主體功能區(qū)從構(gòu)想走向操作

主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)如何確定，到底是全國(guó)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還是允許各省份制定自己不同的標(biāo)準(zhǔn)；劃分的層級(jí)是中央“一刀切”，還是省級(jí)、市縣層層劃分；劃分的單元在多大的空間范圍，主體功能區(qū)劃分是否覆蓋全部國(guó)土——所有的問(wèn)題都需要在操作過(guò)程中解決。

將中國(guó)國(guó)土空間劃分為開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，是“十一五”規(guī)劃綱要提出的一個(gè)重要構(gòu)想。然而，主體功能區(qū)構(gòu)想在進(jìn)入實(shí)施、操作階段，還面臨著各方面的挑戰(zhàn)。由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部等14部委共同參與的《全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃(草案)》將于2007年底編制完成，屆時(shí)四大主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)想的具體實(shí)現(xiàn)途徑和操作手段就能浮出水面。

規(guī)劃構(gòu)想與實(shí)際操作的爭(zhēng)論

主體功能區(qū)的規(guī)劃構(gòu)想體現(xiàn)了區(qū)域戰(zhàn)略由產(chǎn)業(yè)調(diào)整向空間調(diào)整的轉(zhuǎn)變，但是其可操作性卻引起了學(xué)術(shù)界的廣泛爭(zhēng)論。分歧的焦點(diǎn)集中于三個(gè)方面：一是主體功能區(qū)如何劃分，即劃分標(biāo)準(zhǔn)如何確定，到底是全國(guó)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還是允許各省份制定自己不同的標(biāo)準(zhǔn)；劃分的層級(jí)是中央“一刀切”，還是省級(jí)，甚至是市縣層層劃分；劃分的單元在多大的空間范圍，主體功能區(qū)劃分是否覆蓋全部國(guó)土。爭(zhēng)論的第二個(gè)焦點(diǎn)集中在四類功能區(qū)如何真正落實(shí)到位，即如何針對(duì)四類功能區(qū)制定有效的差異性政策，如何進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，如何建立相應(yīng)的政績(jī)考核制度。第三個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)是功能區(qū)劃構(gòu)想的實(shí)施保障問(wèn)題，即由哪一級(jí)政府主導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，需不需要成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體制定工作，如何保證規(guī)劃的具體實(shí)施、持續(xù)監(jiān)督和動(dòng)態(tài)調(diào)整等等。

上述爭(zhēng)論引出了實(shí)施主體功能區(qū)構(gòu)想必須解決的三大問(wèn)題：一是要明確劃分標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，確保主體功能區(qū)劃分的科學(xué)性和可操作性，這是功能區(qū)體現(xiàn)功能的基礎(chǔ)；二是根據(jù)主體功能區(qū)的不同定位要求制定相應(yīng)的財(cái)稅、土地、人口等配套政策和政績(jī)考核指標(biāo)，這是功能區(qū)實(shí)現(xiàn)功能的主要手段；三是著力從組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)等方面建立長(zhǎng)效機(jī)制，這是保障主體功能區(qū)構(gòu)想有效實(shí)施的必要條件。

經(jīng)過(guò)前期的調(diào)研和試點(diǎn)工作，目前跨部門合作的全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃工作已經(jīng)啟動(dòng)，可以設(shè)想，此次規(guī)劃有望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等在空間上的結(jié)合，也標(biāo)志著主體功能區(qū)構(gòu)想正式進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。當(dāng)前需要同步跟進(jìn)的就是保障機(jī)制的構(gòu)建以及配套政策的設(shè)計(jì)。

規(guī)劃構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)路徑

要讓四大主體功能區(qū)從構(gòu)想到落實(shí)，需要厘清實(shí)現(xiàn)途徑，如何明確各級(jí)政府事權(quán)劃分，如何設(shè)立主體功能區(qū)劃監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及如何健全法律保障等問(wèn)題都需要引起高度重視。

