民間組織：社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分

摘 要：在人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化、單位福利弱化和政府職能轉(zhuǎn)變的多重背景下，我國的養(yǎng)老服務(wù)體系已進入以社會化為重要特征的重建階段，這就需要明確民間組織作為一個重要組成部分而存在的意義。民間組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著“填補空缺”這一關(guān)鍵性的角色，其地位的重要性可分別從交換、管理和福利三個理論層面來理解；民間組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用，主要在于可參與多種服務(wù)類型、具備多種服務(wù)優(yōu)勢和可承擔多種服務(wù)角色等方面。因此，政府應(yīng)從推動公信力建設(shè)、加大政策扶持、優(yōu)化管理監(jiān)督三個方面來積極發(fā)展民間組織，促進養(yǎng)老服務(wù)的社會化。

關(guān)鍵詞：民間組織；養(yǎng)老服務(wù)；地位；作用

中圖分類號：D9.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0084-05

作者簡介：李駿（1972- ），男，上海市社會科學院社會學所研究人員，主要研究方向為社會組織和社會問題。

①《社會團體登記管理條例》（1998年）規(guī)定：“社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》（1998年）規(guī)定：“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位，社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織?！薄痘饡芾項l例》（2004年）規(guī)定：“基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。”

人口老齡化作為21世紀人類發(fā)展的主要特征，早已于上世紀末就引起了全世界的高度關(guān)注。2005年底全國1％人口抽樣調(diào)查顯示，65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_到7.7％。中國不僅已經(jīng)成為一個“未富先老”的國家，而且還面臨著老齡化水平持續(xù)攀升所帶來的巨大挑戰(zhàn)。全國老齡辦于2005年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》指出，中國的人口老齡化將伴隨著21世紀始終，并且，重度人口老齡化和高齡化問題將日益突出。

我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，除了要繼續(xù)發(fā)揮家庭和政府的既有作用，更重要的是吸納民間組織的加入。所謂民間組織，是區(qū)別于政府和企業(yè)的社會組織類型，具有非政府性和非營利性的共同特點，如果僅從法律形式來看，我國的民間組織只有三類：社會團體、民辦非企業(yè)和基金會。①但如果從組織性質(zhì)和現(xiàn)實情況來把握，則民間組織至少不下十類：工商注冊的非營利組織、城市社區(qū)基層組織、單位掛靠社團、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展組織、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村社區(qū)的其他公益或互助組織、海外在華資助組織、海外在華項目組織、海外在華商會或行業(yè)協(xié)會、宗教社團。^［1］討論民間組織在養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位和功能，需要有一個更為開闊的視野。

一、民間組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位

20世紀后半葉西方發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗表明，民間組織在公共服務(wù)中的地位越來越重要，它不僅彌補了政府公共財政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的問題。中國的改革開放要重塑企業(yè)和政府，前者要成為以追求利潤為主要目標的現(xiàn)代企業(yè)，后者要成為以宏觀調(diào)控為主要職責的現(xiàn)代政府，因此，它們原來所承擔的直接提供養(yǎng)老服務(wù)的功能需要由民間組織來承接，否則就會出現(xiàn)服務(wù)真空，以及由此引起的社會不安?？梢姡耖g組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著“填補空缺”這一關(guān)鍵性的角色，是后者的重要組成部分。這可從以下三個理論層面來理解：

1.交換層面

作為人類社會一種基本而普遍的行為模式，交換可以分為三類:市場交換、再分配交換、互惠交換，這三類交換性質(zhì)不同，使用的交換機制也不同。^［2］若將養(yǎng)老服務(wù)視為服務(wù)者與老年人之間的一種交換行為，則其運作機制相應(yīng)也有三種：市場交換對應(yīng)于市場經(jīng)濟體制；再分配交換對應(yīng)于政府的福利制度和政策；互惠交換則是公民之間各取所需的交換，不以贏利為目的，主要機制是交換者之間的信任和道德信念，它對應(yīng)的是以多樣化的民間組織為其表現(xiàn)的公民社會。由于老年人喪失了勞動能力、經(jīng)濟收入普遍偏低、消費能力不足，企業(yè)很難從提供養(yǎng)老服務(wù)中實現(xiàn)利潤最大化的目的，因此大多都不愿從事這種服務(wù)，市場機制存在著先天性的缺陷。政府雖然有提供養(yǎng)老服務(wù)的意愿和責任，但也會存在一定的問題，例如高成本、低效率、單一性、壟斷性甚至假公濟私或濫用職權(quán)等。市場失靈和政府失靈的客觀存在，使得民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)有其獨特的先天性優(yōu)勢，因為民間組織主要依賴的是公民之間互助互惠的理念和行為。

