創(chuàng)新西部地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制探析

摘 要：我國保障制度改革的重點(diǎn)在農(nóng)村，而農(nóng)村養(yǎng)老保險的改革是重中之中。根據(jù)陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入狀況和現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的實(shí)施狀況，探討將農(nóng)業(yè)稅改革為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金，加上國家專項(xiàng)扶貧財政資金的配套補(bǔ)助，由省級統(tǒng)籌，建立農(nóng)民的社會化養(yǎng)老保險體制，解決西部貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的可行性。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險；體制創(chuàng)新；稅改金

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）07-0053-03

一、西部農(nóng)村老年人口現(xiàn)行的養(yǎng)老狀況

自民政部于1991年開始實(shí)施“以個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持”的農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險基本方案以來，截至2000年底，全國積累養(yǎng)老金198億多元，黑龍江、上海、湖南、湖北、海南等7省市建立了相對完善的部、省、地、縣、鄉(xiāng)、村六級工作網(wǎng)絡(luò)，積累基金達(dá)150多億元，占現(xiàn)有基金積累數(shù)的絕大多數(shù)。西部的陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省區(qū)（以下簡稱5省區(qū)）由于滯后的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和薄弱的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使得農(nóng)村社會化養(yǎng)老工作幾乎處于空白境地，只有陜西和寧夏少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)工作，累計有450多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加了統(tǒng)籌，積累資金約一億多元，人均交費(fèi)均為最低檔次的每月2元，即使累積到十年后再發(fā)放，人均每月只有6.8的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老之需。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)微弱，家庭在老年人口的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)中仍然起主導(dǎo)作用。

西部農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟(jì)收入狀況低于全國平均水平，2001年5省區(qū)農(nóng)村老年人口的平均年收入756.06元，是全國平均水平的68.7％，把5省區(qū)城鄉(xiāng)老年人口的收入水平作橫向比較，農(nóng)村老年人的收入僅及城市老人的22％，經(jīng)濟(jì)收入上的懸殊更說明了西部農(nóng)村老人是更需要給予密切關(guān)注的社會群體。

二、西部農(nóng)村老年人口養(yǎng)老目前存在的問題

1.養(yǎng)老社會化覆蓋率低

由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本特征，集體經(jīng)濟(jì)微弱，國家的政策扶持的有限，使得民政部于1991年實(shí)施“以個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持”的農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險制度，在這5省區(qū)的覆蓋率很低，僅僅只有4.1%，根本達(dá)不到社會化養(yǎng)老的需要。

2.家庭保障功能逐漸減弱

一方面，由于惡劣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和微薄的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入使得西部地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力人口加大了向城市轉(zhuǎn)移趨勢，許多人從事第三產(chǎn)業(yè)勞動或勞動密集形、技能大眾型的勞動，處于城市社會的最低層，收入低、社會地位低，使得他們對家庭人口的供養(yǎng)處于心有余而力不足的尷尬境地。另一方面，我國目前家庭結(jié)構(gòu)簡單化，人口變少，而具有勞動力的農(nóng)村人口又流向了城市，這使得在家留守的老年人口對家庭養(yǎng)老的依賴受到了前所未有的沖擊，家庭保障功能逐漸減弱。

3.土地保障功能的衰退

一方面，由于惡劣生態(tài)條件和薄弱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高而產(chǎn)出少，再加之農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)過重，使得農(nóng)業(yè)種植面積大為減少，土地收入日益減少，土地對家庭的供養(yǎng)降低。另一方面，由于土地被頻繁與不合理的征用，農(nóng)民對土地的使用權(quán)不穩(wěn)定、征用補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，來自土地的收益大打折扣，因此土地的保障更為微弱。

與全國農(nóng)村人口平均收入水平相比，西部地區(qū)農(nóng)村人口收入偏低；與全國平均農(nóng)村社會化養(yǎng)老覆蓋率相比，西部地區(qū)則幾乎處于空白；與東部地區(qū)相比，西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)長期積貧積弱并出現(xiàn)土地收入衰減，這些充分說明西部農(nóng)村老人是更需要社會給予密切關(guān)注的群體，因此西部地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系勢在必建。必須建立一個與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老體系以解決人口老齡化對西部農(nóng)村老人的沖擊和西部農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。