明確各級(jí)政府事權(quán)劃分。國(guó)家級(jí)四類主體功能區(qū)確定后，中央和省級(jí)政府分別承擔(dān)分類政策的設(shè)計(jì)和管理職責(zé)。省級(jí)政府部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施針對(duì)本省主體功能區(qū)的分類政策、實(shí)施細(xì)則和條例，它首先必須符合國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)對(duì)于該區(qū)域的政策要求，同時(shí)又能根據(jù)本省實(shí)際情況保持政策設(shè)計(jì)上的靈活性和自主性。省級(jí)以下各級(jí)政府主要是配合國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)劃的工作，圍繞已經(jīng)確定的國(guó)家和省兩級(jí)主體功能區(qū)劃體系，承擔(dān)貫徹落實(shí)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面的職能和服務(wù)，形成中央、省、市、縣各級(jí)相互支撐、相互協(xié)調(diào)的整體。

設(shè)立主體功能區(qū)劃監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為科學(xué)制定、協(xié)商溝通和有效實(shí)施主體功能區(qū)劃，須由國(guó)務(wù)院組建國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)主持國(guó)家級(jí)主體區(qū)劃各項(xiàng)工作，主體功能區(qū)劃委員會(huì)首要任務(wù)是建立健全部門協(xié)作機(jī)制，精心組織各有關(guān)部門參與主體功能區(qū)劃和政策措施制定工作；整合各部委現(xiàn)有區(qū)域管理部門和區(qū)域政策制定實(shí)施機(jī)構(gòu)；促成主體功能區(qū)規(guī)劃與其它規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)。同時(shí)，還需要建立可持續(xù)發(fā)展的資金保障機(jī)制，設(shè)立針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金和針對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)專項(xiàng)基金，資金來(lái)源包括中央財(cái)政專項(xiàng)撥款，合并現(xiàn)行“支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展基金”、“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”、“老區(qū)發(fā)展基金”和財(cái)政扶貧資金，以及各省市地方政府的經(jīng)費(fèi)、生態(tài)賠償罰沒(méi)款和民間資本等；通過(guò)立法形式確立，以保障各項(xiàng)工作開(kāi)展有穩(wěn)定的資金來(lái)源。

健全法律保障。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域規(guī)劃一般都有相應(yīng)的立法體系，尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實(shí)施與管理，需要通過(guò)立法來(lái)保證規(guī)劃的權(quán)威性和執(zhí)行力，如日本的《國(guó)土利用規(guī)劃法》、《首都圈整備法》，美國(guó)的《地區(qū)復(fù)興法》，德國(guó)的《聯(lián)邦建設(shè)法》、《區(qū)域規(guī)劃法》等等。我國(guó)在這方面基本處于起步階段，相關(guān)的立法體系還不健全。主體功能區(qū)劃實(shí)施過(guò)程中，必須同步推進(jìn)這項(xiàng)工作，健全規(guī)劃的法律法規(guī)，明確功能區(qū)的法律地位、劃分原則、確定方法、責(zé)任主體、管理機(jī)制、法律責(zé)任等；對(duì)違背功能區(qū)劃的單位和個(gè)人，依法進(jìn)行責(zé)任追究。通過(guò)建立主體功能區(qū)規(guī)劃法，確保主體功能區(qū)劃決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，確保各項(xiàng)工作全面落實(shí)并長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，確保區(qū)域主體功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

規(guī)劃構(gòu)想的操作手段

市場(chǎng)是優(yōu)化資源配置、推動(dòng)要素空間流動(dòng)的基礎(chǔ)性力量。政府制定各項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)，需要通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。主體功能區(qū)劃也必須注重市場(chǎng)作用與政府推動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，依靠市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)要素向規(guī)劃的目標(biāo)區(qū)域轉(zhuǎn)移。

探索跨區(qū)域的開(kāi)發(fā)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。早在上世紀(jì)80年代，美國(guó)州政府就開(kāi)始引入市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移方法，用來(lái)保護(hù)城市周邊的基本農(nóng)田，調(diào)控不同地區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。地方政府在土地規(guī)劃中劃定保留區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，發(fā)展權(quán)通過(guò)市場(chǎng)交易在兩區(qū)之間轉(zhuǎn)移。政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種做法可以保護(hù)大型的生態(tài)敏感地區(qū)，為保留區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的用地業(yè)主提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)商擴(kuò)大本區(qū)現(xiàn)有的容量。

