公民參與視野下的城市農(nóng)民工

摘 要：公民參與不僅包括政治參與，而且還涉及到社會參與。農(nóng)民工在城市的公民參與狀況直接關(guān)系到農(nóng)民工個人權(quán)利的實現(xiàn)、政府公共決策的科學(xué)化和民主化以及城市社會的和諧發(fā)展。根據(jù)在武漢市的調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)民工的公民參與度較低，處于城市的邊緣狀態(tài)。農(nóng)民工的公民參與狀況與城鄉(xiāng)二元分割體制、生存狀況、城市認(rèn)同心理、組織化水平、公民參與的動員機制等因素密切相關(guān)。提高農(nóng)民工的公民參與水平，必須采取多方面措施建立農(nóng)民工公民參與制度及其社會基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公民參與；農(nóng)民工；政治參與；社會參與

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0079-05

基金項目：湖北省社會科學(xué)基金項目“農(nóng)民工思想道德建設(shè)專題研究”（立項號：［2006］012）。

作者簡介：楊永，女，河南洛陽人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心研究人員，主要研究三農(nóng)問題；朱春雷，男，河南信陽人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，主要研究方向為政治社會學(xué)理論與方法。

公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，是指“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”^［1］。公民參與最主要的是參與國家的政治生活和政治決策，因此，在公眾的所有參與中，政治參與尤其重要，最具有實質(zhì)性的意義。但嚴(yán)格地說，公民參與不僅包括政治參與，而且還包括在公共的文化生活、組織生活和社會事務(wù)等領(lǐng)域的參與。特別是在社會利益分化日益劇烈、公民社會越來越發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟條件下，公民參與的范圍正在日益擴大，已經(jīng)從國家的正式公共領(lǐng)域，擴大到社會的非正式領(lǐng)域。

一般而言，公民參與有三個基本要素：一是參與的主體，公民參與的主體是擁有參與需求的公民，既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織；二是參與的領(lǐng)域，社會中存在一個公民可以合法參與的公共領(lǐng)域，這一公共領(lǐng)域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是參與的渠道，社會上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。^［2］

公民參與對于公民權(quán)利的實現(xiàn)、公共政策制定的民主化和科學(xué)化、公共權(quán)力的合法化以及社會的和諧發(fā)展具有重要的作用和意義。公民參與狀況除了受社會環(huán)境影響外，也與不同群體的社會經(jīng)濟地位、自身素質(zhì)和政治心理有關(guān)。因此，不同的社會階層或團體，其公民參與狀況也各不相同。據(jù)中國農(nóng)民工問題研究總報告起草組的估計，目前中國外出農(nóng)民工數(shù)量為1.2億人左右，如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力，農(nóng)民工總數(shù)將達(dá)到2億人左右。^［3］這樣一個龐大群體的公民參與狀況不僅直接影響到他們在城市的生存和發(fā)展，而且還影響到我國政治民主的發(fā)展以及城市和諧社會的構(gòu)建。

目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)民工公民參與的研究主要局限于政治參與方面，而對其在公共文化生活、公共組織以及社會公共事務(wù)領(lǐng)域的社會參與則鮮有觸及。農(nóng)民工離開鄉(xiāng)村社會以后，他們在城市社會的公民參與狀況如何，具有什么樣的特點，學(xué)界并沒有進(jìn)行系統(tǒng)的實證研究。本文在對武漢市農(nóng)民工調(diào)查的基礎(chǔ)上，從政治參與、社會參與兩個緯度來考察農(nóng)民工的公民參與狀況和特點，以及相關(guān)影響因素，并就提高農(nóng)民工的公民參與水平提出相關(guān)的政策建議。

此次調(diào)查范圍覆蓋武漢市下轄的武昌、洪山、漢口、青山等七個行政區(qū)，通過隨機抽樣調(diào)查的方式，深入建筑工地、廠礦車間、社區(qū)、棚戶、車站碼頭和農(nóng)民工市場等不同場合，對建筑工人、家政人員、裝修工、碼頭工人等各個職業(yè)群體就他們的公共生活和思想狀況等直接與農(nóng)民工面對面進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷1200份，回收有效問卷932份。在發(fā)放問卷進(jìn)行大范圍調(diào)查的同時，我們還選擇有代表性的樣本進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的深度訪談。本文所用資料主要出自此次調(diào)查。

一、武漢市農(nóng)民工的公民參與

本文采用的是廣義的公民參與概念，不僅包含政治參與，而且還包括社會參與。在傳統(tǒng)國家與社會的高度一體化的關(guān)系日趨解體、公民社會不斷發(fā)育、社會不同群體利益日益分化的市場經(jīng)濟條件下，我們認(rèn)為，只有這樣才能更全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識農(nóng)民工在城市社會的公民參與狀況。

