、明確地看到就業(yè)的益處，才有可能促進(jìn)低保對(duì)象去主動(dòng)尋求再就業(yè)。

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責(zé)任編輯：黃 杰