2.管理層面

服務(wù)和管理是一枚硬幣的兩面，尤其是在中國，許多服務(wù)其實都隱含于管理行為之中。管理，在以往純粹是指政府對社會公共事務(wù)的管理行為，被認為是政府單方面的職責。而治理則是在最大限度地增進公共利益的前提下，“政府與公民社會對公共事務(wù)的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”^［3］。顯然它超越了以往的管理理念，強調(diào)公民社會的治理參與。治理理念表明，現(xiàn)代社會對于公民的養(yǎng)老服務(wù)責任，不應(yīng)由政府獨自承擔，而應(yīng)由政府和各種私人部門以及民間組織來共同完成。進一步，非營利組織專家薩拉蒙還提出了第三方管理理論，認為政府應(yīng)主要是籌資和指導的角色，而不是服務(wù)的傳遞者，在提供具體的公共服務(wù)（如養(yǎng)老服務(wù)）時，政府應(yīng)更多依靠大量的非營利組織來實施其服務(wù)職能，從而實現(xiàn)精巧的“第三方管理”模式。^［4］

3.福利層面

隨著西方福利國家危機的出現(xiàn)，人們在反思和批判的同時逐漸發(fā)展出了一套福利多元主義或混合福利經(jīng)濟的理論，它主要是指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門或社會組織共負責任、共同完成。最早的福利多元主義理論提出了三個部門：市場、國家和家庭，后來又加入了志愿組織，最后又擴展為市場、國家、社區(qū)和民間社會的四分法，特別強調(diào)民間社會能夠在不同層次和不同理念上的政府、市場、社區(qū)之間建立聯(lián)系的紐帶，使私人和局部利益與公共利益相一致。^［5］在現(xiàn)實社會中，以德國、荷蘭等為代表的“合作主義”福利國家模式，即是一種國家與社會各種力量協(xié)作、共同滿足公民個人需要的福利供給系統(tǒng)，其中國家負責制定有關(guān)公民福利生活的政策，而大部分福利服務(wù)則交由各種社會組織主要是非營利組織來負責。^［6］顯然，養(yǎng)老服務(wù)作為一種福利供給，也應(yīng)充分發(fā)揮民間組織的積極作用，尤其是在服務(wù)提供這個主要環(huán)節(jié)上。

二、民間組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用

1.民間組織可參與多種服務(wù)類型

從養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容來看，民間組織在提供生活照料服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、體育旅游服務(wù)等凡是涉及老年人生活的各個方面都大有可為。從上海的情況來看，民間組織可參與多種服務(wù)類型已經(jīng)在養(yǎng)老服務(wù)實踐中得到充分證明。

其一，參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。從1998年至2005年，由于上海市政府采取各種政策措施鼓勵社會各界興辦養(yǎng)老機構(gòu)，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)量上升了6.4倍，政府辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量與社會辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量之比已達到1.31。^［7］許多區(qū)縣和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)也都注冊為民辦非企業(yè)單位。事實上，早在1949年以前，上海最早出現(xiàn)的養(yǎng)老機構(gòu)都是由民間的宗教和慈善組織所舉辦，現(xiàn)在的市級政府辦社會福利機構(gòu)大多都是在建國初期由這些舊有機構(gòu)改造和發(fā)展而來。

其二，參與居家養(yǎng)老服務(wù)。上海市的居家養(yǎng)老服務(wù)從2000年開始啟動試點，2003年進入深化階段，至2005年底已在全市19個區(qū)縣都成立了居家養(yǎng)老服務(wù)（指導）中心，在233個街道（鎮(zhèn)）建立了助老服務(wù)社，并建成了83家社區(qū)老年日間中心。盡管在資源上大多都依賴于政府，但從組織性質(zhì)上來看，街道層面的助老服務(wù)社和社區(qū)層面的老年日間中心都應(yīng)歸屬于民間組織。其實，在美國，社會捐贈在非營利組織的資金來源結(jié)構(gòu)中已經(jīng)次于政府撥款，所以，政府“養(yǎng)”民間組織并不構(gòu)成一個問題，因為它們達到了更好的服務(wù)績效。