（一）農(nóng)民工的政治參與

政治參與是民主政治建設(shè)的有機組成部分，在公民參與中處于核心地位。一般認(rèn)為，政治參與是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為。^［4］農(nóng)民工的政治參與不僅是農(nóng)民工政治權(quán)利得以實現(xiàn)的重要方式，而且也反映著農(nóng)民工在政治生活中的地位、作用和選擇范圍。在問卷調(diào)查和實地訪談過程中，我們著重考察了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后在城市的政治參與認(rèn)知和政治參與行為狀況。

城市社會的政治參與主要體現(xiàn)在人大代表選舉、社區(qū)居委會選舉以及參與和影響政府政策的制定等方面。農(nóng)民工是一種亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、非工非農(nóng)、非城非鄉(xiāng)的事實身份，他們受到戶籍制度的嚴(yán)格限制。由于當(dāng)前的人大代表的選舉資格是按照戶籍確定，所以農(nóng)民工的人大代表選舉權(quán)在很多的城市被剝奪了。對于城市社會而言，政治參與還體現(xiàn)在周期更替的城市社區(qū)居委會選舉方面。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的農(nóng)民工之中僅有10.6%的人表示參加過城市社區(qū)居委會選舉，高達(dá)89.4%的人則表示從來未參加過。在被調(diào)查者之中，有52.4%的人表示自己不認(rèn)識城市居委會的工作人員，有28.4%的人表示和居委會的工作人員見過幾面，僅有15.2%和4%的人表示和居委會的人很熟悉或非常熟悉。從社區(qū)參與的角度來說，農(nóng)民工群體和城市社區(qū)處于隔離狀態(tài)。

不僅農(nóng)民工在人大代表選舉和城市社區(qū)選舉方面的參與度較低，而且他們也很少參與和影響政府的政策制定過程。當(dāng)我們問及“針對武漢市的發(fā)展，您給政府提過建議嗎”這一問題時，有60.4%的人表示從未提過，有9.0%的人表示偶爾提過，僅有1.4%的人表示經(jīng)常提，同時還有29.2%的人表示想提但是沒有機會。

在進(jìn)城后對農(nóng)村社會的政治參與方面，僅有27.8%的人表示進(jìn)城務(wù)工以后返鄉(xiāng)參加過老家的村委會選舉，有72.2%的人表示從未參加過?？梢娺@些農(nóng)民工離開家鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工以后很少關(guān)注和參加家鄉(xiāng)的人大代表和村民委員會的選舉。根據(jù)2001年夏對武漢市農(nóng)民工政治參與狀況的專項調(diào)查，僅有19.3%的人表示回鄉(xiāng)參加過最近的一次村委會選舉，高達(dá)79.5%的人表示從未回鄉(xiāng)參加過村委會選舉。^［5］兩次的調(diào)查結(jié)論大致相當(dāng)?？梢?，由于種種條件的限制，絕大部分進(jìn)城農(nóng)民工的政治參與權(quán)利不僅無法在農(nóng)村社會實現(xiàn)，而且在城市社會也處于缺失狀態(tài)，成為城鄉(xiāng)的雙重邊緣人。

（二）農(nóng)民工的社會參與

盡管政治參與是公民參與的重要組成部分，但是在社會組織、公共文化生活以及其他社會公共事務(wù)領(lǐng)域的社會參與日益重要。在傳統(tǒng)封閉的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民的流動性較弱，農(nóng)民是農(nóng)村社會公共事務(wù)參與的主體。當(dāng)他們離開家鄉(xiāng)到城市務(wù)工以后就成為信息的無知者和利益不相關(guān)者，對農(nóng)村社會公共事務(wù)的參與缺乏有效的動力，從而處于參與的冷漠狀態(tài)。當(dāng)他們進(jìn)入城市以后，他們的城市社會參與狀況如何呢?

