“村官”監(jiān)督缺位遺患

選舉必須與監(jiān)督、管理配套，才能將村民自治落到實(shí)處；千萬不能“新農(nóng)村建起來，村干部倒下去”

《瞭望》新聞周刊最近在山西離石、臨縣、交城、澤州等地采訪時了解到，目前農(nóng)村一些地方只有民主選舉，缺少民主監(jiān)督，更談不上民主管理。村務(wù)公開、民主理財、民主決策等監(jiān)管措施流于形式，一些“村官”獨(dú)斷專行，我行我素，目無政策、法律。

受訪的多位縣鄉(xiāng)干部認(rèn)為，現(xiàn)在各地都在搞新農(nóng)村建設(shè)，涉及的物力、財力很大，如果不能有效地監(jiān)督這些“村官”，有可能“新農(nóng)村建起來，村干部倒下去”，給農(nóng)村發(fā)展留下隱患。

監(jiān)管設(shè)置“空轉(zhuǎn)”

在調(diào)查中記者發(fā)現(xiàn)，一些村級自治組織“監(jiān)督空白”，容易引起作風(fēng)、腐敗等問題。

據(jù)柳林縣陳家灣鄉(xiāng)黨委書記姚俊明介紹，目前一些新當(dāng)選的村委主要干部，基本上沒有政策意識、法律法規(guī)意識，甚至不知道農(nóng)村決策管理的一些基本常識和規(guī)矩，自行其是，盲目蠻干。

陳家灣鄉(xiāng)高家垣村的村主任被選為村委會主任后，鄉(xiāng)政府開會不參加，鄉(xiāng)政府安排的工作不完成。人在柳林縣城住，將村委會公章隨身攜帶，村民有事需跑縣城找他。對選舉時投過他票的人，辦事不講原則，一律開綠燈；對未投他票的人，百般刁難，不給辦事，群眾意見很大，而鄉(xiāng)政府對此無手段、無辦法。

臨縣劉家會鎮(zhèn)劉家會村的5名村委委員中無一名黨員，村支書與村主任貌合神離，在一些問題上表面上是“兩委”協(xié)商，但結(jié)果是村主任按自己的意愿行事，村支部與群眾有看法，卻沒辦法。

離石區(qū)紀(jì)委副書記辛和平認(rèn)為，從政治學(xué)的角度看，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。村委會是村民自治組織，不屬于國家行政機(jī)關(guān)，其成員也不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)人民政府任命的人員，也就不在監(jiān)察部門的監(jiān)管之內(nèi)。因此，非黨員村干部的行為，除了觸犯刑律外，對其輕微的違法違紀(jì)行為或者工作作風(fēng)、工作態(tài)度方面的問題，目前尚無切實(shí)可行的法規(guī)依據(jù)來查辦。對這部分村干部，除了批評教育外，缺乏有效監(jiān)督，特別是紀(jì)律約束措施，出現(xiàn)了紀(jì)檢機(jī)關(guān)無法監(jiān)督，公安、檢察機(jī)關(guān)又監(jiān)督不了的“監(jiān)督空檔”。監(jiān)督的缺失，使農(nóng)村集體資金、土地承包、土地征用款和公益工程等方面，成了村干部違紀(jì)的高危區(qū)域。

由于監(jiān)督的缺失，在許多地方村務(wù)公開、村財民管鄉(xiāng)指導(dǎo)、財務(wù)集中核算、民主理財、民主決策等制度只是掛在墻上，沒有真正落到實(shí)處。臨縣紀(jì)委副書記曹春明說，最近他走訪了臨縣青涼寺、雷家磧、兔坂、克虎等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個村，所有的村都設(shè)有村民議事會、民主理財小組，有組織，有人員，有制度，但這些機(jī)構(gòu)基本沒有參與到村政決策、議事、監(jiān)督中來，只是為應(yīng)付上級檢查而設(shè)的空架子、虛位子。

據(jù)交城縣委常委、紀(jì)委書記呂文平介紹，交城縣有20%以上的農(nóng)村沒有認(rèn)真執(zhí)行財務(wù)定期公開制度，有的是有問才公開，沒問不公開或部分公開；有的是上級監(jiān)督一陣子，下面公開一下子，不監(jiān)督不公開，群眾反映強(qiáng)烈才公開，不反映不公開；有的村甚至搞假公開，沒有問題的公開，有問題的不公開；還有的村公開的形式亂、內(nèi)容雜，沒有固定的公開場所和公開渠道，群眾無法監(jiān)督。