其三，參與老年人的社會救助和幫困。于1994年成立的上海市慈善基金會，十余年來堅持將安老作為慈善事業(yè)的重點之一，先后建立了陳兆寅、旭東、聯(lián)華超市、鑫達（德貞）、東視等多項慈善安老基金，開展了多項慈善安老項目，例如為不能享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的困難老人發(fā)放慈善醫(yī)療卡、為特困白內(nèi)障老人免費手術(shù)、為社會孤老建立“溫馨家庭”等。2004年，中共十六屆四中全會提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，這為民間組織提供老年人的社會救助和幫困服務(wù)確立了政策依據(jù)。

2.民間組織具備多種服務(wù)優(yōu)勢

由于民間組織的自身特點，它在提供養(yǎng)老服務(wù)方面具備如下幾個方面的總體性優(yōu)勢：

滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。老年人作為一類社會人群，雖然具有一些共同特征，但由于年齡階段、身體狀況、收入水平、文化素質(zhì)等各方面的差異，他們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求也在一定程度上呈現(xiàn)出了多樣化的特點。政府作為公共利益的實現(xiàn)者，面向的是所有的社會成員，其行為必須具有普遍性，因此，政府的養(yǎng)老政策只能“一視同仁”而無法有效照顧到不同老年人的特殊需求。而且，在財力有限的情況下，政府往往只能依據(jù)“選擇性原則”優(yōu)先滿足最需要得到幫助的老年人的最基本需求，而無法顧及其他老年人的更高需求。而民間組織往往是基于某種社會需求而自發(fā)產(chǎn)生的，具有一定的目的性，體現(xiàn)了多元化的價值追求，因此能夠滿足不同老年人的多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。就組織性質(zhì)而言，民間組織以實現(xiàn)社會利益為宗旨，不以營利或追求利潤最大化為目的，從而在開展養(yǎng)老服務(wù)時更為積極主動，更能接近老年人的利益，更能保證服務(wù)的高質(zhì)量。就組織結(jié)構(gòu)而言，民間組織與政府運作的等級制原則不同，它實行多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)決定了其在活動方式上具有很大的彈性，便于根據(jù)不同條件及時作出調(diào)整，可以去做政府不愿做或不方便去做的事情，并能夠較快地對老年人的需求或變化做出迅速的反應(yīng)，從而具有更高的運作效率。

降低養(yǎng)老服務(wù)的成本。民間組織在資金來源上除了政府的資助或補貼以外，主要依靠社會捐贈，因而能夠更好地集中和利用社會各方面的閑散資源，產(chǎn)生更低的生產(chǎn)成本效應(yīng)。志愿性是民間組織區(qū)別于政府和市場的重要特征，其組織活動的開展大多都依賴于義工和志愿者，他們一般以公益事業(yè)為使命，較好地避免了自私自利所導致的社會治理高成本的問題。民間組織所倡導的承擔社會責任的、利他主義精神、積極介入公共事務(wù)等積極的公民價值觀，可以有效地降低組織動員的成本。此外，民間組織還具有非政府性、公益性、透明性的特點，不易滋生腐敗，避免資源浪費，降低養(yǎng)老服務(wù)的運作成本。

3.民間組織可承擔多種服務(wù)角色

薩瓦斯把公共服務(wù)的參與者分為三類：消費者、生產(chǎn)者和安排者，其中生產(chǎn)者即公共服務(wù)的直接提供者，而安排者則負責指派生產(chǎn)者給消費者或者指派消費者給生產(chǎn)者。在薩瓦斯看來，公共服務(wù)的生產(chǎn)者與安排者之間的區(qū)分至關(guān)重要，乃是界定政府角色的基礎(chǔ)。^［8］政府可以制定政策、用公共財政為消費者提供某種服務(wù)，但這并不意味著政府一定要扮演服務(wù)的生產(chǎn)者或直接提供者不可。相反，政府完全可以僅僅扮演安排者的角色，而把生產(chǎn)者的角色讓民間組織來扮演。

