岳陽污染事件與隱性地方保護(hù)主義

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家政策逐漸完善，國家的法制建設(shè)逐步加強(qiáng)，以往那種明目張膽的地方保護(hù)主義受到沉重打擊，地方政府也不會(huì)無所顧忌。但是由于地方利益的驅(qū)動(dòng)，一些地方政府總是絞盡腦汁，尋找政策漏洞，走向“隱性”的地方保護(hù)主義。

[案例]

岳陽污染事件：企業(yè)的政策擦邊球

2006年9月6日，湖南省岳陽縣環(huán)保局在對新墻河地表水進(jìn)行例行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)砷含量超標(biāo)。9月8日，岳陽市環(huán)境監(jiān)測中心的數(shù)據(jù)顯示：水體砷超標(biāo)10倍。岳陽縣城10萬余居民及下游沿線的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的飲水安全受到嚴(yán)重威脅。9月9日，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門鎖定的污染肇事發(fā)源地為桃林鉛鋅礦。9月10日，國家環(huán)?？偩峙沙龉ぷ鹘M趕赴涉嫌肇事企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)新墻河河床底泥中有存積多年的砷污染物。他們初步認(rèn)定，這起污染事件不是一起突發(fā)性環(huán)境事件，是由涉嫌企業(yè)常態(tài)性排放所致，性質(zhì)惡劣。

經(jīng)調(diào)查，本次砷污染源來自桃林鉛鋅礦原硫酸廠改建的岳陽浩源化工有限責(zé)任公司。該公司是臨湘市政府2004年引進(jìn)的一家上規(guī)模的民營企業(yè)，年產(chǎn)硫酸4萬噸。公司辦公室里掛著“臨湘市政府重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”的牌匾，2004年投產(chǎn)后，該企業(yè)一直就沒有進(jìn)行環(huán)保審批。直到2006年5月，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門才發(fā)給企業(yè)一張臨時(shí)排污證。

據(jù)了解，年產(chǎn)10萬噸硫酸以下的企業(yè)，屬于國家明令禁止的高污染、高能耗的“五小”項(xiàng)目，浩源公司年產(chǎn)硫酸僅4萬噸，而這個(gè)公司居然以“重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”在未通過環(huán)保審批生產(chǎn)如此之久。當(dāng)?shù)匾徽賳T介紹說，桃林礦的破產(chǎn)一直讓當(dāng)?shù)卣H為頭痛。當(dāng)初，礦里有8000多名員工，企業(yè)破產(chǎn)后，職工的出路成為問題。后來，有人來投資，大部分職工十分歡迎，何況這個(gè)廠原本就是生產(chǎn)硫酸的。浩源公司上馬很快，只要工廠不是太出格，一般在政策的邊緣打一些“擦邊球”。

“看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)際根源在當(dāng)?shù)卣诘胤奖Ｗo(hù)主義，‘政府不作為’是導(dǎo)致污染事件的根本原因?！?月14日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳對岳陽縣砷污染事件直言不諱。

[解讀]

地方保護(hù)主義“變異”：從顯性到隱性

由于利益因素，地方保護(hù)主義廣泛存在于各個(gè)領(lǐng)域。例如，某地方政府用行政命令方式來扶持本地企業(yè)和產(chǎn)品；各地之間攔路設(shè)卡，禁止外地貨物進(jìn)入本地市場；衛(wèi)生防疫部門利用頒發(fā)衛(wèi)生許可證的權(quán)力，強(qiáng)制要求經(jīng)營者購買其指定的消毒產(chǎn)品；公安消防部門限定用戶購買其指定的消防器材；城市建設(shè)管理部門規(guī)定路牌廣告只能由某廣告公司制作發(fā)布；某地方政府為保護(hù)骨干企業(yè)和外商投資企業(yè)，規(guī)定不經(jīng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)或其指定部門的批準(zhǔn)，行政執(zhí)法部門不得進(jìn)入企業(yè)檢查執(zhí)法等等，這些都是顯性的地方保護(hù)主義。歸納而言，顯性地方保護(hù)主義就是指地方政府或所屬部門，為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場，操縱市場，設(shè)置市場障礙，破壞市場機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)參與公平競爭的行為。就像案例中提到的臨湘市不顧國家關(guān)于禁止高污染、高能耗的“五小”項(xiàng)目的規(guī)定，引進(jìn)年產(chǎn)只有4萬噸的硫酸生產(chǎn)廠，同時(shí)給與“臨湘市政府重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”稱號(hào)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家政策逐漸完善，國家的法制建設(shè)逐步加強(qiáng)，以往那種明目張膽的地方保護(hù)主義受到沉重打擊，地方政府也不會(huì)無所顧忌。但是由于地方利益的驅(qū)動(dòng)，一些地方政府總是絞盡腦汁，尋找政策漏洞，走向隱性的地方保護(hù)主義。

