新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的前奏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的深化，推進(jìn)這項(xiàng)改革是新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）06-0068-02

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作者簡(jiǎn)介：鐘志文（1967- ），女，江蘇大豐人，中共大豐市委黨校講師，主要從事政治學(xué)和法學(xué)的研究與教學(xué)；王河山（1953- ），男，江蘇大豐人，中共大豐市委黨校高級(jí)講師，主要研究方向?yàn)辄h的建設(shè)。

我國(guó)農(nóng)村改革已經(jīng)經(jīng)歷了兩個(gè)階段，并正在向第三階段邁進(jìn)。第三階段是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，處于關(guān)鍵地位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的深層次問(wèn)題。因此，按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，研究和探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和體制改革的思路和辦法，對(duì)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理結(jié)構(gòu)、建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制，保障和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有序進(jìn)行是很有意義的。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和體制改革，必須緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際，按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，牢牢把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本方向和重點(diǎn)工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本方向，我們同意謝子平的觀點(diǎn)，應(yīng)是從全能性、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、圍繞中心工作轉(zhuǎn)的工作方式和治理模式，轉(zhuǎn)向群眾參與的、自上而下和自下而上相結(jié)合的工作方式；從行政型、管理型的政府轉(zhuǎn)向自治式、服務(wù)式的政府，經(jīng)過(guò)若干年的努力，最終完成由政府向派出機(jī)構(gòu)到自治組織的轉(zhuǎn)變。

考慮到當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展的非均衡性，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的非同步性以及改革的漸進(jìn)性的要求，其具體實(shí)施應(yīng)分階段逐步推進(jìn)?，F(xiàn)階段改革的重點(diǎn)應(yīng)放在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員上；放在擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，健全村民自治機(jī)制上。在此基礎(chǔ)之上，逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)的任務(wù)和職能，改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，專門行使社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。最終在社區(qū)民間組織相當(dāng)發(fā)達(dá)，農(nóng)民自我管理服務(wù)等能力達(dá)到很高水平的條件下，撤銷辦事處，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通、通訊等方面條件的限制以及市場(chǎng)發(fā)育、民主法制、社會(huì)組織建設(shè)滯后，基層干部、群眾素質(zhì)能力的不相適應(yīng)，現(xiàn)在就撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行自治行不通。從全國(guó)來(lái)看，讓2000多個(gè)縣去管理8億農(nóng)民，不可想象。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還有很多事情要做，若貿(mào)然取消，不利于農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，不利于新農(nóng)村建設(shè)的正常有序的推進(jìn)。因此現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革必須著眼現(xiàn)實(shí)，切實(shí)做好以下幾項(xiàng)工作：