在養(yǎng)老服務(wù)體系中，如果是由政府作為安排者，由民間組織作為生產(chǎn)者，這就是政府購買服務(wù)，它包括兩種運作形式：一種是政府投資服務(wù)項目的硬體建設(shè)并交由民間組織來運營，例如一些省市正在試點和摸索的養(yǎng)老機構(gòu)的“公建民營”、“租賃轉(zhuǎn)讓”和“委托經(jīng)營”；另一種是政府既不投資也不運營但是向民間組織購買養(yǎng)老服務(wù)項目，例如香港福利署的“買位計劃”和有些省市實行的養(yǎng)老機構(gòu)的“民辦公助”。其實，民間組織不僅能夠扮演生產(chǎn)者的角色，而且還能夠在一定程度上扮演安排者的角色，甚至還可以同時扮演安排者和生產(chǎn)者的角色。上文所提及的上海市慈善基金會，其參與養(yǎng)老服務(wù)的形式不僅僅局限于提供老年人的社會救助和幫困服務(wù)，而且還成立了眾仁花苑、眾仁老人樂園和金山眾仁護理院三個安老基地。在這一案例中，民間組織不僅是養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，而且還是安排者。

民間組織在養(yǎng)老服務(wù)體系中所能扮演的角色是多重的，而某一民間組織到底可以扮演哪一種或哪幾種角色，取決于它自身的特色、定位、規(guī)模和實力。如果將養(yǎng)老服務(wù)類比為一個“市場”，則民間組織正像企業(yè)一樣可以充當生產(chǎn)商、零售商、中介商、投資商、營銷商、廣告商等多種角色。例如，有些民間組織專注于募款，有些以專業(yè)化的服務(wù)為專長，有些樂于在政府和公眾之間充當紐帶和橋梁，有些只在于提供技術(shù)指導和培訓，他們都為整個養(yǎng)老服務(wù)體系作出貢獻。

三、積極發(fā)展民間組織，促進養(yǎng)老服務(wù)的社會化

改革開放以來，中國的民間組織規(guī)模雖然以前所未有的速度日益擴大，但在登記注冊、組織自律、制度規(guī)范、人員資金、社會影響等方面都還處于發(fā)育階段，面臨一系列問題。相應(yīng)地，如何培育民間組織、建設(shè)一個適合于中國國情的公民社會的議題更引起了社會各界的廣泛探討。在當代中國的國家－社會關(guān)系中，民間組織對政府而言具有挑戰(zhàn)力量和輔助力量的雙重屬性，政府根據(jù)民間組織這兩種力量的對比情況實施分類控制。^［９］就養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織而言，它作為政府輔助力量的屬性無疑占據(jù)著主導地位，況且它在整個體系中的地位和功能是如此重要，而緩解人口老齡化給我國經(jīng)濟與社會發(fā)展所造成的巨大壓力又是如此地迫切，因此，政府應(yīng)予以積極支持。筆者認為，養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府與民間組織關(guān)系完全可以在制度創(chuàng)新方面有所突破，換言之，即要在制度設(shè)置方面積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織，促進養(yǎng)老服務(wù)的社會化。為此，需要從民間組織自身的公信力建設(shè)、政府對民間組織的政策扶持、政府對民間組織的管理監(jiān)督這三個主要的制度方面著手。

1.推動民間組織自身的公信力建設(shè)

民間組織的發(fā)展動力來自于人與人之間的互愛、互助與互惠，因此，公信力是民間組織的生命線。即使在民間組織發(fā)展已十分成熟的美國，也曾出現(xiàn)聯(lián)合勸募組織濫用捐款丑聞和紅十字會“9·11”募款風波等若干次嚴重誠信危機。而對于處在社會轉(zhuǎn)型期的、處于初步發(fā)育期的大多數(shù)民間組織而言，自身的公信力建設(shè)構(gòu)成了政府給予信任和扶持的前提條件，因此顯得尤為重要。

財務(wù)收支的徹底透明化。良好的財務(wù)收支透明度，要求養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織不管大小，一律應(yīng)當建立嚴格的財務(wù)制度，定期編制財務(wù)報告，按期接受財務(wù)審計，公布財務(wù)報告與審計結(jié)果，并接受公眾質(zhì)詢，成為“透明的錢袋”。在財務(wù)透明化的基礎(chǔ)上，還應(yīng)逐步將組織的全部基本信息予以公開，如資金的使用計劃、擬開展的公益活動、剩余財產(chǎn)處理、組織經(jīng)營業(yè)績材料等，以備公眾查詢。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織應(yīng)當建立公司化的治理結(jié)構(gòu)：一是建立健全各種規(guī)章制度；二是加強董事會（理事會）的監(jiān)督職能，主要在于戰(zhàn)略決策以及選擇和監(jiān)督最高管理人員；三是加快成立監(jiān)事會，基本職能是以出資人代表的身份監(jiān)督董事（理事）和管理者的活動；四是完善項目化管理的各個配套環(huán)節(jié)，尤其是規(guī)范項目選擇的可行性分析。建立資格認證和等級評定制度。依托社會福利行業(yè)協(xié)會或另外組建更小范圍的行業(yè)協(xié)會，對養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織開展資格認證和等級評定。結(jié)合資格認證和等級評定，還可以推行民間組織從業(yè)人員的培訓和考試制度，以加強其專業(yè)知識和職業(yè)道德水平。