從表面上看，浩源公司是鉆了政策的空子，因?yàn)榈胤秸谡咧贫▓?zhí)行方面存在漏洞。案例中環(huán)保部門認(rèn)為河流規(guī)模和里程太小，夠不上《水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范》中的“中小河流”，所以沒有按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)測，而是分季度進(jìn)行監(jiān)測，每年4次。而《水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范》規(guī)定：一般中小河流基本站采樣頻次每年不得少于6次，豐、平、枯水期各2次；供水水源地等重要水域采樣頻次每年不得少于12次。在監(jiān)測過程中，環(huán)保部門由于環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、人才、資金嚴(yán)重缺乏，他們沒有對重金屬物常規(guī)檢測。同時(shí)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為新工廠的投產(chǎn)可以解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題，地方政府為了利益，對本地企業(yè)的違法行為采取了“不作為”，他們尋找政策漏洞，使政策邊緣成為地方保護(hù)主義的溫床。如今，打政策“擦邊球”成為地方政府的生財(cái)之道。

可以看出，現(xiàn)在地方保護(hù)主義的表現(xiàn)不僅是限定或變相限定本地只能經(jīng)營購買使用本地的產(chǎn)品和服務(wù)、設(shè)置壁壘來阻撓和限制外地商品或服務(wù)進(jìn)入本地市場，利用行政部門在市場中特殊的獨(dú)占地位實(shí)行行業(yè)壟斷，采取行政命令手段干預(yù)行政執(zhí)法和司法工作，還有地方政府為了維護(hù)地區(qū)利益對企業(yè)的違法行為采取漠視態(tài)度，利用“行政不作為”牟取利益。正如案例中的地方政府領(lǐng)導(dǎo)從保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，地方行政執(zhí)法部門“不作為”導(dǎo)致企業(yè)無視民眾利益，大量排放污染物，制造了生態(tài)污染，給人民群眾的日常生活帶來嚴(yán)重威脅。

[啟示]

如何消除地方保護(hù)主義

地方保護(hù)主義是以破壞區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展為代價(jià)來換取短期的利益。地方保護(hù)主義造成區(qū)域分割破壞了市場的統(tǒng)一性和競爭的公平性，從微觀上來說，地方保護(hù)主義不利于優(yōu)勢企業(yè)的壯大，也不利于劣勢企業(yè)的改善。從宏觀上來說，地方保護(hù)主義不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不利于國家和社會(huì)以及消費(fèi)者個(gè)人。可想而知，地方保護(hù)主義不是保護(hù)了地方經(jīng)濟(jì)和地方利益，而是保護(hù)了落后，保護(hù)了舊體制，犧牲了公平，湮沒了創(chuàng)新。因此，要打破地方保護(hù)主義的藩籬，需要從以下幾個(gè)方面采取措施。

更新地方發(fā)展觀念。各級(jí)政府、官員要剔除長期以來形成的封閉的小生產(chǎn)意識(shí)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、諸侯經(jīng)濟(jì)意識(shí)，加強(qiáng)法制觀念、全局意識(shí)，不能單純從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，片面追求“政績”，而應(yīng)該以長遠(yuǎn)發(fā)展為重，加強(qiáng)地方政府間的合作。

轉(zhuǎn)變政府職能，維護(hù)市場秩序。政府要調(diào)整工作重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變工作方法，要按照健全的市場規(guī)則，加強(qiáng)市場管理，清除市場壁壘；要將應(yīng)該由企業(yè)自行管理或可以通過中介機(jī)構(gòu)管理的事務(wù)從政府職能中分離出去；要改變過去那種主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)“政績”的做法，逐步將抓好政府職能轉(zhuǎn)變，著力營造統(tǒng)一開放、公平競爭的市場環(huán)境作為干部考核的重要內(nèi)容。

要抓緊制訂和完善反對地方保護(hù)主義的法律法規(guī)。加快審議通過《反壟斷法》和《公平競爭法》等市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)法規(guī)體系，并在法律中明確規(guī)定禁止非法限制競爭行為的一般條款，包括非法限制競爭行為的具體形式、法律責(zé)任和處罰措施；盡快修改《反不正當(dāng)競爭法》以及相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)其可操作性和針對性；抓緊清理、廢除各地區(qū)、各部門制定的帶有地方保護(hù)、行業(yè)壟斷色彩且與國家法律、法規(guī)相抵觸的地方性、行政性法規(guī)與規(guī)章。

建立相對獨(dú)立的司法監(jiān)督制度。調(diào)整按行政區(qū)劃設(shè)置法律審判機(jī)構(gòu)和市場行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有體系，建立與完善不受地方政府隨意干涉的相對獨(dú)立的司法制度和行政執(zhí)法管理體制，實(shí)行地方保護(hù)主義責(zé)任追究制度，對實(shí)行地方保護(hù)主義的政府官員進(jìn)行責(zé)任追究。發(fā)揮新聞媒體的作用，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。建立權(quán)威的區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序和競爭公平性的評價(jià)體系，并定期在中央權(quán)威媒體發(fā)布評價(jià)結(jié)果，從輿論和投資環(huán)境兩個(gè)方面約束地方保護(hù)主義。

（作者單位：中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心）