廣東省國土變更調(diào)查常見權(quán)屬問題處理方法探究

劉茂國，黃潤興

（廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州 510075）

土地，作為人類社會賴以生存的自然資源，兼具生產(chǎn)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)價(jià)值和文化價(jià)值，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要載體[1]。改革開放以來，土地作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素為我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展提供了強(qiáng)大動力；同時，依賴后備土地資源開發(fā)等過度消耗和粗放利用等一系列區(qū)域發(fā)展問題也日益凸顯[2]。中國土地資源總量多、人均占有量少，土地資源緊缺。面對土地需求持續(xù)增長與土地資源數(shù)量有限之間的矛盾，對土地資源進(jìn)行合理配置和高效利用，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在此背景下，作為關(guān)系國民生計(jì)的基礎(chǔ)性工作，國土資源調(diào)查與管理尤為重要[3]。第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）之后的年度國土變更調(diào)查作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性更新調(diào)查工作，目標(biāo)是在“三調(diào)”統(tǒng)一時點(diǎn)調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，全面查清年度土地利用變化情況，通過更新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，保障國土調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性，滿足當(dāng)前自然資源管理工作的需要[4]。同時，年度國土變更調(diào)查成果也是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為相關(guān)政府部門決策及各類考核提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

廣東省作為我國改革開放的首批示范區(qū)，憑借區(qū)位優(yōu)勢和國家政策的支持，成為中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的典型地區(qū)。隨著高強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)和人口、土地等生產(chǎn)要素的集聚，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過快，耕地?cái)?shù)量銳減，人地矛盾突出等問題日漸凸顯[5]。當(dāng)前土地利用形勢的快速變化和工作內(nèi)容的不斷細(xì)化，給土地變更調(diào)查工作帶來一定的挑戰(zhàn)。近年來在國土變更調(diào)查工作過程中發(fā)現(xiàn)，調(diào)查結(jié)果普遍存在土地權(quán)屬上圖不規(guī)范、權(quán)屬信息不清晰等問題，對后續(xù)的數(shù)據(jù)使用和自然資源管理工作造成了很大的困難[6]。鑒于此，本文以廣東省年度國土變更調(diào)查相關(guān)工作要求為依據(jù)，基于“三調(diào)”統(tǒng)一時點(diǎn)更新數(shù)據(jù)庫成果，重點(diǎn)對權(quán)屬調(diào)查上圖的規(guī)范性、合理性進(jìn)行分析探究，制定統(tǒng)一的處理規(guī)則和要求，為全省各地市規(guī)范調(diào)查圖斑的權(quán)屬信息填寫，以及提升數(shù)據(jù)庫成果質(zhì)量提供技術(shù)支撐與參考依據(jù)。

1 國土變更調(diào)查技術(shù)流程

國土變更調(diào)查工作一般包括數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與預(yù)處理、外業(yè)調(diào)查舉證、數(shù)據(jù)庫增量更新、數(shù)據(jù)庫成果省級核查、成果整理與上報(bào)等環(huán)節(jié)（圖1）。數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與預(yù)處理包括領(lǐng)取國家下發(fā)的遙感影像和監(jiān)測圖斑成果，結(jié)合上年度變更調(diào)查基礎(chǔ)庫、用地管理信息等資料，補(bǔ)充提取省級變化圖斑，并參考已有資料對圖斑進(jìn)行內(nèi)業(yè)預(yù)判，內(nèi)業(yè)無法判定地類的發(fā)送至外業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。外業(yè)調(diào)查舉證主要是逐圖斑核實(shí)確認(rèn)圖斑地類，調(diào)繪圖斑邊界，記錄更新圖斑權(quán)屬、恢復(fù)屬性、城鎮(zhèn)村、種植屬性、耕地細(xì)化等各類屬性信息標(biāo)注的變化情況，并更新單獨(dú)圖層范圍變化情況。外業(yè)調(diào)查舉證完成后，縣級利用建庫軟件開展數(shù)據(jù)庫增量更新，生成年度國土變更調(diào)查增量包，并利用國家下發(fā)的質(zhì)檢軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查，確保無誤后上報(bào)省級，數(shù)據(jù)庫成果經(jīng)省級核查通過后統(tǒng)一整理上報(bào)至國家。