2.加大對民間組織的政策扶持

目前，政府對民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)所提供的政策扶持還相當不足，僅僅處于起步和探索階段。以社會辦非營利型養(yǎng)老機構(gòu)為例，它與政府辦養(yǎng)老機構(gòu)之間存在嚴重的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。政府辦養(yǎng)老機構(gòu)由國家投資，國家運營，國家財政全額撥款或托底撥款，享受到一系列的政策優(yōu)惠待遇；而社會辦非營利型養(yǎng)老機構(gòu)盡管也興建了許多養(yǎng)老床位，收養(yǎng)了許多中低收入的老年人，并且有著更高的運營效率，但資金來源卻十分有限，人才資源匱乏，硬件設(shè)施亟待改善，持續(xù)發(fā)展面臨一系列難題。這些民間組織急需政府的政策扶持。

資金政策扶持。成熟的現(xiàn)代國家和地區(qū)都毫無例外地建立了公共財政體系，并將各種社會福利支出納入年度預算，老年福利一般都在其范圍之內(nèi)。而我國的老年福利經(jīng)費預算雖然有政府資助，但卻并沒有被納入各級政府的長效的、規(guī)范的公共財政預算之中。因此，各級政府應(yīng)該將對非營利型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)（包括民間組織）的建設(shè)和運營成本費用的資助納入公共財政預算。而為實現(xiàn)財政資助的公平合理，需要由具有社會公信力的專業(yè)人士和來自相關(guān)管理部門的政府官員一起組建一個撥款委員會，并建立與財政撥款機制相配套的評估機制，以確保合理撥款。非資金性政策扶持。在撥款和購買服務(wù)等資金支持性政策之外，還應(yīng)加強各種非資金性質(zhì)的扶持政策。例如，對于養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織，可在公用事業(yè)收費上采取優(yōu)惠措施，在稅收上給予減免稅資格的待遇，無償或低價提供開業(yè)場所，將其從業(yè)人員納入城鎮(zhèn)職工基本社會保障體系，為其從業(yè)人員提供免費或廉價的專業(yè)知識和技能培訓等等。

3.優(yōu)化對民間組織的管理監(jiān)督

中國對民間組織所實行的“雙重分級管理”體制，在發(fā)揮重要積極作用的同時也產(chǎn)生了一些不適應(yīng)社會現(xiàn)實情況的問題，尤其是當這些民間組織的主要功能在于提供福利服務(wù)時。因此，地方政府在針對養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織乃至公益性民間組織的管理監(jiān)督方面，可以進一步優(yōu)化。

實現(xiàn)管理法規(guī)的統(tǒng)一、明確和透明化。目前，行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定實際上構(gòu)成了對民間組織進行管理的直接依據(jù)，這就不可避免地造成管理法規(guī)上的混亂和隨意。法制信息的統(tǒng)一化、明確化和透明化，既能提高政府依法行政的效率，又能促使民間組織的合法成立、合法運作與合法死亡。因此，地方人大和人大常委會可抓緊制訂針對公益性民間組織監(jiān)督與管理的地方性法規(guī)，以取消“政出多門”的局面。整合多種管理監(jiān)督方式。目前的監(jiān)督方式主要局限于分割化的行政體系內(nèi)部，因此可在兩個方向上用力：一是加強政府登記管理機關(guān)（即民政部門）的執(zhí)法、監(jiān)督和投訴受理職能；二是逐步建立廣泛的社會監(jiān)督體系，包括獨立的第三方評估、行業(yè)自律、媒體的監(jiān)督、捐贈人和公眾的監(jiān)督等。社會監(jiān)督最終需要歸口到政府的登記管理機關(guān)，以統(tǒng)一實現(xiàn)執(zhí)法要求。

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責任編輯：黃 杰