中國(guó)獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展歷史的透視與啟示

鄭有貴　徐旺生

動(dòng)物衛(wèi)生既是事關(guān)國(guó)家畜牧業(yè)發(fā)展和畜禽產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重大問(wèn)題，更是事關(guān)人民健康和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，它是國(guó)家公共衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分?，F(xiàn)在，動(dòng)物疫病和畜禽產(chǎn)品安全已突破傳統(tǒng)意義上畜牧業(yè)生產(chǎn)及畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，逐步成為世界各國(guó)政府和人民廣泛關(guān)注的政治性問(wèn)題。中國(guó)獸醫(yī)衛(wèi)生事業(yè)有悠久的歷史，有其自身的發(fā)展規(guī)律。溫故而知新，見(jiàn)微而知著。認(rèn)真審視昨天，是為了準(zhǔn)確地把握今天，更好地創(chuàng)造明天。本文試圖從歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)中，尋找其所呈現(xiàn)的規(guī)律，并對(duì)政府在動(dòng)物衛(wèi)生安全保障中的角色定位及其保障措施進(jìn)行探討。

一、歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的透視：對(duì)獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的探討

（一）獸醫(yī)技術(shù)和防疫體系的發(fā)展是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)技術(shù)發(fā)展水平所決定的

1、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定獸醫(yī)事業(yè)的發(fā)展

自春秋戰(zhàn)國(guó)至新中國(guó)成立前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以種植業(yè)為主，畜牧業(yè)并沒(méi)有受到與種植業(yè)同等的重視。發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)不是為了提供直接的肉食，而是首先滿足戰(zhàn)爭(zhēng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。

《左傳》上曰：“國(guó)之大家，唯祀與戎”，戎就打仗，而戰(zhàn)爭(zhēng)離不開(kāi)馬，所以在古代，養(yǎng)馬的目的主要是用于戰(zhàn)爭(zhēng)。由于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，馬的飼養(yǎng)受到重視，所以早期的獸醫(yī)的職責(zé)，特別是宮廷獸醫(yī)，主要任務(wù)是治療馬病。由此形成的獸醫(yī)治療對(duì)象以馬病為主的局面，一直延續(xù)至晚清。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著國(guó)力的衰退，養(yǎng)馬業(yè)凋零，以馬病治療為主的傳統(tǒng)獸醫(yī)學(xué)才逐漸轉(zhuǎn)變。

牛在古代，則主要用于耕種，因而牛的飼養(yǎng)也受到特別重視。古代獸醫(yī)除了重視馬的疾病治療外，其次就是牛的疾病治療，特別是民間獸醫(yī)。豬的養(yǎng)殖在古代基本上難以與馬和牛養(yǎng)殖相提并論，因此有關(guān)豬病的治療并不受重視。直到清代，才開(kāi)始出現(xiàn)關(guān)于豬疾病治療的著述。

正是這種原因，古代家畜疾病防治技術(shù)發(fā)展中，馬的疾病防治技術(shù)最為先進(jìn)，牛則次之，豬最次。這種遞次發(fā)展關(guān)系，與先滿足戰(zhàn)爭(zhēng)需求，再滿足生產(chǎn)需求，最后才滿足生活需求的關(guān)系一致。這也反映出，古代獸醫(yī)技術(shù)的發(fā)展，帶有明顯的官方色彩，技術(shù)的進(jìn)步首先是滿足政府的需求，其次才是滿足百姓的日常需求。這還反映出另一個(gè)問(wèn)題，即政府在疾病防治技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步方面，起決定性和主導(dǎo)作用。

在中國(guó)古代，占人口絕大多數(shù)的都是貧困的小農(nóng)，無(wú)法形成對(duì)獸醫(yī)需求較大的市場(chǎng)，也就難以養(yǎng)活專業(yè)的獸醫(yī)，承擔(dān)家畜疾病治療任務(wù)的民間獸醫(yī)一般是兼業(yè)者。在南方，由于養(yǎng)殖業(yè)不發(fā)達(dá)，獸醫(yī)從業(yè)者多數(shù)是半農(nóng)半醫(yī)；而在北方，盡管獸醫(yī)多開(kāi)診所，但其副業(yè)是安裝蹄鐵，所以依然是兼業(yè)。兼業(yè)行為必定會(huì)降低獸醫(yī)的治療水平，這也必定影響疾病治療的效果。

古代農(nóng)村人口密集，小農(nóng)家庭往往居住的空間較小，人畜共處，諸畜共處不易相互隔離，一旦其中某種家畜患病，極易感染另外的家畜。傳染病一旦發(fā)生，在沒(méi)有藥物控制的情況下，只能采取隔離的辦法防止其傳染，而在人口密集的明清時(shí)期，傳染病發(fā)生頻繁，這與明清時(shí)期由于美洲高產(chǎn)作物的引進(jìn)，導(dǎo)致中國(guó)人口迅速增加，既而社會(huì)人均資源迅速減少有關(guān)。

