“政策違法”的消解

摘 要：實(shí)踐中，依政策執(zhí)政所引發(fā)的“政策違法”，在客觀上產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面效應(yīng)。因此，必經(jīng)確立在依法執(zhí)政的理念，科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法與國(guó)家立法，進(jìn)一步完善政策與法律的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；政策；依法執(zhí)政

中圖分類(lèi)號(hào)：P523．31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2006)11—3042—03

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政論綱”的階段性成果(項(xiàng)目編號(hào)：04MIB008)。

作者簡(jiǎn)介：何峻(1958-)，江蘇東臺(tái)人，中共鹽城市委黨?！堆睾Ｐ抡摗肪庉嫴恐魅?、副教授，江蘇省“333”跨世紀(jì)學(xué)科帶頭人。主要從事憲政與行政法治和政黨制度方面的研究。

所謂“政策違法”，是指違背憲法和法律的政策。違背憲法和法律的政策具體表現(xiàn)為政策的制定違背立法原則，政策的條款與相關(guān)的法律條款相抵觸。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)“政策違法”諱莫如深，似乎一提起它，就有“對(duì)政策執(zhí)行不堅(jiān)決”，甚至“政治立場(chǎng)不堅(jiān)定”之嫌。于是，實(shí)際工作部門(mén)對(duì)“政策違法”問(wèn)題視而不見(jiàn)，理論界不敢鮮明地開(kāi)展批評(píng)。但如果我們從維護(hù)廣大人民群眾的根本利益、維護(hù)法律的權(quán)威和政策的嚴(yán)肅性出發(fā)，并以實(shí)事求是的態(tài)度對(duì)待這個(gè)問(wèn)題，就能認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性及其產(chǎn)生的深層原因，進(jìn)而找到解決問(wèn)題的辦法。

一、依法執(zhí)政實(shí)踐中政策與法律不可偏廢

任何執(zhí)政黨，都要通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括利用法律手段貫徹自己的政策。任何一項(xiàng)法律的創(chuàng)制都具有一定的政策背景，都要受到執(zhí)政黨政策的影響。執(zhí)政黨的政策是國(guó)家法律、法規(guī)最核心的內(nèi)容。德國(guó)法學(xué)家茨格威特·克茨在討論社會(huì)主義國(guó)家政策對(duì)法律的影響后指出：“這絕不是說(shuō)西方法律體系中法律不受政策的影響，恰恰相反，即使在西方國(guó)家，每一項(xiàng)法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實(shí)踐中是如何使用的。實(shí)際上，許多制定法都有意地尋求推進(jìn)重建社會(huì)生活的某些經(jīng)濟(jì)的或社會(huì)的政策?！痹谖覈?guó)，共產(chǎn)黨的執(zhí)政是通過(guò)方針、政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，必須重視黨的政策，強(qiáng)調(diào)它的重要地位。黨的政策是立法的指導(dǎo)思想，黨所提出的主張充分體現(xiàn)和反映了人民群眾的共同利益。黨把自己的政策上升為法律，通過(guò)政策的法律化來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的政治領(lǐng)導(dǎo)。法律把黨的政策法律化，是通過(guò)國(guó)家法律在社會(huì)生活中貫徹黨的主張的基本手段。在為了人民的利益這個(gè)基點(diǎn)上，黨的政策與國(guó)家法律是統(tǒng)一的。但是，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，往往自覺(jué)不自覺(jué)地過(guò)多強(qiáng)調(diào)黨的政策與國(guó)家法律的一致性，使一些人在實(shí)際工作中重政策、輕法律，認(rèn)為有了政策就不要法律，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了依靠黨的政策辦事的習(xí)慣，這不但阻礙了法治的進(jìn)程，而且在一定程度上給黨的領(lǐng)導(dǎo)造成了不良的社會(huì)影響。

