試論新時期貴州農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著中國延續(xù)2000多年的農(nóng)業(yè)稅正式走出歷史。同時，也意味著我國各級政府組織在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)方面將面臨較大的挑戰(zhàn)。我省農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供在經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱的情況下，如何更好發(fā)揮政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)的作用，將是我們迫在眉睫解決的問題。

一、貴州省在新時期提供農(nóng)村公共產(chǎn)品面臨的困難

1．我們的國情、省情決定著農(nóng)村公共產(chǎn)品提供存在一定的難度。2003年，全國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)共有38028個，其中鎮(zhèn)有19588個，鄉(xiāng)有18440個。2005年，我國中央財政安排用于“三農(nóng)”的支出已達2839億元，2006年，用3226億財政預(yù)算反哺“三農(nóng)”，如果加上農(nóng)村合作醫(yī)療、職業(yè)教育的配套支出，2006年中央的財政支農(nóng)可能突破4000億。按照平均計算，全國每個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)每年有1500萬元的國家支助。然而光靠中央的財政轉(zhuǎn)移支付是遠遠不夠的。貴州是全國惟一的一個沒有平原支撐的山區(qū)農(nóng)業(yè)省份，全省3931萬人，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，農(nóng)村人口比重大，占全省的73．5％，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重較大，農(nóng)村生活條件較差，農(nóng)民收入水平較低，增收渠道窄，貧困人口多，貧困程度深。目前，全國有2600萬貧困人口，其中貴州就有465萬低收入的貧困人口，有266萬人尚未解決溫飽。2004年我省3億元用于鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村小型微型水利設(shè)施及農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)，其中1175萬元用于農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)。2005年普九資金為1．89億元，到2007年全省預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出占財政支出的比例大約10％用于農(nóng)村教育。2005年我省的財政稅收約為358億元。盡管每年我省對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給經(jīng)費有所增加，但貴州農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在如此薄弱的供給條件下，可以說是一切都才起步。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)重增加公共產(chǎn)品供給的難度。據(jù)貴州省委政策研究室對全省1480個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計匯總表明，無外債鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有58個，占3．92％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在50萬元以下的385個，占26．01％；50萬元至100萬元的319個，占21．55％；100萬至200萬元的381個，占25．74％；200萬至500萬元的263個，占17．78％；500萬元以上的74個，占5％。欠債鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達96％以上。據(jù)分析得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)的成因一般有：向上級財政的各類借款，向銀行和非銀行金融機構(gòu)的貸款，統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款。以及各種拖欠款。其用途主要有三個方面：一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支，包括會議費、招待費、干部培訓(xùn)、差旅費等；三是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費的不足。

3．政府機構(gòu)的臃腫導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品提供經(jīng)費的緊縮。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2000年中央財政資金集中從1994年的55．7％下降到52．2％，省級財政資金集中則從1994年的16．8％提高到2000年的28．8％，縣、鄉(xiāng)兩級僅占19％。占有全國絕大多數(shù)國土和絕大多數(shù)國民的縣鄉(xiāng)兩級，僅僅占有國家財政收入的19％。貴州大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品率低，應(yīng)對市場沖擊能力差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構(gòu)成以農(nóng)業(yè)稅為主，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重很小。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出口徑依舊，上級核定的稅收轉(zhuǎn)移資金有限，矛盾越來越突出。如清鎮(zhèn)市站街鎮(zhèn)僅計劃生育、行政管理和其他支出就占總支出的60％，大方縣大水鄉(xiāng)稅改前農(nóng)業(yè)稅32．8萬元，財政總收入116萬元。免征農(nóng)業(yè)稅后，再加上關(guān)閉小煤窯，取消煤炭等稅費，財政收入銳減為33．2萬元。在農(nóng)業(yè)稅取消、中央財政轉(zhuǎn)移支付不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難保公共產(chǎn)品供給資金。

4．公共產(chǎn)品供給模式、渠道較為單一，給我省農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的服務(wù)造成困難。多年來，我國一直存在“重城市、輕農(nóng)村”的公共產(chǎn)品服務(wù)思想，農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)村自身提供，加上財權(quán)與事權(quán)的不配備，上級部門只管督促、檢查、驗收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級的任務(wù)，要么舉債，要么向農(nóng)民收費，本由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交到下級政府提供，最后又落在農(nóng)民身上，使得本由政府提供的公共產(chǎn)品完全由農(nóng)民承擔(dān)。在縣、鄉(xiāng)兩級僅占19％的財政稅收實際情況下，把基礎(chǔ)教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練這些事權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，即使是政府下達的硬性指標，要想完成好也只是心有余力不足，督促、檢查、驗收也會變成“走走過場”。

二、新時期我省農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的對策

1．切實轉(zhuǎn)變政府職能為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提供保障。稅費改革后，政府仍然承擔(dān)著為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的重要職能。只不過政府的職能由“領(lǐng)導(dǎo)”變“引導(dǎo)”、“管理”變“服務(wù)”，且政府更重要的職能是服務(wù)，稅改后我省財政收入減少，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略目標要求下，理清我省農(nóng)村公共產(chǎn)品哪些由政府提供，哪些產(chǎn)品可以市場化，從而調(diào)整我省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供包括：純農(nóng)村公共產(chǎn)品即農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、大江大河的治理一定由政府提供；準農(nóng)村公共產(chǎn)品即農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村文化館、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村中低產(chǎn)田改造等可以通過政府補貼的方式，政府和私人混合提供。只有清楚地劃分了職能范圍，政府才能明白自己該管什么。最后，根據(jù)政府確立好的職能范圍，重新“定編制、定機構(gòu)、定人員”。制度變遷達到機構(gòu)精簡、人員裁減了，政府的辦事效率才能提高。