1.轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。第一，在各級(jí)政府和人員中提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的認(rèn)識(shí)，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要重點(diǎn)強(qiáng)化的職能。這就是溫家寶指出的要從新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況和需要出發(fā)，按照建立公共行政體制的要求，重點(diǎn)強(qiáng)化為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件三個(gè)方面的職能。第二，注重實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多項(xiàng)職能之間的合理平衡。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)和社會(huì)職能，并不意味著它不需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，因?yàn)閺?qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)職能，必須擁有相對(duì)充足的財(cái)政資源，而財(cái)政資源的獲取又受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滑坡，政府財(cái)政資源必然受到負(fù)面影響。因此政府社會(huì)職能和公共服務(wù)的有效履行是以經(jīng)濟(jì)職能的有效履行為前提的。東西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)水平的差距就是有力證明，各界一直呼吁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)承擔(dān)招商引資的職能不僅沒(méi)有削減反而不斷強(qiáng)化，其原因也在于此。這就需要我們一方面超越對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)分倚重，改變直接干預(yù)和直接管理經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)方式；另一方面又要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能調(diào)整的設(shè)計(jì)與實(shí)施，在有效履行經(jīng)濟(jì)職能的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共服務(wù)多項(xiàng)職能之間的合理平衡。第三，重視相關(guān)法律、制度、政策的精細(xì)、科學(xué)化和可操作性，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行使職能。政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，要加強(qiáng)對(duì)這一過(guò)程的管理，必須重視制度、技術(shù)和機(jī)制的構(gòu)建，達(dá)到細(xì)致化、科學(xué)化和可操作化，做到每一層面、細(xì)節(jié)都有法可依，從而能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職辦事達(dá)到于法有據(jù)、工作程序、工作手段合法合規(guī)，以保證法治化、服務(wù)化政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，整合事業(yè)站所，精簡(jiǎn)富余人員。首先是依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)站所的職能，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移，經(jīng)營(yíng)職能面向市場(chǎng)，公益服務(wù)職能面向社會(huì)”的思路，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，分別實(shí)施撤并、重建和整體轉(zhuǎn)制的整合方案。在依據(jù)職能定編定崗定員的基礎(chǔ)上，無(wú)條件清退單位的臨時(shí)工、空招人員、借用人員、沒(méi)有被機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)的的各種“自費(fèi)編制”人員，然后按照“公開(kāi)、公正、公平”的原則，采取考試和考評(píng)相結(jié)合的做法，實(shí)行全員競(jìng)爭(zhēng)上崗。對(duì)未參加競(jìng)爭(zhēng)和在競(jìng)爭(zhēng)中落崗的人員要根據(jù)實(shí)際情況，采用“提前退休”、“一次性買斷”、“充實(shí)到企業(yè)、村委會(huì)、居委會(huì)第一線”、“整體分流或置換身份”等方式妥善安置。對(duì)于這項(xiàng)改革所需的成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無(wú)力承擔(dān)的，建議中央和地方高層政府要在推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革中，作為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)方面，增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持。該項(xiàng)措施決定了此項(xiàng)改革的進(jìn)程和成效，必須給予高度的重視。

3.合理劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。一要界定功能，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，做到以事權(quán)定財(cái)權(quán)，達(dá)到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)的能力。二要著力建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活環(huán)境改善等方面的投入不斷增長(zhǎng)，保證財(cái)力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力。三要建立規(guī)范、透明、公正的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，加強(qiáng)對(duì)撥付流程及使用的監(jiān)督，提高資金的使用效率。四要調(diào)整專項(xiàng)建設(shè)資金撥付與基層提供配套資金掛鉤的政策規(guī)定，在基層財(cái)力極其困難的情況下，要求基層籌措配套資金，要么無(wú)力籌集最終事情辦不成，要么是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)或者增加基層債務(wù)，這都會(huì)損害農(nóng)民的利益，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

4.政府提供政策保障促進(jìn)農(nóng)村多元化組織的建構(gòu)，為農(nóng)民的社會(huì)資本和組織資本的發(fā)育創(chuàng)造條件。提高農(nóng)民的組織化程度，不僅能提高群眾對(duì)公共事務(wù)的參與度，鍛煉能力，使他們對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督更為有效，政府行為更為透明公平，使政府真正成為對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府，而且也有利于增加產(chǎn)出，提高效率，最終為基層行政管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為自治組織創(chuàng)造條件。做好這項(xiàng)工作首先要把農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)培育好、發(fā)展好、管理好，按照調(diào)查摸底、積極培育、幫助指導(dǎo)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)的要求為農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的發(fā)展提供政策支持，營(yíng)造良好環(huán)境。二是大力興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體性的專業(yè)合作社，使其成為幫助農(nóng)民以較低成本、冒較小風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入市場(chǎng)的重要組織載體，政府要在明確其法律地位、財(cái)政支持，健全輔導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)制等方面促進(jìn)其發(fā)育成長(zhǎng)。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民維權(quán)組織的引導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民在法律的框架內(nèi)爭(zhēng)取自己的正當(dāng)利益，不僅能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，而且能培養(yǎng)有權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的現(xiàn)代農(nóng)民，有利于“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“管理民主”等新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.培育有效的制衡機(jī)制，不斷提高鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的自治程度。通過(guò)制度創(chuàng)新把村民代表會(huì)議塑造成行政村的議決機(jī)關(guān)，決定村莊的重大事項(xiàng)，再交由村委會(huì)實(shí)施，并進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做實(shí)，由它來(lái)監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政，從而健全農(nóng)村的公共管理機(jī)制，把民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：錢國(guó)華