圖1 國土變更調(diào)查技術(shù)流程

2 權(quán)屬處理現(xiàn)狀和常見問題分析

權(quán)屬調(diào)查作為年度國土變更調(diào)查的工作任務(wù)，主要目的是查清調(diào)查區(qū)域內(nèi)所有地類圖斑的權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬單位代碼、權(quán)屬單位名稱、坐落單位代碼、坐落單位名稱等基本信息。原則上，實(shí)地權(quán)屬調(diào)查上圖和結(jié)果確認(rèn)需要規(guī)劃、耕保、測繪等多個部門進(jìn)行溝通協(xié)作，但在實(shí)際工作中，由于部門之間銜接不到位、權(quán)屬資料收集不齊全、數(shù)據(jù)之間有矛盾，以及個別歷史遺留問題等原因，造成權(quán)屬調(diào)查的結(jié)果容易出現(xiàn)與實(shí)際狀況不符的錯誤情況，進(jìn)而影響調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，以及服務(wù)于自然資源管理決策的支撐能力。

2.1 權(quán)屬調(diào)查缺少明確的原則和要求

國家下發(fā)的國土變更調(diào)查實(shí)施方案和技術(shù)規(guī)程中，對于“權(quán)屬界線上圖和補(bǔ)充調(diào)查”的內(nèi)容，只是籠統(tǒng)要求縣級調(diào)查單元根據(jù)集體土地所有權(quán)日常登記工作掌握的權(quán)屬變化情況開展年度變更調(diào)查權(quán)屬更新，未明確具體的處理要求和方法；省級也未提出明確的作業(yè)原則，因而造成地方在開展權(quán)屬調(diào)查工作時，涉及多業(yè)務(wù)部門之間的溝通銜接，難以形成統(tǒng)一有效的處理意見。

2.2 權(quán)屬界線機(jī)械上圖形成不合理圖斑

地類判定和調(diào)繪是國土變更調(diào)查中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到土地利用現(xiàn)狀的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。在開展權(quán)屬調(diào)查過程中，對于歷史發(fā)證、權(quán)屬調(diào)查等合法有效的資料，由于歷史數(shù)據(jù)精度及采集誤差等原因，若未能結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行合理轉(zhuǎn)繪上圖，而是采用機(jī)械上圖方式，就會大量出現(xiàn)權(quán)屬界線機(jī)械切割道路、河流等線狀地物，以及切割完整建筑物等地類圖斑的情況，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫中存在較多碎小、狹長等不合理圖斑，影響數(shù)據(jù)庫增量更新。

2.3 調(diào)查要求不統(tǒng)一造成權(quán)屬信息填寫錯誤

土地的交易、開發(fā)與整理，爭議地的調(diào)整與解決必然會導(dǎo)致土地權(quán)屬發(fā)生變化。根據(jù)土地權(quán)屬調(diào)查成果的法律屬性要求，土地權(quán)屬調(diào)查成果的填寫內(nèi)容和簽章手續(xù)必須完整和規(guī)范。但在實(shí)際作業(yè)過程中，由于權(quán)屬調(diào)查的上圖要求不明確，未形成統(tǒng)一的填寫規(guī)則。調(diào)查人員如果僅憑個人理解即對權(quán)屬調(diào)查結(jié)果進(jìn)行上圖，則容易出現(xiàn)坐落單位、權(quán)屬單位、權(quán)屬性質(zhì)、飛地標(biāo)識等屬性信息填寫錯誤的情況，嚴(yán)重影響調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，以及成果匯總統(tǒng)計(jì)的管理與應(yīng)用。

