加強和完善政府調控居民收入差距的基本思路

　　改革開放以來，我們實行了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的收入分配總政策，極大地調動了各利益主體參與改革和建設的積極性，促進了經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活的普遍改善。但也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)收入差距、行業(yè)收入差距、個人收入差距擴大、分配秩序還沒有完全理順等問題。
　　
　　一、收入差距過大是構建和諧社會的最大挑戰(zhàn)
　　
　　(一)居民收入差距的總體在不斷擴大
　　基尼系數是測量收入分配平均程度的一種重要方法，目前各國普遍采用基尼系數衡量一個國家的收入分配差距狀況。國內外大多數學者普遍認為：基尼系數若低于0．2表示收入絕對平均；0．2—0．3表示比較平均；0．3—0．4表示相對合理；0．4—0．5表示收入差距較大；0．5—0．6表示收入差距懸殊；0．6被視為警戒線，收入差距過大將帶來社會動蕩。
　　中國并沒有基尼系數的官方數字，但一些國際機構和國內學術機構進行了測算。如世界銀行測算中國1995年基尼系數為0．445，高于發(fā)達國家的水平(20世紀90年代初經合組織成員國的基尼系數平均值為0．35)，略低于中等收入國家的平均水平(0．45)以及南美國家、俄羅斯、馬來西亞等國。從動態(tài)上看，20世紀90年代中期以來，中國基尼系數呈逐年遞增的趨勢，國家統(tǒng)計局課題組測算的基尼系數2000年已經達到了0．417，中國社會科學院經濟所測算的結果1995年就達到了0．445。中國“三農”形勢跟蹤調查課題組(2004)也得出基本相同的結論，我國的基尼系數基本上是不斷上升的，如1991年只有0．28，而2003年則上升到了0．47。盡管他們的看法不盡一致，但基尼系數不斷攀升則是不爭的事實。如果考慮到財產收益和社會福利的分配制度，居民的實際收入差距會更大。
　　
　　(二)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大
　　中國經濟發(fā)展過程中非常明顯地具有美國著名經濟學家劉易斯教授所闡述的二元經濟特征，中國的城鄉(xiāng)居民收入差距非常明顯。改革開放以來，城鄉(xiāng)居民收入差距有一個先縮小后擴大的過程。當中國1978年開始改革時，城鄉(xiāng)收入差距已經很大了：城市居民人均收入相當于農村人均收入的2．57倍。在改革開放的初期，城鄉(xiāng)收入差距趨于縮小。然而從1986年開始，城鄉(xiāng)差距又開始擴大。1999至2005年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入分別為5854元、6280元、7703元、8472元、9461元和10493元；而農村居民人均純收入分別為2210元、2253元、2476元、2626元、2936元和3254元。城鎮(zhèn)居民收入分別是農村居民收入的2．65倍、2．79倍、3．11倍、3．25倍、3．21倍和3．22倍，收入差距越來越大。
　　
　　(三)地區(qū)間居民收入差距進一步拉大
　　改革開放以來，為了快速提高中國綜合國力，采取了優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的傾斜政策。東部沿海地區(qū)發(fā)展迅猛，中、西部地區(qū)相對發(fā)展緩慢，經濟增長的差異擴大了收入差距。2005年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的上海市為20603元，是最低省份貴州(8385元)的2．46倍。從東、中、西部三大區(qū)來看，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民的收入水平明顯高于中、西部地區(qū)。2005年人均可支配收入居前5名的上海市(20603元)、北京市(19533元)、浙江省(17877元)、廣東省(16249元)和福建省(13408元)全部集中在東部地區(qū)；而收入最低的5個省份，如貴州(8385元)、寧夏(8744元)、青海(8766元)、甘肅(8738元)和新疆(7492元)都集中在西部地區(qū)。1986—2005年，全國城鎮(zhèn)人均可支配收入增長了11倍，其中東部地區(qū)增長了13倍，西部地區(qū)只增長了不到8倍。
