論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督向度的轉(zhuǎn)變

摘 要：黨內(nèi)監(jiān)督的完善應(yīng)適應(yīng)發(fā)展黨內(nèi)民主的要求，遵循權(quán)力運(yùn)作的一般規(guī)律，由側(cè)重對人的監(jiān)督轉(zhuǎn)向注重對權(quán)力的監(jiān)督，由側(cè)重單流向監(jiān)督轉(zhuǎn)向注重雙流向監(jiān)督，由側(cè)重人治監(jiān)督轉(zhuǎn)向注重法治監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；黨內(nèi)民主；權(quán)力運(yùn)行

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0022-03

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作者簡介：吳君（1969- ），男，山東蓬萊人，魯東大學(xué)黨委組織部副部長、中國人民大學(xué)博士研究生，主要研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)；宮娜（1969- ），女，山東牟平人，煙臺工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督要適應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的新要求，就必須著眼于黨的歷史方位和歷史任務(wù)，立足于黨組織的現(xiàn)狀和存在問題，努力把握政黨權(quán)力運(yùn)作規(guī)律，積極實(shí)現(xiàn)工作向度上的幾個(gè)轉(zhuǎn)變。

一、由側(cè)重對人的監(jiān)督到注重對權(quán)力的監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督的對象，從表象上來說是人，但從本質(zhì)上來看是權(quán)。首先，權(quán)力關(guān)系是監(jiān)督存在的前提。沒有權(quán)力的存在，監(jiān)督也就失去了存在的依據(jù)和條件，或者說，監(jiān)督主要就是為了調(diào)整權(quán)力關(guān)系而產(chǎn)生和存在的。在代議制民主條件下，公共權(quán)力的主體、來源與權(quán)力的執(zhí)掌、行使是相分離的，二者是權(quán)力的委托與受托關(guān)系。為保證委托之權(quán)按照權(quán)力主體的意志和愿望來行使，監(jiān)督自然成為必要。從一定意義上講，監(jiān)督是權(quán)力委托的繼續(xù)。權(quán)力的行使需要通過一定的承載，特定的組織和人便是權(quán)力行使最重要的承載。黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，就是經(jīng)過黨內(nèi)法定程序產(chǎn)生并代表權(quán)力主體執(zhí)掌、行使權(quán)力的。因此，把監(jiān)督的對象確定為人，無疑是有道理的。但應(yīng)該明確一點(diǎn)，這里的人不是特指哪個(gè)人或哪些人，而是指掌握和行使權(quán)力的人。黨內(nèi)無論哪一級組織，無論是什么人，也無論其任職時(shí)間長短、職位高低，只要掌握著公共權(quán)力，就必須接受權(quán)力主體的監(jiān)督。從這個(gè)意義上講，監(jiān)督的對象本質(zhì)上是權(quán)力，而具體的組織和人只不過是權(quán)力的人格化而已。其次，公共權(quán)力的異化固然有人的原因，但權(quán)力本身的屬性對權(quán)力行使者的影響和作用則更具有客觀性、普遍性、持久性。從負(fù)向上看，公共權(quán)力對所有權(quán)力的執(zhí)掌者和行使者無一例外地具有腐蝕性，也就是說，權(quán)力在行使的過程中總有異化的傾向。我們不否認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)者本身的品格、素質(zhì)差異對權(quán)力行使的影響，但凡掌握和行使權(quán)力者，都有為權(quán)力所腐蝕進(jìn)而濫用權(quán)力的可能性，不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的異化和腐敗。正因?yàn)檎莆樟藱?quán)力，所以對領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)應(yīng)有更高的要求；也正因?yàn)檎莆樟藱?quán)力，領(lǐng)導(dǎo)者的覺悟和素質(zhì)要經(jīng)受更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。由此可見，監(jiān)督的根本指向在于權(quán)力，在于防止公共權(quán)力的濫用，在于保證公共權(quán)力的正向行使。因此，加強(qiáng)和改善黨內(nèi)監(jiān)督，更應(yīng)把著力點(diǎn)放在對權(quán)力行使的規(guī)范、制約和匡正上，注重研究權(quán)力產(chǎn)生、配置、運(yùn)行的一般規(guī)律，使黨內(nèi)監(jiān)督從源頭上發(fā)揮作用、解決問題。