3 總體原則和具體處理方法

3.1 權(quán)屬調(diào)查總體原則

依據(jù)國土變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程相關(guān)要求，權(quán)屬調(diào)查主要是根據(jù)集體土地所有權(quán)日常登記工作掌握的權(quán)屬變化情況開展權(quán)屬更新，原則上數(shù)據(jù)庫成果中的權(quán)屬信息僅用來確定地類的調(diào)查范圍和統(tǒng)計(jì)單元，不作為日后任何確權(quán)登記或權(quán)屬糾紛發(fā)證的依據(jù)。鑒于當(dāng)前國家和省級對于權(quán)屬調(diào)查工作均未明確相應(yīng)的細(xì)則要求，為保障廣東省權(quán)屬調(diào)查工作能夠統(tǒng)一規(guī)范開展，經(jīng)科學(xué)分析與集中研判，本文提出廣東省權(quán)屬調(diào)查的總體原則如下。

3.1.1 明確權(quán)屬資料上圖原則

對于歷史發(fā)證、權(quán)屬調(diào)查等合法有效資料，應(yīng)合理轉(zhuǎn)繪上圖。為確保地類圖斑的完整性，原則上權(quán)屬界線不得切割完整地物；對于因村級調(diào)查區(qū)范圍切割完整地物的，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整村級調(diào)查區(qū)界線（僅允許調(diào)整鎮(zhèn)級以下界線，鎮(zhèn)級及以上界線不允許調(diào)整）。

3.1.2 統(tǒng)一坐落單位填寫要求

權(quán)屬調(diào)查的坐落單位名稱須填寫至最基層管理單元。農(nóng)村一般為具有村民委員會的行政村；城市一般為具有居民委員會的社區(qū)；若街道下無社區(qū)，應(yīng)填寫具有街道辦事處的街道。原則上各縣級轄區(qū)內(nèi)的坐落單位名稱應(yīng)以街道、社區(qū)、村等為主體單元填寫，不能劃歸行政村的國有農(nóng)林場應(yīng)獨(dú)立填寫；經(jīng)聯(lián)社、合作社等經(jīng)濟(jì)組織，居委會、村委會等管理主體，公司、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，以及開發(fā)區(qū)等功能區(qū)，不能作為坐落單位填寫，應(yīng)根據(jù)實(shí)際坐落情況合并到相應(yīng)的街道、社區(qū)和村；其他由于歷史沿革長期存在的特殊坐落單位名稱，可給予保留。

3.1.3 規(guī)范權(quán)屬性質(zhì)細(xì)化尺度

對于權(quán)屬單位名稱和權(quán)屬性質(zhì)的填寫，為確保地類圖斑的完整性，避免因所有權(quán)屬性切割完整地物，國土變更調(diào)查工作中原則上僅體現(xiàn)所有權(quán)信息；對于使用權(quán)信息可根據(jù)實(shí)際情況合理上圖，但不得切割完整地物。對于大圖斑內(nèi)部存在多個不同權(quán)屬性質(zhì)小圖斑的情況，可整體填寫大圖斑的權(quán)屬性質(zhì)，也可根據(jù)實(shí)際情況細(xì)分為多個權(quán)屬單位填寫，但應(yīng)確保一個權(quán)屬單位名稱只對應(yīng)同一個權(quán)屬性質(zhì)。

3.1.4 科學(xué)編制權(quán)屬管理表格

為科學(xué)管理、準(zhǔn)確查詢調(diào)查數(shù)據(jù)的權(quán)屬信息，各縣區(qū)需按統(tǒng)一要求編制一套完整的權(quán)屬單位代碼表。表格代碼應(yīng)分縣、鎮(zhèn)、村三級排序，鎮(zhèn)級下無村級單位的需編寫同名村級權(quán)屬單位名稱；權(quán)屬單位代碼與權(quán)屬單位名稱一一對應(yīng)（不包括跨鎮(zhèn)同名村），同一個鎮(zhèn)內(nèi)不得出現(xiàn)同一村名對應(yīng)兩個以上的權(quán)屬單位代碼。此外，數(shù)據(jù)庫中填寫的權(quán)屬單位名稱和代碼、坐落單位名稱和代碼，均須在表中僅有唯一記錄相對應(yīng)。