　　
　　(四)尚有相當一部分群體收入很低甚至沒有收入，缺乏基本的生活保障
　　改革開放以來，我國經濟社會面貌發(fā)生了巨大變化，人均GDP翻了兩番多，人民生活水平大幅度提高。但還有相當一部分群體收入很低甚至沒有收入，缺乏基本的生活保障。截至2004年，我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困，超過農村總人口的8％。而且，以上絕對貧困線和相對貧困線標準明顯偏低。
　　近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，我國每年還要出現(xiàn)數百萬的失地農民，目前總量已經達到4000—5000萬人。20世紀90年代中后期以來的國有企業(yè)改革和結構調整，至今已向社會釋放下崗職工約3000萬人。目前，包括困難下崗失業(yè)人員等在內的城市低保對象約2200萬人。
　　
　　二、加強和完善政府對居民收入差距調控的基本思路
　　
　　由于市場機制在社會收入分配中的調控是按照效率原則運行的，因而不能排除和調節(jié)由于生產要素占有和勞動者勞動能力差異而造成的居民收入分配差距，對于社會收入初次分配所形成的居民收入分配差距就要由政府加以調節(jié)。市場經濟越發(fā)展，政府對居民收入分配調控的意義就越重要。
　　
　　(一)分配起點的調控：創(chuàng)造基本均等的發(fā)展機會
　　一是大力發(fā)展教育事業(yè)，特別要為社會各階層及其子女創(chuàng)造基本均等的教育機會。從收入分配的角度來講，大力發(fā)展教育就是要著力改善低收入群體的教育狀況，增加他們接受教育的機會，提高他們的人均人力資本存量，進而增強他們的就業(yè)和收入競爭力。教育是一種準公共品，它具有社會效益，同時也能給受教育者個人帶來經濟回報，而且回報率還不低。在國家財力比較緊張的情況下，受教育者個人或家庭承擔部分義務教育費用，無論是從公平意義上來說，還是從效率意義上來說都是非常必要的，但對于困難家庭來說，必須有相應的教育援助制度。
　　二是逐步打破行政和行業(yè)壟斷，盡可能讓各行業(yè)公平競爭，并加強對壟斷行業(yè)收入分配的調節(jié)和監(jiān)督。有壟斷，就有暴利，暴力必然帶來不公平、不合理的收入差距。所以，逐步打破壟斷盡可能讓各行業(yè)公平競爭，并加強對壟斷行業(yè)收入分配的調節(jié)和監(jiān)督。這是從源頭上解決收入差距問題的最主要途徑。
　　三是逐步解決勞動力市場分割問題，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距創(chuàng)造“初始條件”。從體制上解決勞動力市場的分割問題是解決城鄉(xiāng)收入差距的重要途徑，甚至是其“初始條件”。我們對農民工的有戶口和就業(yè)的歧視，我們勞動力市場是分割的。這既和一個市場經濟國家的基本經濟原則相悖，也不利于解決二元經濟的矛盾。所以，從這個角度來說，我們最大的政策應該是怎么樣能夠消除現(xiàn)存的分割的勞動力市場，也就是說形成全國統(tǒng)一的勞動力市場，能夠使得農民有更多的進城機會，就業(yè)的機會，而且是一個平等的就業(yè)和公平的收入待遇的機會。
　　
　　(二)分配結果的調控：控高和扶低相結合
　　一是建立稅收綜合調控體系來調節(jié)高收入者。調控居民收入分配差距是一項綜合性的系統(tǒng)工程，即要從源頭上采取措施，規(guī)范初次分配的各環(huán)節(jié)，也要通過完善稅收政策，建立起一個綜合協(xié)調配合，覆蓋居民收入運行全過程的稅收調控體系，以充分發(fā)揮稅收在個人收入分配調控中的職能作用。