以往的黨內(nèi)監(jiān)督，往往偏重于對具體的人的監(jiān)督，而忽視了對這些人背后的權(quán)力的關(guān)注，使黨內(nèi)監(jiān)督中不同程度地存在著不徹底、不穩(wěn)定、不平等的現(xiàn)象，一些黨員干部中甚至存在“既然對領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)要求高于一般群眾，為什么干部反而要接受黨員和群眾的監(jiān)督”這樣的疑問。之所以產(chǎn)生這些現(xiàn)象和認(rèn)識，說到底還是沒有把權(quán)力作為監(jiān)督的根本指向，考慮的僅僅是處在領(lǐng)導(dǎo)職位上的人。近些年來，隨著對黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律認(rèn)識的逐步深化，黨內(nèi)監(jiān)督也由主要對人的監(jiān)督向人、權(quán)并重的方向發(fā)展，更加關(guān)注建立健全對權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，重視從權(quán)力本身這個(gè)根本的層面來預(yù)防和克服權(quán)力異化和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，強(qiáng)調(diào)要通過對權(quán)力的合理配置，通過體制改革和制度、機(jī)制創(chuàng)新，從源頭上加大黨內(nèi)監(jiān)督的力度。黨的十六大指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！?sup>［1］這是黨內(nèi)監(jiān)督方略的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我們黨對黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了一個(gè)新的水平。當(dāng)然，要徹底實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，還要付出艱苦的努力。它涉及對權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，涉及黨的各級組織的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合理劃分與配置，涉及黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的完善與優(yōu)化等等，最終達(dá)到哪里存在權(quán)力，哪里就有監(jiān)督；權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里；要對黨內(nèi)的權(quán)力授予、權(quán)力行使、權(quán)力運(yùn)行結(jié)果等進(jìn)行全過程的監(jiān)督，保證黨內(nèi)權(quán)力的授予和委托準(zhǔn)確反映民意，具有充分的合法性；保證黨內(nèi)各級組織、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間權(quán)限劃分合理、職責(zé)明確清晰；保證黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依照法律、法規(guī)和程序行使權(quán)力；保證濫用、誤用權(quán)力現(xiàn)象得到有效的制止和及時(shí)糾正；保證以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象得到嚴(yán)厲的查處。