古代畜牧業(yè)的發(fā)展歷程中，一方面由于技術(shù)的原因限制了對(duì)大范圍傳染病的治療和防御，另一方面由于經(jīng)濟(jì)的原因，擴(kuò)大了傳染病的傳染范圍，增加了傳染病的傳染概率。

由于畜牧業(yè)不發(fā)達(dá)而處于副業(yè)地位，民間獸醫(yī)也是兼業(yè)者，因而古代中獸醫(yī)學(xué)人員的地位在社會(huì)上不受重視。在古代，盡管政府重視養(yǎng)馬和養(yǎng)牛事業(yè)，但真正從事家畜保健的獸醫(yī)，在社會(huì)上的地位比較低下，且頗受歧視。《列子·黃帝篇》說(shuō)：“范氏門徒，路遇乞兒，馬醫(yī)，弗敢辱也。”又《列子·說(shuō)符篇》說(shuō)：“從馬醫(yī)而食，不以辱呼？乞兒曰：天下之辱，莫過(guò)于乞，乞猶不辱，豈辱馬箕哉？”《后漢書(shū)·黃憲傳》記載黃憲的父親是牛醫(yī)，他朋友的母親訓(xùn)斥兒子說(shuō)：“汝復(fù)從牛兒來(lái)耶？”又如《串雅·原序》說(shuō)：（獸醫(yī)）“人每賤薄之”，并謂獸醫(yī)術(shù)為“詭異”之術(shù)。明代獸醫(yī)的地位還相對(duì)較高，這與明代為了防止北京受蒙古族的威脅，重視養(yǎng)馬，特別是推行民間必須養(yǎng)馬，不管南方、北方是否適合于養(yǎng)馬的政策有關(guān)。然而，到了清代，由于滿族不允許民間養(yǎng)馬，不像明代挑選“聰明子弟2至3人學(xué)習(xí)獸醫(yī)”，反而在《大清律例》上明文規(guī)定，獸醫(yī)屬于“庶人”、“淺人”，其子弟不允許參加科舉考試。清代南方的民間獸醫(yī)，主要治療牛和豬的疾病，但地位低下。《豬經(jīng)大全·序》明確地指出，當(dāng)時(shí)社會(huì)上視獸醫(yī)為“醫(yī)方小道，故無(wú)人學(xué)獸醫(yī)者久矣?！痹谶@種背景下，獸醫(yī)的地位一落千丈，受到歧視。

歷史發(fā)展到了今天，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以提供優(yōu)質(zhì)食品為主要目的畜牧業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位的提高，很多地區(qū)畜牧業(yè)已經(jīng)告別了家庭副業(yè)時(shí)代，成為相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)，逐步形成專業(yè)化、區(qū)域化的商品化生產(chǎn)，這對(duì)獸醫(yī)技術(shù)的發(fā)展、防疫體系的建設(shè)和運(yùn)作，既是機(jī)遇，也提出了全新的要求?，F(xiàn)在，有的地方畜牧業(yè)不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站幾個(gè)人都嫌多。而有的地方，畜牧業(yè)則很發(fā)達(dá)，如江蘇省南通市的海安縣，畜牧業(yè)增加值占整個(gè)農(nóng)業(yè)增加值的62.9%，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站有20多人，仍不顯多。這也產(chǎn)生一個(gè)啟示，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的定編，應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求而定，不能一切刀。與此同時(shí)，動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品安全已成為公共衛(wèi)生安全的重要組成部分，關(guān)系人類生命安全、社會(huì)穩(wěn)定，已由單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上升到政治問(wèn)題。正是兩方面的因素，使得對(duì)獸醫(yī)的需求越來(lái)越高，獸醫(yī)的社會(huì)地位也日益提高。在國(guó)外，實(shí)行官方獸醫(yī)制度，且官方獸醫(yī)基本有博士學(xué)歷。

2、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步?jīng)Q定獸醫(yī)事業(yè)的發(fā)展

古代獸醫(yī)學(xué)是在人類醫(yī)學(xué)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。盡管獸醫(yī)學(xué)與人類醫(yī)學(xué)相比有其獨(dú)特的地方，如對(duì)馬跛行診斷、對(duì)母豬閹割技術(shù)方面的獨(dú)特之處，但是基本的原理是相同的，古代人醫(yī)和獸醫(yī)在治病時(shí)，處方基本相同，作為理論基礎(chǔ)的“陰陽(yáng)五行”學(xué)說(shuō)相同，作為診斷手段的“望聞問(wèn)切”也基本相同（只是問(wèn)的對(duì)象不同，中醫(yī)問(wèn)患者本人，獸醫(yī)則是問(wèn)畜主），作為實(shí)施治療的“辯證論治”基本相同，所用的藥物、針灸方針也基本相同?？傮w而言，獸醫(yī)技術(shù)的發(fā)展是隨著人類醫(yī)學(xué)技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展的。