日常監(jiān)督的缺失，使事前監(jiān)督演變成事后懲處的怪圈，付出的代價是農(nóng)村黨員干部違法違紀(jì)現(xiàn)象，像割韭菜一樣割了一茬又一茬。近年來離石區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的農(nóng)村黨員干部案件占案件總數(shù)的62%。離石區(qū)鳳山街道辦馬茂莊、前王坡村新農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計相當(dāng)壯觀，有的已建成，但除部分村民居住外，大部分對外出售，搞成了村干部的房地產(chǎn)開發(fā)。

中陽縣寧鄉(xiāng)鎮(zhèn)段家莊村黨支部書記馬孝明認(rèn)為，目前在新農(nóng)村建設(shè)熱情不減，又缺乏有效防范和監(jiān)管的前提下，少數(shù)素質(zhì)低下的村干部借此把新農(nóng)村建設(shè)搞成自己的發(fā)財產(chǎn)業(yè)。這個問題如不能引起高度重視，并采取切實(shí)措施，就會形成“新農(nóng)村建起來，村干部倒下去”。

“選上的干部不民主”

記者在走訪中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村落實(shí)民主監(jiān)督的主要矛盾是，一方面是農(nóng)民民主意識越來越高，表達(dá)民主的愿望越來越強(qiáng)；另一方面是在機(jī)制、體制、制度上，未能建立起充分表達(dá)這一愿望的有效平臺。

呂梁市紀(jì)委常委、監(jiān)督室主任張黎平告訴記者，目前，農(nóng)村有許多硬性任務(wù)需要完成，如計劃生育、禽畜強(qiáng)制性防疫、退耕還林中禁游牧等，再加上級機(jī)關(guān)的一些隨機(jī)工作，如秸稈還田、秋耕、公路整治等，都涉及到農(nóng)民的切身利益或需要有效地組織農(nóng)民。與這些硬指標(biāo)、硬任務(wù)相比，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為抓黨風(fēng)廉政建設(shè)是軟指標(biāo)，說起來重要，做起來次要，忙起來不要，而且現(xiàn)有許多制度規(guī)定，也不能從實(shí)際出發(fā)，而是照搬照抄，真正能夠發(fā)揮作用的很少，更談不上實(shí)施責(zé)任追究。特別在村干部的使用上，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重使用輕管理，認(rèn)為村干部只要能完成任務(wù)，不出事，就是好干部，往往對干部出現(xiàn)的問題大事化小，小事化了，懲治不嚴(yán)，監(jiān)管不力，從而助長了“村官”們的“家長制”和“一言堂”。

由于村民代表大會及村民大會不能規(guī)范并適時召開，鄉(xiāng)級人代會表達(dá)愿望的自由度不高，村民自治中制度不完善、機(jī)制不配套，再加上部分基層干部思想不民主、作風(fēng)霸道等問題普遍存在，“選上的干部不民主”，使各種矛盾不斷積聚，這就導(dǎo)致上訪較多，影響社會和諧穩(wěn)定。

臨縣劉家會鎮(zhèn)劉家會村村主任1990年~1997年任村支書期間，不依法照章辦事，在村民宅基地審批中不是統(tǒng)籌考慮，按需分配，而是誰有錢批給誰，“家族兄弟”優(yōu)先批。結(jié)果造成全村20余戶村民無房，120余戶非法修建，他自已還在村子里非法占地建加油站、辦私立學(xué)校，村民怨聲載道，上訪不斷，1997年他被開除黨籍。2004年7月，其又當(dāng)選為村主任。至今，這個村還有6戶“老上訪”戶攜妻帶子奔波于縣、市、省和北京。

周臘成是澤州縣巴公二村村民，1984年~2001年在該村任黨支部書記兼村委會主任期間，曾做過一些有益之事，但后來便逐步蛻變?yōu)闄M行鄉(xiāng)里的“土霸王”，惡行累累。根據(jù)晉城市檢察院調(diào)查，1994年~2001年5月間，周臘成利用職務(wù)之便，用其私有的3部汽車在巴公二村村辦集體“春城煤礦”“春城二礦”拉煤，總計552萬多元煤款轉(zhuǎn)入周臘成個人賬戶，還指使“春城煤礦”礦長和會計采取瞞報收入、虛假申報的手段偷稅1 410多萬元。