應(yīng)該弄清楚，黨的政策和法律之間有著不同的性質(zhì)。兩者制定的主體、表現(xiàn)形式、實(shí)施方式、效力范圍、穩(wěn)定程度等方面都有所不同。黨的政策是黨的主張，只對(duì)黨的組織及成員具有約束力，對(duì)社會(huì)組織及成員只具有引領(lǐng)性和號(hào)召力，并不具有國(guó)家強(qiáng)制力。而法律則是國(guó)家意志，它對(duì)所有社會(huì)組織和成員具有約束力，包括對(duì)執(zhí)政黨及其黨員干部同樣具有約束力，法律的這種特性決定了不能用政策代替法律。然而，我國(guó)的民主政治和法治進(jìn)程充分表明，法律的實(shí)施，除了必須有國(guó)家強(qiáng)制力予以保障外，還需要黨的政策，包括黨章黨紀(jì)的配合與支撐。這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的。因此，在現(xiàn)實(shí)中，既不能把黨的政策與國(guó)家法律混為一談，又不能人為地把兩者割裂開(kāi)來(lái)。正確認(rèn)識(shí)和處理黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系，要逐步過(guò)渡到既依靠法律，又依靠政策，并以依靠法律為主。黨依法執(zhí)政，要求黨的執(zhí)政活動(dòng)應(yīng)該依法進(jìn)行，依法執(zhí)政的過(guò)程就是把黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的過(guò)程。必須用黨的政策指導(dǎo)法律，用法律的形式穩(wěn)定政策，以此來(lái)克服“朝令夕改”的不正?，F(xiàn)象。

二、“政策違法”的負(fù)面效應(yīng)

一般來(lái)說(shuō)，“政策違法”會(huì)直接或間接地?fù)p害人民群眾的合法權(quán)益和公共利益，有時(shí)違法政策的實(shí)施會(huì)造成不可估量的損失，使其不良的社會(huì)影響難以消除。湖南“嘉禾事件”因非法征地拆遷，不僅使被強(qiáng)制拆遷的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，因搞“株連政策”造成一些公職人員公職被剝奪，因違法執(zhí)法造成數(shù)名農(nóng)民遭非法逮捕，而且由于片面顧及開(kāi)發(fā)商利益，使國(guó)家稅費(fèi)損失近6000萬(wàn)元。福建長(zhǎng)樂(lè)市財(cái)政局局長(zhǎng)王凱鋒，按照福州市委的文件精神，對(duì)所屬轄區(qū)的27家企業(yè)進(jìn)行借款擔(dān)保，結(jié)果這27家企業(yè)倒閉，財(cái)政周轉(zhuǎn)金745．8萬(wàn)元未能收回，王凱鋒被指控違反《擔(dān)保法》中關(guān)于“國(guó)家機(jī)關(guān)不能作為擔(dān)保主體”的規(guī)定，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，構(gòu)成玩忽職守罪。實(shí)際上，王凱鋒的行為，還是執(zhí)行了上級(jí)黨委的政策，是職務(wù)行為，結(jié)果卻成了“政策違法”的犧牲品?！罢哌`法”不僅使公民和國(guó)家的利益受到損害，往往還引發(fā)社會(huì)矛盾，甚至激化為群體性事件。據(jù)筆者調(diào)查，群體性事件中，與地方黨委和政府行為相關(guān)的約占85％，其中60％左右涉及到“政策違法”。群眾要求解決政策違法問(wèn)題難上加難，個(gè)別地方甚至出臺(tái)政策，規(guī)定司法部門(mén)不予受理此類(lèi)案件，只能通過(guò)思想政治工作將矛盾化解。

“政策違法”還直接影響到社會(huì)公平。有些地方為了“招商引資”，突破法律界線出臺(tái)政策規(guī)定暗示對(duì)投資者的一些違法甚至犯罪行為不予追究。如對(duì)投資者違背環(huán)保法開(kāi)辦污染嚴(yán)重的企業(yè)；對(duì)違背森林法開(kāi)辦的加工企業(yè)；對(duì)違反刑法生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品的企業(yè)，予以或明或暗的支持。表面上看，這些地方在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，而實(shí)際上營(yíng)造了一種讓個(gè)別人違法暴富、多數(shù)人利益受損的不公平的市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境，其社會(huì)后果，不是一般性違法可類(lèi)比的。因?yàn)橐豁?xiàng)政策總是針對(duì)一定社會(huì)利益群體的，政策的這種普遍性特點(diǎn)決定了其一旦違法，受損的常常是一定的社會(huì)層面。同時(shí)，政策又是一種權(quán)力的表達(dá)，具有較強(qiáng)的制約力，其違法對(duì)人們的損害程度也要比一般違法大得多，并且政策具有一定的連續(xù)性，其違法后果往往發(fā)生連鎖反應(yīng)，長(zhǎng)期難以消除。