傳統(tǒng)獸醫(yī)技術(shù)的發(fā)展，囿于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)整體發(fā)展水平。在古代，由于中國(guó)實(shí)用技術(shù)的發(fā)展相對(duì)領(lǐng)先，對(duì)于一些家畜的常規(guī)病，特別是馬和牛的疾病，通過(guò)藥物治療，有一些有效的辦法。但是，由于古代沒(méi)有真正有效的防疫技術(shù)，基礎(chǔ)生物學(xué)如生理學(xué)、病理學(xué)、細(xì)胞科學(xué)、解剖學(xué)、病毒學(xué)、免疫學(xué)等基本上處于空白狀態(tài)，對(duì)付傳染病所需要的理論和實(shí)踐都不具備，傳統(tǒng)獸醫(yī)學(xué)對(duì)于傳染病基本上沒(méi)有辦法。因?yàn)閭魅静∈怯捎诳蓚魅镜牟【蛘卟《疽鸬?，?duì)于病菌性傳染病，藥物有的有些療效；而對(duì)于病毒性傳染病，傳統(tǒng)獸醫(yī)幾乎無(wú)能為力，只能任其為害。

中獸醫(yī)對(duì)于傳染病一般采用藥物治療，都是從調(diào)節(jié)機(jī)體的內(nèi)環(huán)境，提高畜體的抗病能力上著手。當(dāng)接觸到傳染病時(shí)，只能希望畜體自身能夠產(chǎn)生免疫力后而自然痊愈。因此，到了中國(guó)近代，當(dāng)實(shí)驗(yàn)獸醫(yī)學(xué)技術(shù)無(wú)法自身產(chǎn)生時(shí)，消滅傳染病就只能依靠移植西獸醫(yī)及其生物制品。

當(dāng)西方生物制品控制傳染病技術(shù)被引進(jìn)以后，特別是傳染病免疫技術(shù)的進(jìn)步，為控制危害家畜的烈性傳染病提供了技術(shù)支撐，獸醫(yī)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)以預(yù)防為主的新階段。

（二）政府必須承擔(dān)起動(dòng)物疫病防治的責(zé)任

動(dòng)物傳染病的負(fù)外部性，要求政府承擔(dān)提供疫病防治這一公共服務(wù)的職能。

自古至今天，政府在疾病防治技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步方面，起決定性和主導(dǎo)作用。這一認(rèn)識(shí)早在20世紀(jì)30年代就已經(jīng)被當(dāng)時(shí)的學(xué)者提出。1939年，針對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)大地獸疫橫行，畜牧業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重受害，顧謙吉在他的《中國(guó)的畜牧》一書(shū)中說(shuō)：“獸疫的防治，是以政府的工作為原則的?！?/p>

如果政府不承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，將會(huì)造成極大的損失。近代政府就是因?yàn)闆](méi)有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，造成極大的損失，其教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。在近代西方獸醫(yī)技術(shù)傳入以后，通過(guò)利用生物制品，許多原來(lái)無(wú)法可治的傳染病可以得到遏制，改變了古代對(duì)傳染病束手無(wú)策的局面。但是，當(dāng)時(shí)的政府沒(méi)有很好地履行其職責(zé)，具體表現(xiàn)在：

一是防疫機(jī)構(gòu)不健全。近代的一些獸疫防治機(jī)構(gòu)，不僅稀少，而且僅有的也都居于城市，設(shè)立的一些防疫站遠(yuǎn)不能覆蓋可能發(fā)生傳染病的區(qū)域。此外，防疫中急需的獸疫監(jiān)測(cè)站、獸疫情報(bào)網(wǎng)都未能設(shè)立。(1)

二是防疫人員稀缺。近代獸醫(yī)教育事業(yè)逐漸起步并發(fā)展，培養(yǎng)了一批獸醫(yī)工作者，但是與廣大農(nóng)牧區(qū)所需獸疫防治人員的數(shù)量相比，差距依然很大。如貴州省1940年擔(dān)負(fù)83縣獸疫防治的人員僅5人。(2)況且許多專門的獸醫(yī)工作者，還要做一些科研工作，不可能把全部精力投入到具體的獸疫防治事業(yè)中來(lái)。有時(shí)為彌補(bǔ)人員缺乏，舉辦一些短期培訓(xùn)班，但被培訓(xùn)人員多不能很好地承擔(dān)防疫工作。