更令巴公二村百姓難以容忍的是周臘成在任期間的種種恃強(qiáng)凌弱行為。據(jù)晉城市檢察院指控，1986年~2001年十幾年間，上到70多歲老人，下至10余歲孩童，從鎮(zhèn)黨委書記到普通村民，周臘成想打罵誰就打罵誰。針對“選上的干部不民主”這一現(xiàn)象，山西國祥律師事務(wù)所主任張亞鋒認(rèn)為，基層民主是一個制度體系，“選舉”只是其中的一小部分，必須有配套制度加以完善，否則容易出現(xiàn)問題。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，現(xiàn)階段村級自治是必然潮流，但存在的問題不可忽視。一是對村委會組成人員的資格沒有必要的條件限制，導(dǎo)致一些劣跡斑斑的人通過家族勢力或非法手段被選上；二是村民對一些被選上的人，雖然在工作中發(fā)現(xiàn)有問題，但由于涉及到宗族、宗派勢力，一般很難啟動罷免程序；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對非黨員“村官”無管理手段及其他約束措施。

管住“村官”的“錢”與“權(quán)”

在調(diào)查中記者了解到，現(xiàn)在農(nóng)民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)是干部的廉潔問題，難點(diǎn)是對干部的監(jiān)督問題。一些村干部出問題，主要是沒有正確處理好“錢”與“權(quán)”。針對此，一些縣鄉(xiāng)基層干部建議：“六項(xiàng)制度”加強(qiáng)群眾對“村官”的監(jiān)督，有效疏通民意的不暢。對重大問題、重大事項(xiàng)、重大支出實(shí)行會議審定、聯(lián)合簽字、民主評議“舊三項(xiàng)制度”，是一項(xiàng)系統(tǒng)的民主監(jiān)督制度；干部職務(wù)消費(fèi)公示、財務(wù)報銷公開、公務(wù)接待限額的“新三項(xiàng)制度”，是系統(tǒng)的公開制度。實(shí)踐證明，在現(xiàn)階段農(nóng)村民主政治機(jī)制還未健全的情況下，“六項(xiàng)制度”是滿足群眾民主訴求的一項(xiàng)較為管用的制度。凡是能夠認(rèn)真執(zhí)行“六項(xiàng)制度”的地方，開支就能減下來，民心就能順起來，信訪就能降下來，干群關(guān)系就會好起來。為此，這六項(xiàng)制度應(yīng)以地方法規(guī)形式固定下來。

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“村官”的監(jiān)督。一方面突出監(jiān)督重點(diǎn)，加強(qiáng)對村集體資金管理使用、土地發(fā)包承包、土地征用款和公益工程的招標(biāo)等方面的監(jiān)督。另一方面，農(nóng)村基層必須建立完善一套保障農(nóng)村黨員干部廉潔自律的管理制度，逐步完善與農(nóng)村黨支部班子建設(shè)相配套的民主集中制度、重大事項(xiàng)決策民主聽證制度、干群對話會制度、述職評廉制度、村干部個人重大事項(xiàng)報告制度等，以規(guī)范和加強(qiáng)對村干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，徹底解決在個別村中存在的“支部大會由書記說了算，村民委員會由村主任說了算”的問題。

制定嚴(yán)格的民主決策程序，在程序上加強(qiáng)監(jiān)督。文水縣紀(jì)委副書記李志英建議，對農(nóng)村重大事項(xiàng)的民主決策應(yīng)作出嚴(yán)格的規(guī)定，即：黨支部提議；“兩委”會商議；黨員大會審議；村民代表會議或村民大會決議；決議公示；結(jié)果公示。在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，以村民代表制度為基礎(chǔ)，對涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)，讓群眾共同議、共同定、共同干、共同管。

通過落實(shí)村民會議和村民代表會議制度，完善村民自治章程和村規(guī)民約，在程序上加強(qiáng)對農(nóng)村干部的監(jiān)督。進(jìn)一步健全和落實(shí)村民民主理財制度，完善民主理財小組的職責(zé)和工作程序，切實(shí)加強(qiáng)對村集體財務(wù)活動的監(jiān)督。對農(nóng)村財務(wù)進(jìn)行定期審計，并將審計結(jié)果及時向村民公布，發(fā)現(xiàn)問題及時組織查處。要通過設(shè)立黨員廉政建設(shè)意見舉報箱、聘請黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督員、設(shè)立黨風(fēng)廉政監(jiān)督崗等途徑，調(diào)動廣大人民群眾參與監(jiān)督的積極性和主動性。

呂梁市紀(jì)委常委、監(jiān)督室主任張黎平認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)必須系統(tǒng)研究現(xiàn)代化條件下農(nóng)村的發(fā)展方向設(shè)計，傳統(tǒng)民族文化統(tǒng)治下的民族心理，農(nóng)村的宗族勢力、宗派勢力、土地問題等深層次和敏感性的問題。這有待于上級特別是中央統(tǒng)一組織、深入研究。