近期以來(lái)，海南等不少地方出臺(tái)新規(guī)定，“紅頭文件”不能隨便發(fā)，必須嚴(yán)格審查。其規(guī)定大抵都是就“紅頭文件”的制定主體、適用范圍、備案程序，以及公布、查閱、法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范。然而，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)恰恰被忽視了，那就是，“紅頭文件”到底該規(guī)范什么?“紅頭文件”管了許多不該管的事，其例子俯拾皆是。每到年關(guān)之時(shí)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、各個(gè)部委辦局，所發(fā)“紅頭文件”似雪片紛飛。比如，“嚴(yán)禁賭博”、“嚴(yán)禁公款吃喝浪費(fèi)”、“嚴(yán)禁收受賄賂”、“嚴(yán)禁公車(chē)私用”、“嚴(yán)禁公款購(gòu)買(mǎi)禮品”、“嚴(yán)禁買(mǎi)官賣(mài)官”，等等。細(xì)細(xì)思量就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些“紅頭文件”純屬“畫(huà)蛇添足”。賭博、賣(mài)官、收受賄賂是違法犯罪行為，公款吃喝、公車(chē)私用是違反黨紀(jì)政紀(jì)行為。我國(guó)法律體系逐步建立，干部管理制度也已逐步完善，只要嚴(yán)格按照法律與相關(guān)制度辦事，根本不要出臺(tái)諸如此類(lèi)的“紅頭文件”。管了不該管的事，其結(jié)果是削弱了法律法規(guī)的權(quán)威，淡化了法治意識(shí)。

三、科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法與國(guó)家立法

這些年來(lái)，黨堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)這一根本準(zhǔn)則，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展，形成了以黨章為核心的制度體系，在健全黨的組織、調(diào)整黨的活動(dòng)、規(guī)范黨員行為、保障黨員權(quán)利、維護(hù)黨的紀(jì)律、發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。但是，在黨內(nèi)法規(guī)制定中也出現(xiàn)了一些與國(guó)家立法不協(xié)調(diào)的情況。一是黨委部門(mén)與權(quán)力機(jī)關(guān)部門(mén)缺少協(xié)調(diào)機(jī)制。由于黨內(nèi)法規(guī)工作部門(mén)與國(guó)家立法部門(mén)之間缺少溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和制度，導(dǎo)致有的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律“打架”，兩者之間出現(xiàn)調(diào)整斷層或空檔。如，黨委紀(jì)檢機(jī)關(guān)辦案中的調(diào)取證據(jù)，因其法律效力沒(méi)有能得到刑事訴訟法的確認(rèn)，往往需要司法機(jī)關(guān)重新調(diào)查取證，進(jìn)行所謂的“證據(jù)轉(zhuǎn)換”，導(dǎo)致有些案件在移交司法機(jī)關(guān)過(guò)程中，當(dāng)事人乘機(jī)翻供。二是有的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相抵觸，影響了法制的統(tǒng)一和黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性。三是有的以黨內(nèi)法規(guī)替代國(guó)家法律。為了追求效率，對(duì)一些本應(yīng)由國(guó)家法律調(diào)整的關(guān)系、行為和事項(xiàng)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)行調(diào)整。如，領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，目前主要以黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，但財(cái)產(chǎn)申報(bào)的核實(shí)涉及到對(duì)金融機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的查詢，對(duì)申報(bào)不實(shí)的財(cái)產(chǎn)，黨內(nèi)法規(guī)又無(wú)法作出具有法律性質(zhì)的處理，導(dǎo)致這一制度未能實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況的監(jiān)督作用。

如何科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律?

