創(chuàng)造性地做好《綱要》的實施工作國家發(fā)展改革委副主任

　　十屆全國人大四次會議審議批準的“十一五”規(guī)劃《綱要》，闡明了國家戰(zhàn)略意圖，明確了政府工作重點，反映了中華民族的共同愿望和根本利益。對發(fā)展改革部門來講，實施好《綱要》是今后5年的重要抓手和重要工作。
　　“十一五”規(guī)劃是在社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立但又不夠完善的體制背景下編制和實施的?！毒V要》的實施，主要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；同時，政府要正確履行職責(zé)，調(diào)控引導(dǎo)社會資源，合理配置公共資源。具體講，分為五種情況：主要依靠市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，規(guī)劃實施的主體是企業(yè)，實施機制就是市場機制；重點任務(wù)主要通過完善市場機制和利益導(dǎo)向機制實施；公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，各級政府要運用公共資源全力完成；約束社會成員行為的要求和任務(wù)，主要依靠法律手段加以落實；深化改革是政府的重要職責(zé)，改革任務(wù)的實施主體是政府。
　　從上述原則出發(fā)，我們研究起草了《關(guān)于落實<國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要>主要目標和任務(wù)的若干意見》?？偟脑瓌t：一是體現(xiàn)政府與市場在《綱要》實施中的不同功能，對政府在公共服務(wù)領(lǐng)域和涉及公共利益領(lǐng)域的職責(zé)，將目標和任務(wù)進行分解；對主要依靠市場主體自主行為的領(lǐng)域，不作目標和任務(wù)的分解。二是明晰責(zé)任主體，依據(jù)各部門的職責(zé)分工，將落實《綱要》的主要目標和任務(wù)的責(zé)任分解到相關(guān)部門；同時，將耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少三個約束性指標的責(zé)任直接分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市。三是突出重點，緊扣《綱要》提出的發(fā)展目標和戰(zhàn)略任務(wù)，從規(guī)劃、指標、法律、政策、項目、改革等方面明確責(zé)任主體，并不對《綱要》的所有目標和任務(wù)進行分解。
　　
　　一、以規(guī)劃落實《綱要》
　　
　　《綱要》是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，有些具體任務(wù)，要通過編制專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃加以落實。要圍繞《綱要》確定的重點領(lǐng)域和重點區(qū)域，組織編制或修編相應(yīng)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，為《綱要》實施搭建完備的規(guī)劃平臺。《若干意見》提出了有關(guān)部門需要編制的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃，但如何編制好這些規(guī)劃，使之真正成為實施《綱要》的支撐，還需要做深入細致的工作。對于專項規(guī)劃而言，要改變編制領(lǐng)域過寬、重點不突出、操作性和針對性不強的問題，做深做實，使之達到作為項目審批或安排投資依據(jù)的深度。對于區(qū)域規(guī)劃而言，需要更新編制理念，特別是要樹立資源環(huán)境承載能力和空間均衡的理念，增強規(guī)劃的空間約束性，使區(qū)域內(nèi)的人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，而不應(yīng)將其編制成縮小了范圍的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“全面規(guī)劃”，更不應(yīng)編制成匯總了各地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”。
　　
　　二、以指標落實《綱要》
　　
　　《綱要》對指標屬性進行了功能區(qū)分，確定了8個有法律效力的約束性指標。這些約束性指標是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求，是需要政府通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現(xiàn)的指標。耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市。明確責(zé)任主體，建立相應(yīng)的監(jiān)測、評估和考核制度，是落實《綱要》的一大舉措，是社會主義市場經(jīng)濟體制下宏觀調(diào)控的一種新嘗試，是促使發(fā)展切實轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的新機制。我們會同國土資源部和國家環(huán)?？偩郑瑢Α笆晃濉逼陂g各地區(qū)耕地保有量指標和各地區(qū)主要污染物排放總量指標進行了分解，會同能源辦對“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標進行了初步分解。
　　各地區(qū)耕地保有量指標的分解，是在確保實現(xiàn)全國耕地保有量控制目標的前提下，按照嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模、嚴格落實建設(shè)占用耕地補償制度的原則，在對各地區(qū)“十一五”期間建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)害毀損等耕地數(shù)量減少的四個因素，以及土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等耕地數(shù)量增加的四個因素進行測算和平衡的基礎(chǔ)上，再參考各地區(qū)上報的耕地保有量數(shù)據(jù)確定的。
　　各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標分解的總體考慮是：對各地區(qū)《綱要》中已經(jīng)提出降耗20%或以上指標的20個省（區(qū)、市），不再對其指標進行調(diào)整；對低于20%的地區(qū)，按照國家統(tǒng)計局核準的各地區(qū)2005年能耗數(shù)據(jù)，運用計量模型對其“十一五”期間能耗下降指標進行分解。在模型的設(shè)計中，綜合考慮了各地區(qū)的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費總量、人均能源消費量、能源自給水平等因素。高耗能產(chǎn)業(yè)比重高、目前單位能耗高、能源消費總量占全國比重高、能源自給率低以及經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，節(jié)能降耗的力度或權(quán)重要大一些。
　　各地區(qū)主要污染物排放總量控制指標的分解，是按照以下原則確定的：