　　為強化稅收對個人收入分配的調控功能，逐步確立個人所得稅為主體，以財產稅和社會保障稅為兩翼，以其他稅種為補充的個人收入稅收調控體系。個人收入是通過收入分配形成的，但畢竟不會永久停留在收入狀態(tài)上，會用來消費、購買財產，因此單一的個人所得稅難以形成有效的調控力度，還應開征與建立同個人收入分配稅收調控體系相關稅種，如在個人收入環(huán)節(jié)開征社會保障稅；對存量資產開征房地產稅；對個人的投資收益開征證券交易稅等，使稅收對個人收入分配差距的有效調控覆蓋全過程，形成對收入分配的完整的調控體系，縮小規(guī)避稅收調節(jié)的空間，發(fā)揮稅種作用的互補，確保收入差距保持在一個合理的范圍?？傊?，縮小兩極分化，需要整體稅收制度的配合，而不可能單靠哪一個稅種。只有十幾個稅種共同發(fā)揮作用，才可能平衡調節(jié)收入差距。
　　二是竭力增加中低收入者的居民收入。
　　第一，提高城鎮(zhèn)居民整體收入水平。要繼續(xù)發(fā)揮工資增長指導線制度、勞動力市場工資指導價位制度、人工成本預測預警制度等對收入分配的指導監(jiān)控作用，在經濟增長的基礎上，不斷提高城鎮(zhèn)居民的收入水平。深化企業(yè)工資分配制度改革，發(fā)揮市場機制對收入分配的調節(jié)作用，積極推進事業(yè)單位分配制度改革，逐步完善和規(guī)范國家公務員工資制度。
　　第二，通過增收和減負雙管齊下的手段來穩(wěn)步提高農民收入。提高農村消費水平的關鍵是增加農民收入，要堅持以市場為導向，積極調整和優(yōu)化農業(yè)生產結構，加快發(fā)展農村經濟。要進一步減輕農民負擔，特別要注意在取消農業(yè)稅后可能出現(xiàn)的農民其他負擔反彈問題。2004年中國政府通過減免農業(yè)稅費、增加種糧補貼等一系列惠農政策，減輕了農民負擔，增加了農民收入，使農村消費明顯回暖，當年農村市場消費品零售總額增加量達2312億元，是過去5年平均值的2．3倍。隨著國家的經濟增長，我國已經發(fā)展到了工業(yè)支持農業(yè)，城市反哺農村的新階段，可以有更多的財力投入到農村建設中。這樣做一方面可以減少城鄉(xiāng)差距，而另一方面能夠擴大農村消費需求。此外，同時穩(wěn)定或提高農產品的價格，控制農用生產資料和農用化肥的價格增幅。在大力發(fā)展農業(yè)生產前提下，要積極采取措施，將農村剩余勞動力有序地向城市轉移，增加農村購買力。
　　三是通過完善社會保障政策和健全社會保障體系來為構建和諧社會提供一個安全網。
　　社會保障制度搞好了，既可以增加低收入群體的基本收入，為他們提供基本的生活保障，又可以降低居民的預防性儲蓄傾向，從制度上、政策上保障居民消費水平的不斷提高，從而推動消費需求的擴大。中國仍然是一個發(fā)展中國家，不可能給國民提供高水準的社會保障，我們的目標應該是逐步建立一種水平不高但覆蓋面廣的社會保障體系?；颈Ｕ现贫葢獙嵭械蜆藴省V覆蓋。這樣一方面適應國家和個人的經濟承受能力，同時也給發(fā)展補充保險留下足夠空間；基本制度的結構應盡可能簡單，便于調整。當前急需解決的是進一步擴大社會保險覆蓋面，以人為本盡可能將保障制度覆蓋到城鎮(zhèn)各種非正規(guī)的靈活就業(yè)人員、農民工和小城鎮(zhèn)居民，并視具體情況逐步覆蓋農民，最終實現(xiàn)基本制度全民保障的目標。當然，我們也要考慮到我國農村經濟發(fā)展相對落后和我國財力有限、農民人口眾多的現(xiàn)實情況，農村社會保障體系的建立與完善不可能一蹴而就，更不能不考慮地區(qū)差異搞“一刀切”。比較可行的思路是，在經濟相對發(fā)達的農村地區(qū)著手設立相對規(guī)范的保障體系；在經濟相對落后的農村地區(qū)實施“扶貧”計劃加大扶貧力度，同時做一些最低農村生活保障制度和合作醫(yī)療建設的基本工作，保障農民的基本生存權利。逐步將城市家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的居民，全部納入城市居民最低生活保障范圍，切實解決城鎮(zhèn)困難居民的保障問題。
　　(本文是高培勇教授主持的國家社科基金重點課題《中國公共財政建設指標體系研究》(項目批準號：06BJY006)的階段性成果。)
　　(作者單位：中國社科院財貿所、中國社科院研究生