我國(guó)的主體功能區(qū)劃建設(shè)中，優(yōu)化發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)都面臨不同程度的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、密度和容積限制，在政策設(shè)計(jì)上，可以借鑒美國(guó)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理念和方法，將超出限定標(biāo)準(zhǔn)的容積率、建筑密度等指標(biāo)通過(guò)市場(chǎng)交易的方式轉(zhuǎn)移給重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，借助市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動(dòng)，促進(jìn)主體功能區(qū)的落實(shí)。另外，許可證交易、用途價(jià)值稅評(píng)估等政策同樣是利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局的有效手段，值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

建立多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從基本公共服務(wù)均等化的原則出發(fā)，對(duì)列入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)的人民群眾和當(dāng)?shù)卣枰赃m當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，將激勵(lì)這些地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，是推進(jìn)主體功能區(qū)工作的重要前提。

我國(guó)在主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不應(yīng)局限于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金，可積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式和區(qū)域統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償方式，引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。首先，“自上而下”建立政府統(tǒng)籌的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由國(guó)家主體功能區(qū)劃委員會(huì)統(tǒng)籌劃定，省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由省級(jí)主體功能區(qū)劃辦公室統(tǒng)籌劃定。其次，在科學(xué)測(cè)算和論證的基礎(chǔ)上，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，作為生態(tài)補(bǔ)償和政績(jī)考評(píng)依據(jù)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)在較好履行“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”責(zé)任的前提下，有權(quán)獲取生態(tài)補(bǔ)償；而生態(tài)保護(hù)不達(dá)標(biāo)或?qū)Νh(huán)境造成污染的地區(qū)，則扣減相應(yīng)的補(bǔ)償或承擔(dān)生態(tài)賠償責(zé)任。同時(shí)要積極探索和推廣多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，目前浙江省探索出的異地開(kāi)發(fā)、下山脫貧、生態(tài)脫貧、“大島建小島遷”等新型生態(tài)補(bǔ)償方式取得了突出成效，下一步可在更大范圍推廣。

建立可持續(xù)的區(qū)域政策體系。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政、投資、土地、人口政策，大多帶有很濃的行政區(qū)色彩，還不適應(yīng)構(gòu)建主體功能區(qū)的要求，迫切需要進(jìn)行調(diào)整和完善，以保障實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能。

首先，需要改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，盡快實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變，消除地方政府盲目投資、盲目開(kāi)發(fā)等非理性經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在沖動(dòng)。特別是對(duì)禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的地方政府而言，財(cái)政收入本來(lái)較弱，要改變其重產(chǎn)值輕效率、重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的行為，必須建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。此外，還可通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和開(kāi)征特種稅等制度安排，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的均等化目標(biāo)。其次，構(gòu)建土地、投資、產(chǎn)業(yè)和人口管理等全方位的分類政策體系，約束和引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體自覺(jué)地按照地區(qū)主體功能定位從事開(kāi)發(fā)建設(shè)，逐步形成人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局。

重構(gòu)政府績(jī)效考評(píng)體系。這是約束地方政府各種非理性的政績(jī)沖動(dòng)必須解決的問(wèn)題。主體功能區(qū)劃的建設(shè)，要求全面調(diào)整和完善地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核制度。其核心在于將地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體來(lái)對(duì)待，在給予其權(quán)力的同時(shí)，制定相應(yīng)的約束機(jī)制，在激勵(lì)與約束相容的框架下設(shè)計(jì)地方政府的權(quán)責(zé)與行為。要按照不同主體功能區(qū)的定位要求，確定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核重點(diǎn)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)；要建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)管機(jī)制和調(diào)控指標(biāo)體系，根據(jù)區(qū)域發(fā)展和功能變化及時(shí)反饋和調(diào)整，保持對(duì)空間開(kāi)發(fā)秩序的有效監(jiān)控。

(作者單位：中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所)