在社會參與的認(rèn)知上，被調(diào)查的農(nóng)民工中認(rèn)為自己完全有權(quán)利參加城市社區(qū)事務(wù)管理的占32.5%，認(rèn)為自己基本有權(quán)參加城市社區(qū)事務(wù)管理的占21.4%，認(rèn)為自己沒有權(quán)利參加城市社區(qū)管理的占22.5%，還有23.7%的人處于無意識的“不清楚”狀態(tài)。當(dāng)問及“您是否參加城市社區(qū)的公共事務(wù)”，僅有12.1%的人表示參加過，高達(dá)61.9%的人表示從未參加過，還有26.0%的農(nóng)民工表示“想?yún)⒓拥珱]有機會”。根據(jù)有關(guān)學(xué)者于2006年對武漢市農(nóng)民工的社區(qū)生活狀況的調(diào)查，僅有2.8%的人表示自己是城市社區(qū)的一員，有77%的人對城市社區(qū)沒有歸屬感；有10.8%的人表示自己愿意參加社區(qū)里的活動，20.2%的人表示參不參加都行，高達(dá)73.8%的人明確表示不愿意參加所在社區(qū)里的活動。^［6］這兩次調(diào)查的結(jié)論具有很大的相似性，對城市社區(qū)公共事務(wù)的認(rèn)知和參與上，農(nóng)民工都比較消極。

就農(nóng)民工的城市社區(qū)公共文化活動參與狀況，姚華平等曾在武漢市進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。在接受調(diào)查的農(nóng)民工中有85.05%的人表示“沒有參加”或“很少參加”，只有14.95%的人表示“經(jīng)常參加”。^［7］而社區(qū)居委會的判斷和對農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果較為一致：居委會認(rèn)為農(nóng)民工“很少”或“沒有”參加社區(qū)文體活動的占82.91%。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，農(nóng)民工參與城市社區(qū)公共文化生活的自主性較低。在現(xiàn)行制度下農(nóng)民工作為身份特殊的外來群體，他們不是社區(qū)的主人，不能和社區(qū)居民一樣享受市民待遇。農(nóng)民工能否參加城市社區(qū)的公共文化生活不僅取決于他們的參與意愿，而且還取決于農(nóng)民工是否受到了社區(qū)組織的吸納和邀請。根據(jù)對居委會工作人員的調(diào)查，有59.83%的被調(diào)查人員表示曾邀請過農(nóng)民工參與社區(qū)的公共文體活動，有42.74%的人表示未邀請農(nóng)民工參與公共文化活動。

就農(nóng)民工在社會民間組織領(lǐng)域的參與狀況，此次調(diào)查結(jié)果顯示，有75.1%的人表示在城市務(wù)工沒有參加任何組織。在參加社會組織的人中，有8.3%的人參加了工會，有12.3%的人參加了同鄉(xiāng)會，有3.1%的人參加了教會，還有2.2%的人參加了其他各種幫會。可見，進(jìn)城農(nóng)民工在民間組織方面的參與度較低。

二、影響農(nóng)民工公民參與的相關(guān)因素分析

斯科克波與菲奧里納主編的《美國民主的公民參與》一書概括了公民參與的三種理論模式，即社會資本理論、理性選擇理論和歷史制度主義理論。針對公民參與的條件，社會資本理論的主要觀點是個人之間通過合作、互惠、參與集體社會行動，個體公民關(guān)心公共事務(wù)并形成互惠合作的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)是公民參與的前提條件與基本特征；理性選擇理論認(rèn)為個人通過理性算計決定是否參與社會公共事務(wù)，著重分析制度和組織如何為個人的公民參與提供激勵；歷史制度主義理論強調(diào)公民參與的雙向性，一方面公民參與需要公民具有主動參與公共事務(wù)的興趣與能力，另一方面，公民參與需要有利于提高參與的制度設(shè)置，這是公民參與不可或缺的兩個方面。盡管這三種理論都有失偏頗，但總體來說卻指出了影響公民參與的三個重要因素。

從社會資本理論、理性選擇理論和歷史制度主義理論綜合的角度出發(fā)，農(nóng)民工的公民參與狀況不僅與農(nóng)民工的構(gòu)成、居住空間分布、職業(yè)特點、能力素質(zhì)以及對城市的融入程度和認(rèn)同程度等有關(guān)，而且還與宏觀政治社會體制、組織化程度以及動員機制有關(guān)。

（一）農(nóng)民工的自身特質(zhì)限制了農(nóng)民工的公民參與

從調(diào)查情況來看，這群農(nóng)民工具有以下特點：以青壯年為主，20～55歲的占總數(shù)的72.1%；男性務(wù)工人員較多，占總數(shù)的68%；文化程度較低，主要在初中以下；職業(yè)主要分布在建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、零工等低技能的“體力型”職業(yè)領(lǐng)域；個人的收入和消費狀況都較低；居住期限較短，流動性較強，入住工地和租房的人較多。農(nóng)民工的這些特點決定了他們在城市的生活較為艱苦，職業(yè)流動性較大，閑暇時間較少。在沒有利害關(guān)系的情況下，他們很少返鄉(xiāng)參與家鄉(xiāng)的政治選舉和社區(qū)公共事務(wù)。而農(nóng)民工的特殊身份決定了他們在城市很難享受到體制內(nèi)的資源，他們的需求也處于相對較低的層次，掙錢滿足生存的需要是他們進(jìn)城的主要動機。相對而言，城市公共事務(wù)距離他們的現(xiàn)實生活較為遙遠(yuǎn)。