一是建立黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際工作部門(mén)與國(guó)家立法部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。要通過(guò)建立黨內(nèi)法規(guī)工作部門(mén)與人大法律法規(guī)立法部門(mén)和政府法制部門(mén)之間定期溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和制度，共同研究需要相互協(xié)調(diào)配合解決的重要問(wèn)題，利用“聯(lián)席會(huì)議”或“例會(huì)”形式，共同開(kāi)展對(duì)需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雙重調(diào)整的重大問(wèn)題的立法調(diào)研論證，交流經(jīng)驗(yàn)，借鑒科學(xué)的做法，保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作與國(guó)家立法工作之間的銜接與對(duì)應(yīng)。當(dāng)前，尤其需要完善黨的大政方針的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序制度；完善反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，將中央確定的反腐工作方針、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制以及政策措施法定化、程序化。

二是健全黨內(nèi)法規(guī)制定程序。要進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限制度，明確各級(jí)黨組織制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍；明確規(guī)定涉及黨的性質(zhì)和任務(wù)、組織和職權(quán)、團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一、建設(shè)和發(fā)展等黨內(nèi)重大問(wèn)題，由中央統(tǒng)一作出規(guī)定；明確黨內(nèi)懲戒性規(guī)定的制定主體是省級(jí)以上黨組織，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)懲戒行為，切實(shí)保障黨員民主權(quán)利；明確黨內(nèi)法規(guī)合憲審查責(zé)任，對(duì)黨內(nèi)出臺(tái)的每一項(xiàng)法規(guī)的合憲性、合法性，以及規(guī)范性進(jìn)行嚴(yán)格審查和把關(guān)；明確征求意見(jiàn)反饋制，對(duì)于涉及黨的重大政策、黨內(nèi)重大決策、黨內(nèi)重大權(quán)益等事項(xiàng)的，要在一定范圍內(nèi)征求意見(jiàn)，并將意見(jiàn)采納情況反饋給有關(guān)組織和個(gè)人，以保證黨內(nèi)法規(guī)充分反映各級(jí)黨組織和廣大黨員的意志。

三是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施評(píng)價(jià)、備案審查和及時(shí)清理工作。筆者注意到，黨中央在印發(fā)重要通知中，大都要求各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)于貫徹實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題和建議，及時(shí)向黨中央報(bào)告。這實(shí)際上屬于黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施評(píng)價(jià)問(wèn)題。一部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容是否合乎實(shí)際、措施是否可行、程序是否嚴(yán)密、能否實(shí)現(xiàn)制定的、目的能否與國(guó)家法律相互補(bǔ)充和促進(jìn)，最終要通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。因此，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)價(jià)工作，建立專門(mén)部門(mén)，組織專門(mén)力量，定期對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施成效和存在問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，考察和評(píng)價(jià)核心條款的遵守情況和執(zhí)行效果，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在制度設(shè)計(jì)、規(guī)范內(nèi)容、制定技術(shù)以及與國(guó)家法律銜接等方面的問(wèn)題，提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實(shí)施效果。于此同時(shí)，要按照黨內(nèi)法規(guī)不與憲法和法律相抵觸，下位階黨內(nèi)法規(guī)不與上位階黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的要求，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查和清理、修訂工作，切實(shí)保證黨內(nèi)法規(guī)體系的完整、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

四是建立對(duì)“政策違法”制定者和實(shí)施者的懲戒機(jī)制。目前，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律作保障，對(duì)地方黨委和政府的決策失誤和執(zhí)行決策違法所造成的國(guó)家和群眾利益損害往往得不到追究。比如，一些地方對(duì)本屬企業(yè)的行為卻搞硬性的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，但群眾利益造成損失卻無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。違法和失策既然不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，那么，隨意決策，違法執(zhí)行決策，甚至胡作非為就勢(shì)必大行其道。長(zhǎng)此以往，人們對(duì)法治就會(huì)去支信心，轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，依法執(zhí)政就會(huì)成為空中樓閣。所以，必須建立起責(zé)、權(quán)、利明晰且快捷靈敏的政策違法糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)違法決策、違法執(zhí)行造成的社會(huì)后果，要通過(guò)法律手段予以查糾，要以國(guó)家立法的形式予以明確，而不僅僅是以當(dāng)前黨內(nèi)處分、行政處分的形式來(lái)解決黨政部門(mén)及其公職人員在決策和執(zhí)行過(guò)程中的違法問(wèn)題。除建立相對(duì)超脫的監(jiān)督查糾機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)特別重視新聞媒體和群眾的監(jiān)督，使一切政策的出臺(tái)與實(shí)施都在嚴(yán)格的監(jiān)督下進(jìn)行。

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華

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