公共服務(wù)型政府目標(biāo)模式試探

摘要：建設(shè)公共服務(wù)型政府是我國(guó)政府的努力方向。公共服務(wù)型政府應(yīng)該達(dá)到“民本、法治、透明”。民本政府是公共服務(wù)型政府的靈魂，法治政府是公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵，透明政府是公共服務(wù)型政府的基本要求。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)型政府；民本政府；法治政府；透明政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2006)11—0048—03

作者簡(jiǎn)介：張娥(1973－)，女，中共江都市委黨校行政管理教研室講師，研究方向?yàn)樾姓芾怼?8

公共服務(wù)型政府的理念，是在20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國(guó)家提出的?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)”的興起以1979年英國(guó)首相瑪格麗特·撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志。在整個(gè)80年代，英國(guó)采取了一系列的行政改革措施：發(fā)起反對(duì)浪費(fèi)和低效益的運(yùn)動(dòng)，成立了一個(gè)效率工作組；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將包括英國(guó)石油、英國(guó)電訊、英國(guó)鋼鐵、英國(guó)航空等著名公司在內(nèi)的40多家大型國(guó)有企業(yè)賣(mài)給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)又叫政府再造，后來(lái)又經(jīng)過(guò)多次修正。這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共產(chǎn)品。建設(shè)公共服務(wù)型政府也是我國(guó)政府的努力方向，公共服務(wù)型政府究竟應(yīng)該達(dá)到一個(gè)什么樣的目標(biāo)呢?筆者就此談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、民本政府是公共服務(wù)型政府的靈魂

現(xiàn)在我們經(jīng)常聽(tīng)到兩個(gè)術(shù)語(yǔ)：“以人為本”與“以民為本”，很多人容易將兩者混為一談。但實(shí)際上它們是有所不同。“以人為本”是相對(duì)于“以物為本”而言，而“以民為本”則是相對(duì)于“以官為本”而言的。在一個(gè)社會(huì)里，我們當(dāng)然不能以犧牲人的生存發(fā)展條件來(lái)去重視物質(zhì)財(cái)富。同樣，在一個(gè)民主社會(huì)里，民自然應(yīng)比官更具根本性，因?yàn)闅w根到底，民是創(chuàng)造歷史的主體，社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主體。官由民出，并為民服務(wù)，因此，不能將官凌駕于民之上。這方面我們的政府做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，就拿在我國(guó)頻發(fā)的礦難而言，生命權(quán)是人最基本的權(quán)利，在美國(guó)煤礦安全事故并不多見(jiàn)，2005年，只有22名礦工遇難。為什么在中國(guó)礦難發(fā)生得那么頻繁?死亡人數(shù)那么多?在遇到礦難事故以后，一味的是賠錢(qián)……多少錢(qián)能買(mǎi)回親人的鮮活的生命呢?在這里筆者無(wú)意去贊揚(yáng)美國(guó)做得有多好，但如果我們的政府該出手時(shí)就出手，使軟件和硬件再完備一點(diǎn)，我們的社會(huì)更加關(guān)注這一高危工作群體，就不會(huì)有那么多的生命離開(kāi)自己的親人。近年來(lái)礦難頻頻，毒大米、毒奶粉等各種影響人們生命安全的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，原因在哪里?可以這么認(rèn)為，一些地方政府對(duì)于企業(yè)的“溫文爾雅”是問(wèn)題頻發(fā)的一個(gè)關(guān)鍵原因。為了政績(jī)，為了GDP，最根本的就是為了烏紗帽和晉升及潛在的各種利益，地方政府對(duì)于企業(yè)的監(jiān)管不到位。