3.2 常見問題處理方法

3.2.1 權(quán)屬界線或調(diào)查界線合理轉(zhuǎn)繪上圖

按照國家技術(shù)規(guī)程要求，鎮(zhèn)級及以上行政界線不允許調(diào)整。在實(shí)際調(diào)查時，除鎮(zhèn)級及以上界線外的權(quán)屬界線或調(diào)查界線，在數(shù)據(jù)建庫時應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況和地類現(xiàn)狀進(jìn)行合理轉(zhuǎn)繪上圖，不得機(jī)械切割地類圖斑，而造成數(shù)據(jù)庫中出現(xiàn)碎小、狹長圖斑的情況。其中，對于因村級調(diào)查區(qū)范圍切割完整地物的，應(yīng)同步調(diào)整村級調(diào)查區(qū)界線，對權(quán)屬界線切割現(xiàn)狀地類圖斑的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行差異化處理，具體問題案例及處理方法見表1所示。

表1 界線上圖不合理相關(guān)案例及處理方法

3.2.2 坐落單位和權(quán)屬單位填寫規(guī)則和要求

坐落單位和權(quán)屬單位是兩個不同的概念，應(yīng)依據(jù)上文約定的原則對所填坐落單位名稱和權(quán)屬單位名稱進(jìn)行區(qū)分。原則上地名不應(yīng)作為坐落單位名稱上圖，對于將歷史一直存在的地名作為坐落單位名稱填寫的，需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行核實(shí)，不得把坐落單位名稱和地名、其他單位等混為一談，具體問題案例及處理方法見表2所示。

表2 坐落單位相關(guān)問題案例及處理方法

3.2.3 權(quán)屬性質(zhì)填寫規(guī)則和要求

權(quán)屬調(diào)查一般按“先國有后集體”的工作原則，即先查清用地范圍內(nèi)國有土地的使用情況，再對集體土地進(jìn)行調(diào)查，確定用地范圍內(nèi)土地權(quán)屬來源、位置信息等與收集資料是否一致。權(quán)屬調(diào)查應(yīng)嚴(yán)格參考相關(guān)確權(quán)登記資料，核實(shí)圖斑的權(quán)屬性質(zhì)；原則上一個權(quán)屬單位只對應(yīng)同一個權(quán)屬性質(zhì)，對權(quán)屬性質(zhì)填寫不符合實(shí)際業(yè)務(wù)邏輯的，應(yīng)依據(jù)相關(guān)文件要求進(jìn)行修改，具體問題案例及處理方法見表3所示。

表3 權(quán)屬性質(zhì)相關(guān)問題案例及處理方法

3.2.4 飛地填寫規(guī)則和要求

飛地作為一種特殊的人文地理現(xiàn)象，是基于自然環(huán)境而對行政空間重構(gòu)進(jìn)行的人為干預(yù)，一般指隸屬于某一轄區(qū)但在空間上不與本區(qū)毗連的土地[7]。除國有農(nóng)林場外，只有集體所有的地塊飛入另外一個轄區(qū)，其權(quán)屬單位名稱與坐落單位名稱不一致，且權(quán)屬性質(zhì)屬于集體所有的，方可定義為飛地圖斑。

依據(jù)國土調(diào)查數(shù)據(jù)更新規(guī)范要求，當(dāng)?shù)仡悎D斑為飛地時，實(shí)際坐落單位名稱和代碼與權(quán)屬單位名稱和代碼應(yīng)不同；其權(quán)屬單位應(yīng)填寫飛出地相應(yīng)的權(quán)屬單位名稱，坐落單位應(yīng)填寫飛入地相應(yīng)的坐落單位名稱，并在飛入地標(biāo)識字段填寫“1”。對于權(quán)屬調(diào)查中，對飛地圖斑權(quán)屬單位名稱填寫錯誤、未填寫飛入地標(biāo)識以及飛入地上圖錯誤的情況，均需按上述要求進(jìn)行修改，具體問題案例及處理方法見表4所示。