三、西部農(nóng)村養(yǎng)老保險模式探討?yīng)?/p>

結(jié)合西部農(nóng)村現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)狀況和對社會化養(yǎng)老保險的需求，利用農(nóng)業(yè)稅改革的契機(jī)，探討建立西部農(nóng)村養(yǎng)老保險新制度。我們的設(shè)想是：把農(nóng)業(yè)稅改革為農(nóng)村社會養(yǎng)老基金，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，資金由各地市稅務(wù)部門轉(zhuǎn)移至省級稅務(wù)部門，再由省級稅務(wù)部門結(jié)轉(zhuǎn)至省級社保財政專戶，由社保部門負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營管理和按計劃發(fā)放。該方案簡稱為稅改金、省級統(tǒng)籌的社會化農(nóng)村養(yǎng)老模式。

1.農(nóng)業(yè)稅改制為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金

2004年3月，國家提出逐步取消農(nóng)業(yè)稅，為農(nóng)業(yè)稅改制為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金提提供了一個重要的立足點(diǎn)。中央一號文件以對目前“三農(nóng)問題”現(xiàn)狀深刻的認(rèn)識和迫切解決的高姿態(tài)面世，這對農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)薄弱的西部地區(qū)農(nóng)村來說無疑是一個幸之又幸的大事；社保制度的入憲，以國家根本大法形式確立了社會保障制度作為一種獨(dú)立的社會制度的基礎(chǔ)地位，這對最需要建設(shè)社會保障體系的西部地區(qū)農(nóng)村來說更是孕育了無限的期望。

數(shù)據(jù)來源于“國家統(tǒng)計局2002年統(tǒng)計年鑒網(wǎng)絡(luò)版第十一卷”

從西部地區(qū)農(nóng)村收入狀況來看，按國家農(nóng)業(yè)稅收以地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的5%征取，則西部地區(qū)農(nóng)村人均繳納為70元左右。但在實(shí)際征收中，西部地區(qū)農(nóng)村的人均負(fù)擔(dān)額，從1990到2000年平均達(dá)到146元，超出國家規(guī)定兩倍之多。這種事實(shí)上的不公正已經(jīng)極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，更是導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)播種面積萎縮、產(chǎn)量降低，也剝奪了農(nóng)民擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和主觀意愿。這一現(xiàn)狀使得在稅外單獨(dú)征收基金實(shí)施農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險體制建設(shè)可能性不大。

通過以上分析，一方面，在國家逐步取消農(nóng)業(yè)稅的趨勢下，將農(nóng)業(yè)稅改制為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金，客觀上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；基金仍由稅務(wù)部門代征，不會產(chǎn)生新基金征收的成本，另一方面，基金的改制統(tǒng)一征收，可以大大減少以前農(nóng)業(yè)稅征收過程農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象，既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)又保障了他們的長期養(yǎng)老。農(nóng)民對社會化的養(yǎng)老需求已成為客觀的態(tài)勢，只要宣傳到位，農(nóng)民是樂意支持的，因此基金的改制征收工作具備可行性。

2.基金的省級統(tǒng)籌征集

由各地市稅收部門在每年農(nóng)業(yè)稅征收時間代征基金，統(tǒng)一結(jié)轉(zhuǎn)基金到省級稅務(wù)部門，省級稅務(wù)部門再將基金轉(zhuǎn)帳至省級社保部門，然后省級保障部門根據(jù)各地市的申領(lǐng)計劃撥款到該地市的社保部門。收支兩條線，可以減少擠占、挪用和非法任意占用基金的情況，使基金的安全得到保證，使今后的發(fā)放工作得到極大的保障。省級統(tǒng)籌一方面掌握社保體系的人事權(quán)，可保證征收工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使這一政策的實(shí)施得到各地政府部門的高度重視；另一方面，省級統(tǒng)籌可以極大解決同一省區(qū)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異帶來的工作普及和推廣難題，由省級保障部門統(tǒng)一調(diào)撥資金，就可以平衡同一省區(qū)因經(jīng)濟(jì)水平差異而造成基金缺口，有力地保證了社會化養(yǎng)老的公平性和普及性。