公共服務(wù)型政府必須是民本政府，但目前有一個(gè)最大的制約因素就是沒(méi)有制度保障。比如，市縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考評(píng)不是通過(guò)民意調(diào)查，直接面對(duì)老百姓，而是由上級(jí)政府說(shuō)了算。由組織部下去，將各局的局長(zhǎng)集合起來(lái)，大家談一談，這時(shí)候誰(shuí)敢說(shuō)書(shū)記不好。所以，市縣領(lǐng)導(dǎo)的政治命運(yùn)是上面給的，肯定是為上面服務(wù)。“跟著組織部，年年有進(jìn)步?！敝挥屑哟竺癖姷臋?quán)利，領(lǐng)導(dǎo)干部才能真正為老百姓服務(wù)。所以，可以在于部任免體制不作大的改革的條件下，加大老百姓的影響力?？h長(zhǎng)、縣委書(shū)記上臺(tái)，由老百姓來(lái)差額選舉。美國(guó)礦工的命為什么值錢(qián)得多呢?因?yàn)槊绹?guó)的地方政府是社會(huì)型政府、公共服務(wù)型政府。市長(zhǎng)是對(duì)下負(fù)責(zé)，對(duì)選民負(fù)責(zé)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，只要符合聯(lián)邦憲法和州里的憲法就行。以民為本的理念首先就明確了政策法規(guī)制定與執(zhí)行中的服務(wù)對(duì)象問(wèn)題，也就是“為誰(shuí)服務(wù)、怎樣服務(wù)”的問(wèn)題。

二、法治政府是公共服務(wù)型政府的根基

孟子曾言：不以規(guī)矩，無(wú)以成方圓。只有先有規(guī)矩，爾后才有方圓，并且方圓總是在規(guī)矩之內(nèi)。小到人際關(guān)系處理，大到國(guó)家治理，這個(gè)道理均為適用。對(duì)政府而言，最大的“規(guī)矩”是什么?當(dāng)然是憲法和法律。政府應(yīng)該在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，并依照憲法和法律治國(guó)理政。依法行政，尤其是要依憲行政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)論是政府組織還是非政府組織，無(wú)論是行政人員還是非行政人員，都是平等的法律主體。由于政府機(jī)關(guān)壟斷了暴力的合法使用權(quán)，在沒(méi)有法律的規(guī)范和制約下，政府機(jī)關(guān)極容易侵蝕、踐踏其他行為主體的權(quán)利，而公民和其他主體在公共權(quán)力的侵蝕面前往往無(wú)能為力，這樣平等的法律地位在這里就不復(fù)存在。所以，在建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政體制的過(guò)程中，各種行政活動(dòng)都必須得到憲法和法律的承認(rèn)和認(rèn)可。對(duì)于政府組織做到“法無(wú)明確規(guī)定不作為”，對(duì)于其他行為主體做到“如無(wú)違法之舉，政府就不必去干預(yù)”，用法律、法規(guī)約束政府的權(quán)力，在政府和社會(huì)之間設(shè)置合理的邊界。公民面對(duì)公共權(quán)力的侵犯，自我保護(hù)的能力和手段也會(huì)受到限制。2004年4月1日是西方社會(huì)的愚人節(jié)，北京有一位老漢手舉寫(xiě)有“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的牌，來(lái)抵抗前來(lái)拆他房子的拆遷工作組。從一定意義上講，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)持一種尊重乃至敬畏的態(tài)度。18世紀(jì)英國(guó)一位名為老威廉皮特的首相在一次演講中曾如此地詮釋私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣不可侵犯性：即使是最窮的人，在他的寒舍中也敢于對(duì)抗國(guó)王的權(quán)威。風(fēng)可以吹進(jìn)這間房子，雨也可以打進(jìn)這間房子，房子甚至在風(fēng)雨中飄搖戰(zhàn)栗，但是國(guó)王不能隨意踏進(jìn)這間房子，國(guó)王的千軍萬(wàn)馬也不能踏進(jìn)這間門(mén)檻早已磨損的破房子。這就是經(jīng)典的“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國(guó)王不能進(jìn)”的憲政寓言，對(duì)庶民財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重，是政府與執(zhí)政者真正難能可貴的大智慧。