　　一是在確保實現(xiàn)全國削減目標的前提下，綜合考慮各地環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境容量、2005年排放基數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展水平和削減能力，對東、中、西地區(qū)實行區(qū)別對待。
　　二是原則上都要削減，但削減比例有所不同。東部地區(qū)一般要大于10%，中部地區(qū)一般在10%左右，西部地區(qū)一般小于10%，個別排放基數(shù)小、環(huán)境容量大的地區(qū)，排放量可以適當(dāng)增加。
　　三是重點地域、流域和城市，應(yīng)按相應(yīng)污染防治規(guī)劃的要求削減污染物排放總量。
　　上述三個約束性指標，是各?。▍^(qū)、市）政府在“十一五”時期必須完成的硬指標。各地區(qū)要據(jù)此落實到市縣和有關(guān)單位，切實做到兩個“不能突破”：即使一些地區(qū)經(jīng)濟增長速度超出預(yù)期目標，三個主要約束性指標也不能突破；即使一些地區(qū)因約束性指標的限制使得經(jīng)濟增長速度達不到預(yù)期目標，三個主要約束性指標也不能突破。也就是說，相對于耕地保有量、主要污染物排放總量、單位生產(chǎn)總值能耗降低這三個“硬指標”，經(jīng)濟增長速度只能算“軟指標”，是預(yù)期性指標，各地區(qū)要以完成約束性指標為前提來確定本地區(qū)“十一五”期間的經(jīng)濟增長速度，在完成約束性指標的前提下，做到經(jīng)濟增長速度能快則快；如果完成不了約束性指標，則要把經(jīng)濟增長速度降下來。這幾個指標的提出和分解落實，完全符合鄧小平理論，符合“三個代表”重要思想，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。請同志們會后要向本地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)匯報好，取得認識上的統(tǒng)一。
　　
　　三、以法律落實《綱要》
　　
　　《綱要》提出的主體功能區(qū)劃、保護生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護知識產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配、維護市場經(jīng)濟秩序、保障人民合法權(quán)益、社會建設(shè)和管理等方面的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟手段加以落實。這些方面的任務(wù)，實施主體是全社會，實施機制是法律手段并配合適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟手段。這些領(lǐng)域的任務(wù)，不是靠增加投資、加強建設(shè)能落實的，需要以法律為準繩，劃定一系列“不可為”的邊界，以此約束市場主體、各級政府乃至全社會的行為。為此，要通過修訂完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，研究制定新的法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度等，為《綱要》實施搭建法制平臺。
　　
　　四、以政策落實《綱要》
　　
　　《綱要》提出的保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等重點任務(wù)，實施的主體是多元化的，主要是企業(yè)、農(nóng)戶等市場主體；同時，全社會各類組織和個人、各級政府都負有一定責(zé)任。由于重點任務(wù)涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局，涉及全體人民的根本利益和長遠利益，單純依靠企業(yè)或政府都不可能完成，必須依靠企業(yè)、政府乃至全社會的共同努力。政府的主要職責(zé)是：通過制定和實施經(jīng)濟政策，完善利益導(dǎo)向機制，使市場主體按國家的戰(zhàn)略意圖行事，并得到相應(yīng)的利益。為此，必須圍繞《綱要》的重點任務(wù)，調(diào)整和完善財政政策、稅收政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、外資外貿(mào)政策，以及其他相應(yīng)的經(jīng)濟政策，促使企業(yè)、消費者等市場主體自覺地使自己的行為方向與國家戰(zhàn)略意圖相一致，為《綱要》實施搭建政策平臺。
　　
　　五、以項目落實《綱要》
　　
　　重大項目是《綱要》的支撐，也是實施《綱要》的具體抓手。在《綱要》編制過程中，我們對重大工程和項目，提出了三條選擇原則：
　　一是從重要程度看，選擇具有全局意義和深遠影響的重大工程，如對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變增長方式有重大推動作用，對破解瓶頸制約有重大突破作用，對某一領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有重大帶動作用，有利于破解社會普遍關(guān)注的熱點和難點問題，對“十二五”時期及以后的發(fā)展有奠定基礎(chǔ)作用的等。
　　二是從執(zhí)行主體看，優(yōu)先選擇需要由中央政府在國家層面組織實施的，特別是需要中央政府安排投資數(shù)額較大的，雖然主要應(yīng)該靠市場調(diào)節(jié)和企業(yè)實施但需要國家統(tǒng)籌布局的等。
　　三是從工作基礎(chǔ)看，優(yōu)先選擇前期工作比較扎實或有相當(dāng)基礎(chǔ)的，確保“十一五”期間能夠啟動的。這些工程和項目，是中央政府有關(guān)部門在“十一五”期間必須組織實施的，責(zé)任主體必須落實到國務(wù)院各有關(guān)部門。投資主體要根據(jù)項目性質(zhì)加以區(qū)分，有些可能要以中央投資為主，有些可能要以地方投資為主，有些可能要以企業(yè)投資為主，但抓好組織實施則是中央政府有關(guān)部門的職責(zé)。《若干意見》根據(jù)國務(wù)院各有關(guān)部門的職責(zé)分工，提出了組織實施重大工程和項目的責(zé)任部門，各地政府要積極做好配合工作。
　　
　　六、以改革落實《綱要》
　　
　　“十一五”規(guī)劃是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃能否順利實施，很大程度上取決于改革能否深入和切實取得實質(zhì)性進展。同時，改革能否真正推進并取得成效，與政府自身的改革緊密相連，國有企業(yè)、醫(yī)療、教育、投資、金融等改革以及事業(yè)單位改革、社會管理體制改革能否深入，很大程度上取決于政府自身的改革能否深入。政府各有關(guān)部門要圍繞《綱要》確定的改革任務(wù)，強化改革責(zé)任，細化改革內(nèi)容，制定切實可行的工作計劃，明確進度安排，不失時機地加以推進，為《綱要》實施搭建制度平臺。同時，國家發(fā)展改革委作為經(jīng)濟體制改革的總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門，要加強對改革方案制定和配套措施落實的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重改革的規(guī)范化推進，及時把行之有效的改革措施用制度和法律確立下來。
　?。ㄕ栽谌珖笆晃濉币?guī)劃編制工作總結(jié)座談會上的講話）