二、由側(cè)重單流向監(jiān)督到注重雙流向監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督是各級黨組織、黨員之間以及黨組織與黨員之間的相互監(jiān)督。所謂黨內(nèi)監(jiān)督的“雙流向”，主要包括兩個(gè)方面的含義：從縱向上看，是指黨內(nèi)監(jiān)督同時(shí)具有“自上而下”和“自下而上”兩個(gè)序列，兩個(gè)序列應(yīng)能獨(dú)立、穩(wěn)定、有效地發(fā)揮各自的作用，且序列之間能夠相互制衡；從橫向上看，是指黨員與黨員之間、同級黨組織之間的監(jiān)督具有雙向性，即作為監(jiān)督的行為主體，每個(gè)黨員和黨組織在監(jiān)督其他黨員、黨組織的同時(shí)，也要接受其他黨員和黨組織的監(jiān)督，也是被監(jiān)督的客體。作為無產(chǎn)階級政黨，民主集中制是我們黨的根本組織原則和組織制度，黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主與集中相結(jié)合的原則。黨內(nèi)監(jiān)督中貫徹“集中”原則，在監(jiān)督流向上表現(xiàn)為“自上而下”，監(jiān)督的主要指向是黨的下級組織和黨員個(gè)人，這是黨整合利益、統(tǒng)一意志的需要；黨內(nèi)監(jiān)督中貫徹“民主”原則，在監(jiān)督流向上表現(xiàn)為“自下而上”，監(jiān)督的主要指向是黨的上級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，這是黨正確代表民意、充分表達(dá)民意的需要。黨內(nèi)監(jiān)督中“集中”與“民主”原則的體現(xiàn)過程不是相互孤立、彼此割裂的，而是有機(jī)結(jié)合、相互統(tǒng)一的。完整意義上的監(jiān)督應(yīng)是雙向展開、相輔相成的。有監(jiān)督就必須有對監(jiān)督權(quán)的制約，如果有所偏廢，監(jiān)督就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至?xí)呦蛩姆疵?。因此，黨的上級組織對下級組織、黨的組織對黨員個(gè)人實(shí)施“自上而下”監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)受到下級組織和黨員個(gè)人相應(yīng)的“自下而上”的監(jiān)督和制約，使“自上而下”的監(jiān)督不至于導(dǎo)致專制；反過來，黨員個(gè)人對黨的組織、黨的下級組織對黨的上級組織實(shí)施“自下而上”監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)受到相應(yīng)的“自上而下”的監(jiān)督和制約，使“自下而上”的監(jiān)督不至于導(dǎo)致黨的力量的分散，以達(dá)到黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的平衡。從黨內(nèi)監(jiān)督的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀來看，既存在“自上而下”監(jiān)督?jīng)]有到位的問題，也存在“自下而上”監(jiān)督乏力的問題，相對而言，后一個(gè)方面的問題更為突出，即在強(qiáng)化“自上而下”監(jiān)督的同時(shí)，“自下而上”監(jiān)督的發(fā)展進(jìn)程不能與之相匹配，由此導(dǎo)致了黨內(nèi)監(jiān)督民主基礎(chǔ)的相對薄弱，造成了黨內(nèi)監(jiān)督功能的缺損。

無論從權(quán)力的歸屬與委托的角度看，還是從實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的意義上講，“自下而上”流向的監(jiān)督，即黨員個(gè)人對黨組織、黨的下級組織對黨的上級組織、普通黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部、全黨對中央的監(jiān)督，無疑更帶有根本性和全局性。這是因?yàn)?，其一，按照黨的民主集中制原則，“組織”、“上級”、“中央”，都是在一定范圍內(nèi)或一定層次上按照少數(shù)服從多數(shù)的原則由民主選舉產(chǎn)生的；而其任何一項(xiàng)決定又都應(yīng)是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則由民主決策形成的。由于上述組織實(shí)體的產(chǎn)生及其權(quán)力的獲得均來源于“個(gè)人”、“下級”、“全黨”，所以，個(gè)人監(jiān)督組織、下級監(jiān)督上級、全黨監(jiān)督中央便具有天然的合理性。其二，由于黨執(zhí)掌政權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力腐敗的危險(xiǎn)性加大，黨內(nèi)監(jiān)督要發(fā)揮防范權(quán)力腐敗功能，也必須把監(jiān)督的重點(diǎn)放在具體執(zhí)掌和行使權(quán)力的黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部身上。歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明：如果“自上而下”監(jiān)督序列運(yùn)轉(zhuǎn)得非常有效，而“自下而上”監(jiān)督序列常常失靈，這樣的黨內(nèi)監(jiān)督體制和機(jī)制愈加強(qiáng)，就會離黨內(nèi)監(jiān)督的本意、離黨內(nèi)民主的目標(biāo)愈遠(yuǎn)，而離集權(quán)和專制愈近。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的新的歷史時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督正在努力向注重全面的雙流向監(jiān)督轉(zhuǎn)變。新頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”^［2］，同時(shí)，還明確規(guī)定了各級黨組織和普通黨員在黨內(nèi)監(jiān)督中的權(quán)利和責(zé)任，這就為完善雙流向的黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制提供了法規(guī)依據(jù)和制度保障。深化黨內(nèi)選舉制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革，為黨員從授權(quán)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督提供了現(xiàn)實(shí)條件；實(shí)行重大情況通報(bào)制度、重大決策公示和聽證制度，加大了黨員從權(quán)力行使環(huán)節(jié)對黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；健全完善干部誡勉、辭職、問責(zé)、罷免等制度，查處大案要案，加大了黨員從權(quán)力運(yùn)行結(jié)果環(huán)節(jié)對黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，為充分發(fā)揮黨員的民主監(jiān)督作用，暢通“自下而上”的黨內(nèi)監(jiān)督渠道，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，要形成健全的雙流向黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，還需要解決諸如對黨的中高級干部進(jìn)行有效監(jiān)督、黨員個(gè)人對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督等實(shí)踐難題，這些都要求我們繼續(xù)沿著雙流向監(jiān)督的思路，深入進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索。