三是防疫經(jīng)費(fèi)有限。近代防疫體系創(chuàng)建之際，由于農(nóng)民科技知識(shí)水平所限，加之廣大農(nóng)牧民生活貧困，防疫工作很難得到農(nóng)民的配合，一般農(nóng)牧民多心存僥幸，在疫病未發(fā)生之際不愿花錢實(shí)施預(yù)防，聽(tīng)天由命，而一旦傳染病發(fā)生，則又無(wú)法挽回?fù)p失。出于無(wú)奈，防疫工作者多將防疫藥品無(wú)償供應(yīng)，但支付費(fèi)用很多，受益范圍十分有限。雖然有識(shí)之士呼吁設(shè)立耕牛保險(xiǎn)制度，以解決這一問(wèn)題，但僅在小范圍內(nèi)得到實(shí)施，未能大面積推廣。(3)

四是預(yù)防藥品有限，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)之際，許多血清制造機(jī)構(gòu)因物質(zhì)匱乏，多因陋就簡(jiǎn)，防疫用生物藥品經(jīng)常不足。以西北獸疫防治處為例，1942-1945年，每年生產(chǎn)牛瘟臟器苗262070毫升，若以平均每只牛預(yù)防注射12毫升計(jì)，僅供21840頭注射之用，而西北各省的牛只有330萬(wàn)頭，每年可用于預(yù)防牛瘟的藥品，僅能對(duì)轄區(qū)0.65%牛實(shí)施預(yù)防注射；如按普通預(yù)防牛瘟方法，對(duì)40%的牛作經(jīng)常性預(yù)防注射，所有疫苗也僅夠滿足1.625%的需求，98%的牛不能進(jìn)行預(yù)防注射。(4)當(dāng)時(shí)僅防治牛瘟所需血清，缺口很大，其他疫病所需要的物品同樣缺乏。此外，一些防治機(jī)構(gòu)不能提供合格的血清和菌苗，是防疫工作不能有效開(kāi)展的另一個(gè)重要的因素。(5)

五是防疫措施不力。一些歐美國(guó)家對(duì)于牛瘟傳染性較強(qiáng)的疾病，多實(shí)施屠殺和強(qiáng)迫注射等措施，能夠起到好的效果。但由于當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民文化水平低，也沒(méi)有相應(yīng)配套的補(bǔ)償機(jī)制，因此這種措施很難實(shí)施。如廣西省曾運(yùn)用此法，效果較佳，但未能廣泛運(yùn)用。傳染病一旦發(fā)生，治療往往無(wú)效，健康牛的主人往往心存堯幸，致使疫病擴(kuò)散，獸疫防治人員有時(shí)也采取頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方法，難以徹底根治獸疫的危害。(6)此外，注意家畜衛(wèi)生是防疫的關(guān)鍵，如保持畜舍的干燥、清潔、衛(wèi)生，堵塞傳染病的傳播途徑，增加家畜的抵抗能力，許多獸疫都有不發(fā)生的可能。(7)中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村多囿于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、傳統(tǒng)辦法，不重視畜舍的衛(wèi)生問(wèn)題，不注意或無(wú)力改善畜禽的棲居條件，也是防疫工作成效不大的原因之一。

此外，還由于沒(méi)有一個(gè)和平的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，獸疫防治基本上無(wú)從談起。畜牧業(yè)的發(fā)展直接關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，舊中國(guó)的歷屆政府多無(wú)暇顧及獸疫防治問(wèn)題，軍閥混戰(zhàn)時(shí)如此，日寇侵華時(shí)更是如此。由于上述原因，導(dǎo)致近代傳染病大量流行，造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。

從近代畜禽疫病防治的教訓(xùn)中可以清楚地看到，當(dāng)技術(shù)瓶頸解決后，政府的重視程度決定了獸醫(yī)事業(yè)保障畜牧業(yè)發(fā)展的可靠程度。

在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，動(dòng)物疫病的傳播途徑由少增多且速度加快，危害更為嚴(yán)重，不僅直接影響動(dòng)物生命和畜牧業(yè)的發(fā)展，還直接威脅到人類的健康乃至生命安全，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。英國(guó)瘋牛病傳至十幾個(gè)國(guó)家，2004年初暴發(fā)的禽流感給全球造成了巨大的恐慌。正因?yàn)槿绱?，?dòng)物疫病和畜產(chǎn)品安全已突破了傳統(tǒng)意義上畜牧業(yè)生產(chǎn)及畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成為世界各國(guó)政府和人民廣泛關(guān)注的政治性問(wèn)題，被列為公共衛(wèi)生的重要組成部分。適應(yīng)這種變化，獸醫(yī)事業(yè)的功能已發(fā)生了很大的變化，不僅要從動(dòng)物診療、動(dòng)物保健、動(dòng)物疫病防治等方面提高監(jiān)督管理水平，更重要的是通過(guò)加強(qiáng)獸醫(yī)公共衛(wèi)生工作，為人類提供安全、衛(wèi)生的動(dòng)物源性食品和良好的生活環(huán)境，從而保護(hù)人體健康和生命安全。換言之，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起動(dòng)物疫病防治的責(zé)任，對(duì)獸醫(yī)部門賦予保健公共衛(wèi)生功能是應(yīng)有之義。反之，如果政府在動(dòng)物疫病防治上不作為，在國(guó)內(nèi)將面臨信任危機(jī)。例如，比利時(shí)政府在二惡英污染事件后，未能及時(shí)公布雞肉的污染情況，使得大量污染食品流入市場(chǎng)，使國(guó)內(nèi)消費(fèi)者受害，比利時(shí)衛(wèi)生部長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在各方壓力下被迫辭職。由于本次事件的影響，比利時(shí)首相讓——呂克·德阿納領(lǐng)導(dǎo)的四黨聯(lián)合政府在此后的全國(guó)立法選舉中慘敗，首相率內(nèi)閣集體辭職。同年，荷蘭農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)也在同樣的壓力下宣布辭職。2001年德國(guó)出現(xiàn)瘋牛病后，衛(wèi)生部長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)被迫引咎徉職。