表4 飛地相關(guān)問題案例及處理方法

3.2.5 爭議地填寫規(guī)則和要求

爭議地即有爭議的土地，一般是指兩個或兩個以上的權(quán)屬主都不能提供有效的確權(quán)文件，卻同時提出擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地。市場經(jīng)濟(jì)的完善帶動了中國土地制度的劇烈變遷，不同時期農(nóng)村地權(quán)的多元化規(guī)則是引發(fā)土地權(quán)屬爭議的一大誘因[8]。在權(quán)屬調(diào)查工作中，爭議地的權(quán)屬單位名稱和代碼應(yīng)根據(jù)實(shí)際爭議情況填寫，且只能填寫一個，并合理確定應(yīng)歸入的村級調(diào)查區(qū)，具體問題案例及處理方法見表5所示。

表5 爭議地相關(guān)問題案例及處理方法

3.2.6 共有、共用地填寫規(guī)則和要求

共有、共用地的權(quán)屬信息填寫與爭議地一致時，權(quán)屬單位代碼編寫到村級，除鎮(zhèn)級統(tǒng)一代碼和村級統(tǒng)一代碼應(yīng)以“×××（×××從001開始，按從小到大的順序編號）”、鎮(zhèn)級名稱可為“跨鎮(zhèn)共有”進(jìn)行編碼命名外，其余均要求參照爭議地的編碼和命名，但編碼應(yīng)與爭議地整體上進(jìn)行區(qū)分。

4 結(jié)論與建議

本文從國土變更調(diào)查的技術(shù)流程出發(fā)，基于廣東省情實(shí)際，首次研判提出權(quán)屬調(diào)查的總體原則，通過系統(tǒng)梳理工作中常見的權(quán)屬問題，制定統(tǒng)一的調(diào)查上圖規(guī)則，并針對性地提出相應(yīng)的處理方法。主要結(jié)論如下。

（1）首次提出廣東省權(quán)屬調(diào)查的總體原則，通過明確權(quán)屬資料上圖原則和規(guī)范坐落單位填寫要求，確保權(quán)屬上圖的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，統(tǒng)一編制完整的權(quán)屬單位代碼表，實(shí)現(xiàn)權(quán)屬信息的精確查詢和科學(xué)管理。

（2）通過對權(quán)屬界線或調(diào)查界線進(jìn)行合理轉(zhuǎn)繪上圖，有效解決了調(diào)查成果中完整影像地物被切割，以及因權(quán)屬界線機(jī)械切割造成的碎小、狹長圖斑問題，處理后的地類圖斑更加符合實(shí)際地類現(xiàn)狀，數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性得以保證。

（3）通過規(guī)范權(quán)屬信息的填寫要求，統(tǒng)一各類問題的處理規(guī)則和方法，徹底解決了長期以來調(diào)查成果中坐落單位與權(quán)屬單位填寫混亂、權(quán)屬性質(zhì)存在邏輯錯誤的問題，飛地、爭議地和共有、共用地統(tǒng)一進(jìn)行編碼，數(shù)據(jù)成果更加規(guī)范準(zhǔn)確，滿足自然資源精細(xì)化管理工作的需求。

結(jié)合本文的研究，為持續(xù)做好今后年度國土變更調(diào)查工作，進(jìn)一步更新完善權(quán)屬調(diào)查相關(guān)信息，提升調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性，提出以下建議。

（1）基于國家現(xiàn)有調(diào)查制度和技術(shù)要求，開展相關(guān)基礎(chǔ)理論和法理研究，出臺適合廣東省情的國土變更調(diào)查細(xì)化配套政策、制度和規(guī)范性文件，統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，保證數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，為調(diào)查成果的科學(xué)管理和應(yīng)用提供制度保障。

（2）以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加快建立全省統(tǒng)一的國土空間信息共享平臺，將國土變更調(diào)查、國土空間規(guī)劃、不動產(chǎn)登記、土地綜合整治等成果集成管理，實(shí)現(xiàn)自然資源多部門、多業(yè)務(wù)的全方位一張圖管理，充分發(fā)揮國土變更調(diào)查成果的服務(wù)支撐能力。