2．處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所欠債務(wù)，解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)的后顧之憂。我省96％以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有債務(wù)。稅費改革后，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的還債渠道沒有了。因此，應(yīng)以稅費改革的這個時期為限，核實確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常支出所欠債務(wù)由中央財政償還。償還程序首先應(yīng)考慮償還農(nóng)民的債，這關(guān)系到政府的信譽。其次，也可以采取資產(chǎn)置換的方式來部分解決其他的負債問題。這樣才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甩開包袱，在新時期更好為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品服務(wù)發(fā)揮自己的作用。

3．拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的籌措渠道。制約農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要因素之一是供給資金籌集困難，應(yīng)不斷拓寬資金的籌措渠道，以此來改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給狀況。一是改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，實現(xiàn)供給主體多元化。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體不能僅局限在政府，應(yīng)建立政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非盈利性組織等“四位一體”的供給格局，從而實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化。二是按照“誰受益，誰負擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民個人、企業(yè)、民營組織按受益程度的大小進行集資生產(chǎn)，或先由政府提供，然后按照使用者受益大小付費購買。使用者付費購買自己需要的公共產(chǎn)品，是籌集資金的一種普遍形式。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、橋梁、學(xué)校和一些小型水利設(shè)施的建設(shè)過程中，以出售冠名權(quán)的方式籌集資金比較普遍。

4．完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度，建立自下而上需求表達制度。在農(nóng)村公共產(chǎn)品決策中，“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序，會引起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的脫節(jié)，如果不是農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品，就會加大公共資源籌集的壓力，加重農(nóng)民的負擔(dān)。對此，要改變現(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給決策制度，從農(nóng)民自身的需求出發(fā)，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，建立“自下而上”的需求表達機制——恢復(fù)村民委員會的自治性質(zhì)，使其成為村民公共產(chǎn)品的真實代表者，而不是上級政府的下屬機構(gòu)，使一個村或一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)多數(shù)居民對公共產(chǎn)品的需求偏好得以表達。由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給進行投票表決，使農(nóng)民的意見得以充分反映。同時，因地制宜制定不同的公共產(chǎn)品的供給政策，按照不同地方的具體條件制定不同的供給政策。在經(jīng)濟基礎(chǔ)好、公共設(shè)施較為完善的地方，應(yīng)從提高農(nóng)民素質(zhì)人手，培育高技術(shù)、高素質(zhì)的農(nóng)民；在經(jīng)濟條件差的地方，應(yīng)重點抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和解決農(nóng)民的急需公共產(chǎn)品人手。

5．建立有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督機制。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要主體是各級政府，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策是由政府官員制定和執(zhí)行的，決策的科學(xué)性與合理性要受決策人所掌握的信息、個人偏好、習(xí)俗及激勵機制等多種因素的影響，這就可能導(dǎo)致政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民利益不相一致。要建立有效的監(jiān)督機制來規(guī)范地方基層政府的決策行為，以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的科學(xué)合理。一是決策民主化、決策透明化。民主決策是防止決策受決策者個人偏好和個人主觀態(tài)度影響的有效途徑，農(nóng)民也有參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策權(quán)。二是資金使用情況通報。三是責(zé)任制度化。對造成損害農(nóng)民利益的決策行為，要依法追究決策人的責(zé)任，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。四是有農(nóng)民、專家、上級政府分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的效率進行一定指標的測量。被服務(wù)的對象農(nóng)民的評價分值應(yīng)占很大的比例。五是制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”三權(quán)分離的制度。即由政府組織相關(guān)部門人員實施決策權(quán)；通過競標方式，由中標方實施執(zhí)行權(quán)；由受益人實施監(jiān)督權(quán)，避免政府部門、政府人員為自己謀私利的“尋租”行為。

6．慎重實施“一事一議”的政策。在我省現(xiàn)有情況下提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，無疑需要大量資金的注入。否則，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供也會成為無源之水。無論是改革前的“三提五統(tǒng)”，還是現(xiàn)在的“一事一議”，農(nóng)民既承擔(dān)制度內(nèi)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成本，又承擔(dān)制度外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成本，我們應(yīng)從農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的實際出發(fā)，真正建立好農(nóng)民參與管理、實施監(jiān)督權(quán)的制度，科學(xué)用好每人每年的15元錢，同時，防止亂收費現(xiàn)象的抬頭。在今后的工作中才能激勵農(nóng)民的配合，否則會導(dǎo)致農(nóng)民反感“一事一議”的政策，引起新一輪的干群關(guān)系的緊張。

參考資料：

1．耿銀平《“后農(nóng)業(yè)稅時代”，農(nóng)民有三盼》2005年12月27日，中國青年報．

2．方齊云、夏瑞林《切實加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給》2006年4月25日，光明日報．

3．周立《公共物品、責(zé)任歸屬與發(fā)展觀反思》2006年4期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導(dǎo)刊．

4．劉建平、何建軍、劉文高《農(nóng)村豐富品供給能力下降的現(xiàn)象及對策分析》2006年5期，中國行政管理．

5．岳海鷹、王秀萍《我國農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給問題研究綜述》2006年-4期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導(dǎo)刊．

6．楊鋒磊《2006年3226億財政預(yù)算反哺三農(nóng)，縣鄉(xiāng)財政困難待解》2005年12月31日，中國經(jīng)營報．

7．2004年《貴州統(tǒng)計年鑒》．

(作者單位：貴州省社會科學(xué)院)

責(zé)任編輯：何蓮女