（三）健全動(dòng)物防疫體系并使之高效運(yùn)作是疫病防治的保障

從西周皇宮肉品檢驗(yàn)的開(kāi)創(chuàng)，到現(xiàn)代綜合防治技術(shù)的應(yīng)用，我國(guó)防疫技術(shù)不斷發(fā)展。盡管如此，動(dòng)物疫病不但沒(méi)有離我們而遠(yuǎn)去，反而對(duì)我們構(gòu)成的威脅越來(lái)越大，2004年亞洲高致病性禽流感的發(fā)生，近期中國(guó)內(nèi)地部分地區(qū)發(fā)生亞洲Ⅰ型口蹄疫疫情，都給我們敲響了警鐘。古今中外動(dòng)物防疫的實(shí)踐反復(fù)證明，必須健全動(dòng)物防疫體系，并使之高效運(yùn)傳，形成堅(jiān)固的公共衛(wèi)生防御屏障，才能保障動(dòng)物衛(wèi)生安全?？傮w而言，我國(guó)動(dòng)物防疫體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。應(yīng)當(dāng)按照高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效生態(tài)安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，健全動(dòng)物防疫體系。

（四）適應(yīng)對(duì)動(dòng)物疫病進(jìn)行有效監(jiān)控與快速防治的要求，養(yǎng)殖方式應(yīng)逐步向現(xiàn)代化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化方向轉(zhuǎn)變

養(yǎng)殖方式向現(xiàn)代化、集約化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，不僅可以改善畜禽養(yǎng)殖的衛(wèi)生狀況，降低疫病的發(fā)生率，還有利于對(duì)動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的開(kāi)展，為疫病的迅速控制提供寶貴的時(shí)間，以避免疫病更大范圍的傳播。因此，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，逐步改變分散養(yǎng)殖的生產(chǎn)方式，為疾病有效監(jiān)控與快速防治創(chuàng)造條件。

二、透視歷史的延伸：關(guān)于政府在動(dòng)物衛(wèi)生安全保障中的角色定位及其保障措施的思考

在上文的探討中，闡述了政府承擔(dān)起動(dòng)物疫病防治責(zé)任的必要性。但是，政府如何承擔(dān)這份責(zé)任，則是問(wèn)題的另一方面。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，下面就政府在動(dòng)物衛(wèi)生安全保障中的角色定位及其保障措施試作探討。

（一）政府確立以動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管為主的角色定位

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)服務(wù)型政府，不等于不進(jìn)行管理。動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題有其特殊性，政府在這方面的定位，不應(yīng)當(dāng)是以服務(wù)為主，而應(yīng)當(dāng)是以監(jiān)管為主。根據(jù)這一角色定位，應(yīng)當(dāng)探討對(duì)動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管的體制。據(jù)OIE對(duì)143個(gè)成員國(guó)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的調(diào)查，76%的國(guó)家實(shí)行了官方獸醫(yī)制度。按照世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）的定義，官方獸醫(yī)制度是指由國(guó)家獸醫(yī)行政管理部門授權(quán)的獸醫(yī)，對(duì)涉及動(dòng)物健康和人類安全的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品、生物制品等進(jìn)行獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種制度。實(shí)踐證明，實(shí)行以獸醫(yī)官方制度為核心的獸醫(yī)管理體制，適應(yīng)動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的特殊要求，是成功的管理模式。