“五四憲法”的誕生使得我國(guó)的政治制度以法律的形式確定了下來(lái)，公民的基本權(quán)利也莊嚴(yán)地寫(xiě)進(jìn)了憲法，從此應(yīng)該進(jìn)入一個(gè)憲政時(shí)代了。什么是憲政?憲法是用根本大法的形式把已取得的民主事實(shí)確認(rèn)下來(lái)，憲政就是用法治的精神發(fā)展和完善這種民主事實(shí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。兩者的關(guān)系憲法是憲政的前提，憲政是憲法的生命。憲法是靜態(tài)的憲政，憲政是動(dòng)態(tài)的憲法，沒(méi)有憲法就談不上憲政；離開(kāi)憲政憲法就成了一紙空文。很遺憾的是到目前為止，我國(guó)憲法還沒(méi)有進(jìn)入司法程序。雖然有一些，比如山東一個(gè)女孩因?yàn)楸蝗嗣懊斕嫔狭酥袑?zhuān)分了工作侵犯了她的受教育權(quán)，成都一個(gè)男孩因?yàn)槌啥既诵姓锌脊珓?wù)員身高限制侵犯了他的平等權(quán)等。但這些只是個(gè)案，這是我國(guó)要實(shí)現(xiàn)憲政的一個(gè)盲點(diǎn)。這方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家值得我們借鑒。法國(guó)有憲法委員會(huì)、奧地利有專(zhuān)門(mén)的憲法法院。憲法是憲政的前提，但有憲法不一定有憲政；要實(shí)現(xiàn)憲政這一過(guò)程，政府責(zé)無(wú)旁貸。因?yàn)檎墓矙?quán)力是通過(guò)憲法授予的。我們的憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。同時(shí)政府的公共權(quán)力不得侵犯憲法所規(guī)定的公民權(quán)利。我們的溫總理也多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”。

三、透明政府是公共服務(wù)型政府的基本要求

“暗前操作”是我國(guó)政府管理社會(huì)的一大特征，百姓切身利益的政策往往是在“幕后”運(yùn)作出臺(tái)。在這種神秘所產(chǎn)生的“權(quán)威”下，政府與百姓產(chǎn)生了距離和隔膜，甚至為腐敗現(xiàn)象提供了溫床。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以公開(kāi)、透明為基礎(chǔ)的，政府要想更好地?fù)?dān)負(fù)管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能，就必須順應(yīng)趨勢(shì)，加快改革步伐，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)、政策和法規(guī)透明。具體地說(shuō)，透明政府的要義有兩點(diǎn)：一是信息透明，二是程序透明。