在實(shí)際操作中，實(shí)施稅改金，將原本用于交納農(nóng)業(yè)稅的資金由稅務(wù)部門代征，在社會化養(yǎng)老帳戶中列為個人基金。按照國家現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅征收比例為基準(zhǔn)，以 5%的比例在西部地區(qū)的平均征收的數(shù)額為70元。人均月交納費(fèi)用為6.7元，顯然這樣的交費(fèi)數(shù)額積累起來的基金對于養(yǎng)老來說起不到實(shí)質(zhì)作用。既然為社會化養(yǎng)老體制，那么投資的主體應(yīng)該是多元化的，至少國家應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任。國家每年用于扶貧的基金為200億元，而國家每年在西部地區(qū)投放數(shù)額已達(dá)150億元之多，但是真正到達(dá)扶貧對象手中的資金少得可憐。根據(jù)國家審計署2002年審計資料顯示，西部5省區(qū)違規(guī)擠占、挪用、貪污的扶貧基金為實(shí)際總額的2/3，也就是說真正能夠起到扶貧作用的專項(xiàng)資金僅有50億元。我們按照西部5省區(qū)現(xiàn)有的人口狀況分析，基本情況是2000年西部5省區(qū)人口為２3４７３．６５萬人，為了使現(xiàn)有的扶貧資金能夠達(dá)到最大的社會效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，設(shè)想拿出100億的資金配套到西部5省區(qū)的農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金，那么人均可達(dá)到43元。這筆資金在社會化養(yǎng)老基金帳戶中列為社會化配套基金，為省級統(tǒng)籌，用于平衡同一省區(qū)內(nèi)的各地市因原農(nóng)業(yè)稅征繳基準(zhǔn)差異而產(chǎn)生的養(yǎng)老基金差額，這筆基金再加上個人基金，合計123元。扶貧基金的救濟(jì)對象大多為生活無依靠的老年人口，將扶貧資金統(tǒng)一配套于他們的長期養(yǎng)老，可能會減少他們目前的到手的扶貧金數(shù)額，但總體上對他們是很有利的：一方面統(tǒng)一配套可以保證?？顚Ｓ?，充實(shí)扶貧基金；另一方面使他們的長期養(yǎng)老和生活可以得到基本保障，按照累計十年后于每月月初開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，則如下表顯示：

這一政策實(shí)施10年后，這些地區(qū)人均每月可領(lǐng)取35元左右的養(yǎng)老金。這筆養(yǎng)老金對于有農(nóng)產(chǎn)品保證食用又有家庭支持的西部農(nóng)村老人來說，可以初步保障他們的老年生活。這一政策把扶貧與養(yǎng)老很好地結(jié)合起來，是解決我國貧困地區(qū)養(yǎng)老保險的可行性途徑。模式圖示如下：

3.這一構(gòu)想的優(yōu)點(diǎn)：

（1）政策的實(shí)施基本上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又可減輕農(nóng)民養(yǎng)老壓力，使國家每年的扶貧基金的邊際效應(yīng)達(dá)到最大化，也沒有從實(shí)質(zhì)上增加國家的財政負(fù)擔(dān)。

（2）農(nóng)業(yè)稅交納對象轉(zhuǎn)變來的投保對象基本上普及了西部地區(qū)所有農(nóng)村人口，不用甑別參保對象、也不用細(xì)分具體的費(fèi)用交納數(shù)，作到了應(yīng)保盡保，這極大減輕了社保機(jī)構(gòu)的工作強(qiáng)度。

（3）在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀下，首創(chuàng)性優(yōu)先解決社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r落后的西部省區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老問題，對促進(jìn)這些地區(qū)的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村人口質(zhì)量的提高有著重要作用。

作為探索性的稅改金、省級統(tǒng)籌的社會化養(yǎng)老制度，當(dāng)然還面臨一些尚待解決問題，如隨著農(nóng)村人口向城市的流動加快，這個帳戶的歸屬地問題；隨著我國社會的城市化進(jìn)步，這個帳戶如何實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)現(xiàn)行模式的接軌，達(dá)到一元化的社會保障體制的問題；與我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀相比較而言，這個帳戶的基金累計額度較少，如何增加基金額度，提高保障水平更是需要思考和解決的問題。這些問題的統(tǒng)籌解決，對于西部地區(qū)農(nóng)村社會社會保障制度的發(fā)展來說，無疑是重要的。

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責(zé)任編輯：浩 宇