借鑒國(guó)際通行的成功經(jīng)驗(yàn)，也吸取我國(guó)的教訓(xùn)，我國(guó)已決定實(shí)行官方獸醫(yī)制度。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，這只是一個(gè)良好開(kāi)端?，F(xiàn)階段我國(guó)動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理職能分散在政府多個(gè)部門，政出多門、多頭管理，部門間工作不協(xié)調(diào)，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責(zé)分離，存在“八個(gè)部門管不好一頭豬”的問(wèn)題。因此，在我國(guó)建立起官方獸醫(yī)制度，僅僅從中央到省、地、縣成立獸醫(yī)局還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是應(yīng)當(dāng)對(duì)政府各部門職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全從動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰加工、市場(chǎng)檢查和出入境檢疫全過(guò)程的統(tǒng)一管理。這種整合肯定是一個(gè)艱難的過(guò)程。鑒此，在實(shí)施改革的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)建立官方獸醫(yī)制度發(fā)展趨勢(shì)，一切新出臺(tái)的相關(guān)改革舉措，都不能與之相背，更不能采取相反的措施以固化“八個(gè)部門管不好一頭豬”的管理體制。如果繼續(xù)固化那種多頭管理體制，將使今后的改革支付更大的成本。

（二）提供體系保障

保障動(dòng)物衛(wèi)生和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，必須建立起高效運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)物防疫體系。

從縱向看，現(xiàn)階段我國(guó)動(dòng)物防疫體系由中央、省、地、縣四級(jí)構(gòu)成。其中，中央與省級(jí)側(cè)重重大疫情的監(jiān)測(cè)預(yù)警、撲滅與控制計(jì)劃的制定與組織實(shí)施、提供高端技術(shù)支撐等。地、縣級(jí)主要承擔(dān)本區(qū)域范圍內(nèi)的動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督和撲滅等任務(wù)。

從橫向看，動(dòng)物防疫體系由動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)預(yù)警、預(yù)防控制、檢疫監(jiān)督、獸藥質(zhì)量與殘留監(jiān)控、防疫技術(shù)支撐和防疫物資供應(yīng)6個(gè)子系統(tǒng)組成工作系統(tǒng)，由管理體制和法律制度兩大系統(tǒng)提供保障。

無(wú)論是縱向，還是橫向，我國(guó)動(dòng)物防疫體系都很不健全。從橫向看，獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室、疫情監(jiān)測(cè)、疫情控制和撲滅等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；由于管理體制不順，法律法規(guī)不完善和執(zhí)法不到位，以及體系運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足等原因，導(dǎo)致疫病預(yù)防、控制和撲滅機(jī)制不完善，不安全隱患存在。從縱向看，基層畜禽防疫體系不健全的問(wèn)題最為突出，大量獸醫(yī)基礎(chǔ)性工作無(wú)法正常開(kāi)展，動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患嚴(yán)重。

按照WTO規(guī)則，動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系屬于“綠箱”政策范疇。動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系是農(nóng)業(yè)“七大體系”的重要組成部分，它的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急逐步建立健全。這里，僅其中的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討：

1、理順關(guān)系，建立健全“動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心”?，F(xiàn)在，地方動(dòng)物防疫體制不順，突出表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)多重設(shè)置和名稱混亂。一般是幾塊牌子一套人馬，名稱多樣，體制不順，外行人聽(tīng)不懂，內(nèi)行人覺(jué)得亂，且影響事業(yè)的發(fā)展。建議在建立地方獸醫(yī)局的同時(shí)，像控制人的傳染病那樣，建立“動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心”，專門從事動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)和診斷工作。

2、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站實(shí)行公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)改革，要保障人員工資和工作經(jīng)費(fèi)等充分條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)部門實(shí)行公益性與經(jīng)營(yíng)性分開(kāi)的改革，這是方向，但必須有前提條件。兩者分開(kāi)，有利于提高執(zhí)法的公正性和權(quán)威性，有利于技術(shù)人員集中精力從事公益性服務(wù)，也有利于減少財(cái)政供養(yǎng)人員和減少財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。但是，現(xiàn)在縣及縣以上農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門沒(méi)有完全做到公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，而僅對(duì)鄉(xiāng)級(jí)獸醫(yī)站進(jìn)行公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，顯然其政策目標(biāo)主要是為了減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革只是手段，改革的路徑也是可以多樣的，但改革的目的只有一個(gè)，就是促進(jìn)畜牧業(yè)的發(fā)展和有利于動(dòng)物疫病防治和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。從現(xiàn)實(shí)看，鄉(xiāng)獸醫(yī)站日子比種植業(yè)類的技術(shù)推廣站好過(guò)，就是因?yàn)楂F醫(yī)站開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，創(chuàng)收能力強(qiáng)。從一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣部門進(jìn)行的公益性與經(jīng)營(yíng)性分開(kāi)的改革實(shí)踐看，農(nóng)技推廣部門提供公益性服務(wù)存在諸多困難，有的因人才流失而發(fā)揮不了提供公共品的作用，甚至有可能演變成新一輪實(shí)質(zhì)性的而非形式上的線斷、網(wǎng)破。但愿這種可能性不會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。因此，對(duì)于公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)問(wèn)題，要解決分開(kāi)后可能遇到的人員工資、工作經(jīng)費(fèi)等方面的具體困難。在對(duì)所面臨的困難不能很好解決的情況下，公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)公開(kāi)的改革，在推行上要慎重和因地制宜。例如，江蘇省海安縣成立全縣畜牧獸醫(yī)集團(tuán)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站實(shí)行以縣為主的縣鄉(xiāng)雙重管理，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自收自支和縣財(cái)政少量補(bǔ)助的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)內(nèi)實(shí)行人員競(jìng)聘上崗、按勞分配、檔案工資的企業(yè)化管理。從運(yùn)行情況看，效果很好，滿足了當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展。對(duì)于這一運(yùn)行模式，不能因強(qiáng)調(diào)公益性與經(jīng)營(yíng)性分開(kāi)而否定其成功之處。