三、由側(cè)重人治監(jiān)督到注重法治監(jiān)督

健全的黨內(nèi)監(jiān)督既是民主的監(jiān)督，又是法治的監(jiān)督。這里講的“法治”具有三層含義：一是指黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)維護(hù)法治內(nèi)容和法治精神。民主法制既是我國社會主義政治文明建設(shè)的目標(biāo)和手段，又是我國政治體制改革的基本取向。依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督，首要的一條就應(yīng)是依“法”治黨。這里所說的“法”，既是指法治的要求，即黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法、法律，也必須帶頭遵循憲法和法律，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；同時(shí)也是指黨規(guī)黨法的執(zhí)行，即體現(xiàn)對政黨政治運(yùn)行規(guī)律的自覺遵循。我們黨是廣大人民群眾利益的忠實(shí)代表，黨規(guī)黨法與憲法、法律所代表和體現(xiàn)的利益和意志是一致的。雖然黨和國家在組織屬性、權(quán)力性質(zhì)和政治運(yùn)作方式上有所不同，因而依“法”治黨和依法治國的具體內(nèi)容也有所不同，但從體現(xiàn)法治精神的角度講，二者又是內(nèi)在統(tǒng)一的。黨內(nèi)監(jiān)督理應(yīng)體現(xiàn)和保證法治方略的實(shí)施，執(zhí)政黨的活動(dòng)背離了憲法、法律的規(guī)定，同樣屬于違憲、違法。二是指黨內(nèi)監(jiān)督要依“法”進(jìn)行，即按照憲法、法律和黨規(guī)黨法的制度及程序性設(shè)定來實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)是一種平等、穩(wěn)定、有序的監(jiān)督，而依“法”監(jiān)督則是實(shí)現(xiàn)其平等、穩(wěn)定、有序的根本前提。作為制度抽象的“法”的貫徹，更帶有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性。因此，根據(jù)“法”所規(guī)定的監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)限、程序、渠道來實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督，有利于克服黨內(nèi)監(jiān)督的個(gè)人意志化傾向，防止因黨內(nèi)監(jiān)督的無序、變異而導(dǎo)致的無原則的爭斗、混亂和內(nèi)耗。三是指黨內(nèi)監(jiān)督的結(jié)果處置也要依“法”進(jìn)行。黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐功能主要體現(xiàn)為預(yù)防、監(jiān)察、糾偏，對有違于立黨為公、執(zhí)政為民的行為和現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)和情節(jié)分別做出處理：違反黨規(guī)黨法的，依黨紀(jì)處理；觸犯法律的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間里，我們黨在黨內(nèi)監(jiān)督的對象、內(nèi)容、原則、程序和渠道等方面的法制化程度不高，帶有較強(qiáng)的主觀人為因素。這固然與戰(zhàn)爭年代形成的高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織制度等政治慣性有關(guān)，但也與黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律本身的復(fù)雜性以及實(shí)踐探索的曲折性有關(guān)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布實(shí)施，無疑是我們黨在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變過程中帶有根本性的突破，它標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督已成為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)不可分割的有機(jī)組成部分，并以黨內(nèi)法規(guī)的形式確定下來，必將為黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步向“法治”化轉(zhuǎn)變奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，開辟廣闊的發(fā)展空間。

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參考文獻(xiàn)：

［1］江澤民.江澤民文選：第3卷［M］．北京：人民出版社，2006：557.

［2］中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例：試行［M］．北京：中國方正出版社，2004：3.

責(zé)任編輯：王清明