過(guò)去我們很多信息都不對(duì)老百姓公開(kāi)的，比如在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上長(zhǎng)期以來(lái)都缺乏透明度和可靠性，“假冒偽劣”問(wèn)題是非常嚴(yán)重的，“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院”，以至于造成“上級(jí)壓下級(jí)，層層加碼，馬到成功；下級(jí)騙上級(jí)，層層加水，水到渠成”以及“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的荒唐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“虛報(bào)”、“少報(bào)”、“隱瞞不報(bào)”的事司空見(jiàn)慣，經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端或出現(xiàn)在其他新聞媒體上。盡管?chē)?guó)家的統(tǒng)計(jì)法頒布多年，但由于其可操作性不夠，統(tǒng)計(jì)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象普遍存在，并已經(jīng)為人們習(xí)以為常。數(shù)據(jù)信息的失真，使政府宏觀調(diào)控失去準(zhǔn)確依據(jù)，從而也就直接導(dǎo)致了政府決策的失靈。這幾年信息的不透明使我國(guó)政府深感切膚之痛的應(yīng)該說(shuō)就是SARS危機(jī)了，突發(fā)性事件中的公民知情權(quán)比什么都重要。SARS危機(jī)之初的教訓(xùn)表明，由于信息的不公開(kāi)，以及疫情初期有的政府部門(mén)和官員的不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，造成了疫情的大面積擴(kuò)散傳播，對(duì)人民的生命健康安全造成了難以彌補(bǔ)的損害。這個(gè)慘痛的教訓(xùn)告訴我們，隱瞞公共信息也是一種嚴(yán)重的犯罪。SARS危機(jī)把公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的知情權(quán)提到了政府建設(shè)中相當(dāng)重要的位置，它告訴我們，在一個(gè)突發(fā)性公共事件當(dāng)中，瞞報(bào)、謊報(bào)、誤報(bào)比任何行為都更可怕，比任何行為可能造成的損害都要大。在現(xiàn)代社會(huì)，公共信息與每一個(gè)公民的利益直接相關(guān)，因而具有廣泛的社會(huì)性。公共信息又有極強(qiáng)的時(shí)間性，尤其是突發(fā)性事件的公共信息，稍事耽擱都會(huì)對(duì)社會(huì)造成不可估量的危害。因此，建立信息公開(kāi)制度，讓全社會(huì)及時(shí)了解公共信息，并由此提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)性事件的能力?，F(xiàn)在各級(jí)政府正在推行的重大事項(xiàng)和政府官員任免公示制度、重大事項(xiàng)的聽(tīng)證制度、新聞發(fā)布會(huì)制度、“白皮書(shū)制度”、專(zhuān)家參與政府決策咨詢論證制度，以及由所在地居民對(duì)政府工作人員進(jìn)行公開(kāi)評(píng)議制度等，都是信息公開(kāi)的很好形式。

在我們行政管理中有一個(gè)帕森斯定律，其中有一個(gè)觀點(diǎn)就是政府具有權(quán)力和規(guī)模上的自我擴(kuò)張傾向，所以也難怪我國(guó)幾次機(jī)構(gòu)改革都難以擺脫精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)的怪圈。大的政府體系不僅會(huì)越出自身的行政職權(quán)邊界，侵犯社會(huì)私人領(lǐng)域，而且會(huì)導(dǎo)致官僚主義和官員腐敗等行政危害。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行具體的干預(yù)，行政審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫，極容易滋生消極腐敗現(xiàn)象。有些政府部門(mén)和地方政府熱衷于行使權(quán)力，卻不承擔(dān)任何責(zé)任，以至于出現(xiàn)了政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、不當(dāng)利益合法化的非正?，F(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致濫用權(quán)力、權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私、以權(quán)尋租等消極腐敗問(wèn)題產(chǎn)生，“管理就是收費(fèi)”、“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現(xiàn)象層出不窮，屢禁不止。這些現(xiàn)象的存在，既在相當(dāng)?shù)某潭壬辖档土苏耐牛灿绊懥松鐣?huì)風(fēng)氣，惡化了投資環(huán)境。所以程序公開(kāi)也是透明政府的關(guān)鍵所在。比如現(xiàn)在不少地方政府參照新公共管理運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)在英、德、荷蘭等國(guó)政府“一站商店”形式建立了行政服務(wù)中心，采取簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)集中為民服務(wù)，做到“一卡通行、一窗對(duì)外、一站辦理、一票收費(fèi)”的要求。有些地方還建立了鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，部分村還建立了便民服務(wù)室，初步形成了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。窗口運(yùn)行杜絕暗箱操作已步入透明化、制度化、規(guī)范化軌道，受到民眾的廣泛歡迎。

綜上所述，公共服務(wù)型政府發(fā)展模式的提出是為了適應(yīng)市場(chǎng)化改革過(guò)程中民眾對(duì)政府所提出的更高的要求，建設(shè)公共服務(wù)型政府模式，不僅在于實(shí)現(xiàn)政府管理理念的轉(zhuǎn)變，更重要的在于實(shí)現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變，做到“民本、法治、透明”的基本要求，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)。

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華