3、逐漸提高從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻。應(yīng)當(dāng)放開(kāi)診療經(jīng)營(yíng)，實(shí)行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，提升獸醫(yī)在社會(huì)上的地位。由于歷史的原因和法制的空白，各地真正將經(jīng)營(yíng)、診療放開(kāi)的還不普遍，即使有些地方推行了經(jīng)營(yíng)、診療的企業(yè)化管理，但因?yàn)榕c檢疫、防疫有難以割裂的關(guān)系，在操作過(guò)程中仍然帶有明顯的政府干預(yù)色彩。為此，在獸醫(yī)體制改革中，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，讓經(jīng)營(yíng)和診療切實(shí)走向市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)和診療放開(kāi)，可以視具體情況分別對(duì)待。一是對(duì)原有基層站中從事經(jīng)營(yíng)、診療的人員，可以通過(guò)勞動(dòng)聯(lián)合和資本聯(lián)合的形式組建成獨(dú)立法人的企業(yè)，適當(dāng)接收原有基層站的財(cái)產(chǎn)，并接受縣級(jí)行政部門的管理。二是對(duì)一些個(gè)體游醫(yī)，可以通過(guò)資格申請(qǐng)后開(kāi)業(yè)。但無(wú)論采取哪種形式，都必須以開(kāi)展獸醫(yī)資格認(rèn)證制度為保證，建立全民防疫機(jī)制。對(duì)所有從業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行資格認(rèn)證，具有獸醫(yī)資格的人員，在獲得開(kāi)業(yè)、處方權(quán)的同時(shí)，也必須履行疫情報(bào)告等法律規(guī)定的義務(wù)，必須承擔(dān)主管部門賦予的公益性職責(zé)和官方獸醫(yī)交付的各項(xiàng)防疫任務(wù)，否則給予吊銷獸醫(yī)資格的制裁。在其履行強(qiáng)制免疫和撲滅疫情公益性職責(zé)時(shí)，可以視情況給予一定報(bào)酬。通過(guò)實(shí)施執(zhí)業(yè)資格證書(shū)，建立合理的準(zhǔn)入制度，吸引社會(huì)上的高素質(zhì)人才從事獸醫(yī)事業(yè)，將會(huì)提升獸醫(yī)人員的地位，從而也能夠使獸醫(yī)有效地完成防治畜禽疫病、保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的任務(wù)。

（三）提供法律保障

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的管理是依法進(jìn)行管理。現(xiàn)在，動(dòng)物疫病防治法律體系不健全已成為影響動(dòng)物防疫體系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素。目前，在動(dòng)物疫病防治和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全方面，已有《動(dòng)物防疫法》、《動(dòng)物疫情報(bào)告管理方法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、農(nóng)業(yè)部公告《一、二、三類動(dòng)物疫病病種名錄》。但是，動(dòng)物疫病防治和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全法制建設(shè)還存在諸多問(wèn)題，既有法律法規(guī)空缺的問(wèn)題，也有法律法規(guī)可操作性差和不適應(yīng)發(fā)展要求等問(wèn)題。例如，我國(guó)于2003年5月9日頒布實(shí)施了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但其調(diào)整范圍并不包括重大動(dòng)物疫情，只限于人的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件；《動(dòng)物防疫法》僅適用于對(duì)動(dòng)物傳染病、寄生蟲(chóng)病的管理，沒(méi)有體現(xiàn)獸醫(yī)管理部門對(duì)動(dòng)物及其產(chǎn)品生產(chǎn)的全過(guò)程衛(wèi)生監(jiān)督和對(duì)獸醫(yī)工作的有效管理；《獸藥管理?xiàng)l例》和《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》中沒(méi)有殘留監(jiān)控方面的內(nèi)容?！秳?dòng)物防疫法》頒布后，由于體制不順，部門間扯皮，《動(dòng)物防疫法實(shí)施條例》至今仍未出臺(tái)，其他配套法規(guī)也不健全，特別是缺乏程序性的配套規(guī)章等，使執(zhí)法人員在執(zhí)行過(guò)程中很難把握相應(yīng)尺度，處罰難、執(zhí)行難時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，《動(dòng)物防疫法》和《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》在職能界定上有的地方出現(xiàn)交叉，有的地方又出現(xiàn)脫節(jié)，不適應(yīng)動(dòng)物防檢疫工作的開(kāi)展和動(dòng)物疫病的控制。