（二）在政治社會管理體制方面，農(nóng)民工遭受城市社會的排斥，對城市社會的認(rèn)同度較低

農(nóng)民工的公民參與狀況不僅與農(nóng)民工的生存狀況等社會資本有關(guān)，而且與整個宏觀政治社會管理體制有關(guān)。根據(jù)我們的調(diào)查，愿意住進(jìn)城里的農(nóng)民工占到調(diào)查總數(shù)的64.1%，但事實上，他們不僅不能享受到城市社會的各種公共資源，而且在日常生活中還受到戶籍制度等方方面面的限制。在此背景下，農(nóng)民工只是城市的匆匆過客，而非現(xiàn)實利益相關(guān)者和訴求者。在沒有利益驅(qū)動的情況下，以掙錢為主要目的理性農(nóng)民工很難有參與城市政治社會公共事務(wù)的動力。

同時，農(nóng)民工的亦農(nóng)亦工、亦城亦鄉(xiāng)的特殊身份使他們受到城市社會體制和文化上的種種排斥。社會排斥是指一定的社會成員或者社會群體在一定程度上被排斥在社會主流關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之外，不能獲取正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟、政治、公共服務(wù)等資源的過程或者狀態(tài)。根據(jù)李景治和熊光清的研究，農(nóng)民工在城市社會遭受經(jīng)濟、政治、公共服務(wù)以及社會關(guān)系等多方面的社會排斥。^［８］當(dāng)前，相當(dāng)多的農(nóng)民工實際上已經(jīng)從戶籍所在地的政治系統(tǒng)中脫離出去，而在城市中又沒有正式戶口和市民身份，在中國城市現(xiàn)行政治體制之下，他們就成為從不或者極少參與政治活動和社會公共事務(wù)的“政治邊緣人”和“社會邊緣人”。比如選舉權(quán)是公民進(jìn)行有序政治參與的最重要、最直接、最廣泛的政治權(quán)利，選舉活動也是公民最重要的政治參與方式。但農(nóng)民工很少參與選舉活動。一方面，由于農(nóng)民工大部分時間工作和生活在城市中，他們已經(jīng)脫離了農(nóng)村的政治活動；另一方面，由于缺乏城市“合法”的選民身份，他們也不能參加城市的選舉活動。這樣，作為合法公民，他們卻無法享受到合法的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。出于同樣的原因，農(nóng)民工參與其他相關(guān)社會事務(wù)的渠道也不暢通。

就與農(nóng)民工融入城市社會生活密切相關(guān)的公共服務(wù)來說，在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等方方面面，農(nóng)民工幾乎都被排斥在城市公共服務(wù)體系之外。公民參與的根本動力來自參與者對自身利益的訴求，在沒有利益激勵的情況下，農(nóng)民工不可能具有較高的公民參與意愿。同時，農(nóng)民工群體的社會交往多限于本群體內(nèi)部，與其他群體之間的社會交往受到很大限制，遭受城市社會網(wǎng)絡(luò)的排斥非常明顯。他們遇到困難時往往求助的是親緣、地緣、血緣以及業(yè)緣等各種非正式的社會關(guān)系。在遭到城市社會的各種排斥的情況下，他們對城市社會缺乏基本的認(rèn)同感，自然也就對城市社會的政治事務(wù)和社會公共事務(wù)漠不關(guān)心。

（三）農(nóng)民工的組織化水平較低，而且缺乏有效的公民參與動員

根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工很少參加政黨組織、工會組織和城市社會的各種民間組織。在缺乏各種組織的有效整合以及各種組織資源支持的情況下，農(nóng)民工的城市社會參與將大打折扣。另一方面，良好的公民參與不僅來自自身、組織以及各種社會關(guān)系資源和制度的有效支持，而且來自于較強的公民參與動員?？傮w而言，我國的參與動員機制主要有國家動員模式、庇護主義模式以及精英動員模式。^［9］顯然，在當(dāng)前城市社會不僅缺少改革前政治和社會參與的國家動員體制、以利益為紐帶的庇護主義動員體制，而且也沒有當(dāng)前普遍存在的精英動員。各種動員機制的缺乏也大大消解農(nóng)民工在城市社會的公民參與。

三、小結(jié)及建議

本文以武漢市農(nóng)民工為個案，從政治參與和社會參與兩個緯度考察了農(nóng)民工進(jìn)城后在城市社會場域的公民參與狀況?？傮w而言，農(nóng)民工進(jìn)城后在城市社會中的公民參與狀況具有以下特點：首先，農(nóng)民工進(jìn)城后在城市社會場域中的公民參與度較低，處于城市社會的邊緣狀態(tài)；其次，農(nóng)民工公民參與現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)二元體制和結(jié)構(gòu)在農(nóng)民工政治社會公共生活中的體現(xiàn)，農(nóng)民工公民參與的邊緣化，反映了他們進(jìn)城后在城市中各種權(quán)利實現(xiàn)和資源占有上的邊緣地位。沒有城鄉(xiāng)二元體制的改變，沒有農(nóng)民工對城市社會的認(rèn)同和和諧融入，就不會有他們對城市政治社會公共事務(wù)參與的需求、權(quán)力、機會和能力的擴展；再次，農(nóng)民工在城市公民參與的邊緣化地位是多種因素造成的，既有主觀因素，也有客觀因素；既有心理因素，也有社會體制因素；既有環(huán)境因素，也有組織動員因素。具體而言，農(nóng)民工的低參與狀況不僅與農(nóng)民工的職業(yè)特點、居住狀況、經(jīng)濟收入有關(guān)，而且與農(nóng)民工在城市遭受社會排斥和對城市社會缺乏足夠認(rèn)同有關(guān)。同時農(nóng)民工的參與狀況還與農(nóng)民工的組織化程度較低，缺乏各級政府和組織的有效動員有較大關(guān)系。

因此，提高農(nóng)民工的公民參與水平不能只從參與本身入手，更主要的是從農(nóng)民工參與的各種條件和制度基礎(chǔ)著手。

第一，從根本上說，必須加快打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工的公民參與提供各種制度條件和利益激勵。一方面，要加快改變計劃經(jīng)濟條件下出臺的各種不適應(yīng)現(xiàn)實社會發(fā)展的城鄉(xiāng)二元分割制度，以及廢除限制農(nóng)民工在城市發(fā)展的各種政策；另一方面，著眼于城市和諧發(fā)展的現(xiàn)實需要，在城市社會承受力的范圍內(nèi)改善農(nóng)民工的生存狀況，使農(nóng)民工享受到城市的各種社會資源以及對政治、社會領(lǐng)域公共事務(wù)的參與機會。

第二，強化農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的社會資本。一方面，要從政府的角度提高農(nóng)民工在城市的社會地位，改變他們的生存狀況，逐步地讓他們享受到城市社會的體制內(nèi)資源和機會；另一方面，鼓勵農(nóng)民工參加黨團組織、工會組織以及其他民間組織。農(nóng)民工進(jìn)城后力量較為分散和弱小，所占有的資源極其有限。在此情況下，把農(nóng)民工納入各種組織中，不僅有利于自身生存狀況的改善和合法權(quán)益的維護，而且還能夠培養(yǎng)他們的合作精神和維權(quán)意識，從而提高他們自我教育、自我管理和自我服務(wù)的能力。比如北京成立的首家農(nóng)民工工會不僅為農(nóng)民工的維權(quán)提供了一個暢通的渠道，而且還選出了自己的人大代表來反映自己的呼聲，維護自己的利益。

第三，提高農(nóng)民工對城市的認(rèn)同感，為農(nóng)民工在城市社會的公民參與創(chuàng)造有利的心理條件。城市的各級政府和社會組織要切實把農(nóng)民工看做城市的一個有機組成部分，把農(nóng)民工納入到城市政府管理、社區(qū)管理以及社會組織中來，切實改善他們在城市社會的生存狀況，使他們真正體驗到自己也是城市的一個有機組成部分。同時，通過舉辦各種活動，加強農(nóng)民工和城市居民的融合，提高他們的城市認(rèn)同感，為農(nóng)民工在城市的公民參與建立良好的心理基礎(chǔ)。

第四，加強對農(nóng)民工公民參與的動員和組織，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民工群體參與城市社會政治選舉、公共政策制定和各種社會事務(wù)的管理中來。在重大政治社會活動中加強對農(nóng)民工的動員，把他們作為利益相關(guān)者組織進(jìn)來，傾聽他們的呼聲和意愿，在政策制定和社會管理上兼顧他們的利益。

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責(zé)任編輯：黃 杰