重大動(dòng)物疫情屬突發(fā)公共衛(wèi)生事件。因此，在立法時(shí)，首先要確立動(dòng)物衛(wèi)生概念。理由有：①動(dòng)物衛(wèi)生是公共衛(wèi)生的重要方面。②適應(yīng)獸醫(yī)事業(yè)功能新定位的要求。③對(duì)動(dòng)物防疫工作定位的提升?，F(xiàn)在叫《動(dòng)物防疫法》，很明顯，其功能定位不夠高，也不利于功能的充分發(fā)揮，不適應(yīng)功能新定位的要求。④與《國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生法典》對(duì)接。在確立動(dòng)物衛(wèi)生概念的基礎(chǔ)上，將《動(dòng)物防疫法》修改為《動(dòng)物衛(wèi)生法》。同時(shí)，制定《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》和獸醫(yī)從業(yè)管理、獸用生物制品管理、獸藥注冊(cè)管理、外來(lái)動(dòng)物疫病控制、動(dòng)物福利等相關(guān)配套法規(guī)，并根據(jù)需要，及時(shí)制定口蹄疫、高致病性禽流感、豬瘟和新城疫等其他重大動(dòng)物疫病防治規(guī)劃、撲滅計(jì)劃和技術(shù)規(guī)范（標(biāo)準(zhǔn)）。

（四）提供強(qiáng)制撲殺和強(qiáng)制免疫補(bǔ)償保障

要把疫病危害控制至最小，必須建立起養(yǎng)殖者自愿報(bào)告和能夠接受撲殺的機(jī)制。這也是動(dòng)物疫病快速反應(yīng)機(jī)制建立的基礎(chǔ)。解決這一問(wèn)題的辦法，就是建立起合理?yè)錃⒌馁r償制度。歐盟指令、美國(guó)《緊急動(dòng)物疫病反應(yīng)指南》和《澳大利亞獸醫(yī)緊急反應(yīng)方案》中都規(guī)定了賠償制度，從而確保獸醫(yī)行政管理部門實(shí)施的一系列的措施如清群、撲殺和銷毀得以落實(shí)。英國(guó)對(duì)于瘋牛病的及時(shí)撲殺，經(jīng)濟(jì)條件尚不發(fā)達(dá)的越南對(duì)于禽流感的撲殺，都是典型例子。我國(guó)目前只對(duì)少數(shù)疫病防治中撲殺的發(fā)病和同群動(dòng)物給予一定補(bǔ)助，且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，當(dāng)發(fā)生疫情時(shí)，養(yǎng)殖者往往有疫不報(bào)告，不讓撲殺發(fā)病動(dòng)物，嚴(yán)重影響了對(duì)疫情的快速和徹底處理。另外，在強(qiáng)制免疫過(guò)程中因?yàn)槭杖》酪哔M(fèi)，不僅加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且由于農(nóng)戶的反對(duì)使部分畜禽未接受免疫，難以消除所謂的“釘子戶”，因小失大，影響重大動(dòng)物疫病預(yù)防和消滅的成效。

因此，需要進(jìn)一步完善重大動(dòng)物疫病的防疫補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)科學(xué)評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)強(qiáng)制性撲殺和強(qiáng)制免疫的動(dòng)物給予合理補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，賠償數(shù)量的多少應(yīng)由獨(dú)立的評(píng)估師對(duì)飼養(yǎng)場(chǎng)的損失進(jìn)行專門評(píng)估，獸醫(yī)行政管理部門依據(jù)評(píng)估師評(píng)估的數(shù)量對(duì)畜主進(jìn)行賠償，以保障緊急動(dòng)物疫情的控制。

注釋：

(1)章道彬：《中國(guó)之牛瘟》，《農(nóng)業(yè)推廣通訊》，7卷8期，1945年。

(2)虞振鏞：《黔省之畜牧事業(yè)》，《畜牧獸醫(yī)月刊》，1卷5-6期，1941年。

(3)《社論：政府亟應(yīng)辦耕牛疾病保險(xiǎn)》，《畜牧獸醫(yī)月刊》，1卷4期，1941年。

(4)胡祥璧：《西北獸疫防治之回顧與前瞻》，《畜牧獸醫(yī)月刊》5卷11-12期，1945年3月。

(5)顧謙吉：《中國(guó)的畜牧》，商務(wù)印書(shū)館，1939年版，109頁(yè)。

(6)章道彬：《中國(guó)之牛瘟》，《農(nóng)業(yè)推廣通訊》，7卷8期，1945年。

(7)葉仰山：《四川省獸疫之政治防疫》，《中央畜牧獸醫(yī)匯報(bào)》，1卷2期，1942年。