美國的應(yīng)急管理體系（上）

文／中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院赴美考察團

2005年12月，由中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院院長劉鐵民和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局機關(guān)黨委書記田淮俊等10人組成的考察團，赴美國考察重大事故災(zāi)難應(yīng)急管理工作。訪美期間，考察團訪問了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局第9區(qū)等應(yīng)急管理部門和技術(shù)支持機構(gòu)，對美國重大事故災(zāi)害應(yīng)急管理的有關(guān)法律、組織體系、運行機制、應(yīng)急預(yù)案編制和技術(shù)支持保障等方面進行了較為深入的調(diào)研。

一、美國的應(yīng)急管理機構(gòu)

1．美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局成立于1979年4月，主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)全國做好防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)工作，提供應(yīng)急管理指導(dǎo)與支持；建立以風險管理為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理體系，降低人民的生命和財產(chǎn)損失，確保國家重要基礎(chǔ)設(shè)施免遭破壞。2003年3月，該局隨同其他22個聯(lián)邦機構(gòu)一起并入2002年成立的國土安全部，成為國土安全部4個主要分支機構(gòu)之一，但仍是一個可直接向總統(tǒng)報告、專門負責重特大災(zāi)害應(yīng)急的聯(lián)邦政府機構(gòu)，由美國總統(tǒng)任命局長。

該局現(xiàn)有正式員工2 500人，后備人員5 000人。由于美國幅員遼闊，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局除設(shè)在華盛頓特區(qū)的總部外，還將全國劃分為10個應(yīng)急區(qū)，每個區(qū)都設(shè)立了辦事處。辦事處工作人員直接與責任區(qū)內(nèi)各州合作，協(xié)助制定防災(zāi)和減災(zāi)計劃，并在重特大災(zāi)害發(fā)生時向各州提供支持。一旦發(fā)生重特大災(zāi)害，絕大部分聯(lián)邦救援經(jīng)費來自該局負責管理的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局第9區(qū)辦事處位于加州北部的奧克蘭市，主要為亞利桑那州、加州、夏威夷州、內(nèi)達華州、薩摩亞群島、關(guān)島、馬里亞納群島、馬紹爾群島、密克羅尼西亞以及帕勞群島服務(wù)。聯(lián)邦應(yīng)急管理局第9區(qū)共有100多名工作人員，分為4個部門：太平洋區(qū)域辦公室、行政管理和資源規(guī)劃處、洪水保險和減災(zāi)處、響應(yīng)和恢復(fù)處。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局第9區(qū)的日常工作主要是和各服務(wù)的州合作，協(xié)助各州按照聯(lián)邦應(yīng)急管理局的相關(guān)技術(shù)，制定事故現(xiàn)場指揮體系和應(yīng)急預(yù)案、貯備應(yīng)急資源、制定洪水保險政策、進行應(yīng)急培訓(xùn)等。在發(fā)生重大事故時，聯(lián)邦應(yīng)急管理局第9區(qū)在聯(lián)邦應(yīng)急管理局與州之間起著聯(lián)系的作用，同時將派官員到現(xiàn)場視察。在事故處理后，對事故進行跟蹤調(diào)查和審查經(jīng)費的使用情況。

2.加州政府應(yīng)急服務(wù)辦公室

加州政府應(yīng)急服務(wù)辦公室是全州應(yīng)急管理業(yè)務(wù)機構(gòu)，其職責主要包括協(xié)調(diào)加州應(yīng)急預(yù)案準備和實施過程中所有相關(guān)州機構(gòu)的活動；協(xié)調(diào)州與地方機構(gòu)之間的應(yīng)急響應(yīng)行動；協(xié)調(diào)用于州及地方應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)活動的聯(lián)邦資源，確保加州做好各類災(zāi)害的減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)工作。應(yīng)急服務(wù)辦公室的經(jīng)費主要來自州政府和聯(lián)邦政府。

加州政府應(yīng)急服務(wù)辦公室有州、南區(qū)和海灣3個辦公地點，其中州應(yīng)急辦有300名職員，南區(qū)和海灣各有50名職員。州應(yīng)急辦是政府重要部門之一，其主任、副主任均由州長直接任命。這次考察團訪問和考察的是州應(yīng)急辦本部，其辦公大樓及相應(yīng)的設(shè)備、設(shè)施花費為3 500萬美元，加州和聯(lián)邦政府各出資約50％。辦公大樓為特殊的鋼架結(jié)構(gòu)，十分堅固。大樓內(nèi)還有十分先進的自救系統(tǒng)，以保證大樓遭遇重大災(zāi)害和攻擊時，內(nèi)部工作人員能夠有效逃生。3個應(yīng)急辦公地點都配備了先進的技術(shù)裝備，確保在各種復(fù)雜條件下都能正常運行。南區(qū)和海灣應(yīng)急辦公地點是州的備份基地，當災(zāi)害發(fā)生時，首先啟用的是州應(yīng)急辦公地點，一旦此處被破壞或受到攻擊不能使用，經(jīng)過培訓(xùn)的應(yīng)急響應(yīng)人員會立即到南區(qū)或海灣應(yīng)急辦進行指揮。加州應(yīng)急辦不接受“911”等報警電話，只接受下級政府關(guān)于重大事故的報告。州應(yīng)急辦有一個大停機坪，可以直接起降直升機，在緊急事故發(fā)生后，州長可以坐直升機進行現(xiàn)場指揮，事故處理后再坐直升機離開。

考察團在加州應(yīng)急辦副主任Greece女士和公共事務(wù)官Dell先生的陪同下，參觀了應(yīng)急運行中心指揮大廳及其附屬配套設(shè)施。指揮大廳的主要設(shè)備設(shè)施包括大屏幕、75個座位（在必要時可擴充至200多個），每個座位上有計算機（預(yù)先裝有應(yīng)急輔助決策支持系統(tǒng)和應(yīng)急信息管理系統(tǒng)）和電話機，指揮大廳還設(shè)有數(shù)據(jù)中心，新聞發(fā)言廳。指揮大廳內(nèi)的座位是按照事故指揮系統(tǒng)所涉及的單位來設(shè)立的，包括指揮員、行動、策劃、后勤和財務(wù)等單位。在事故發(fā)生時，相應(yīng)部門的負責人在第一時間趕到應(yīng)急指揮中心，進行相應(yīng)的討論和指揮。

3.洛杉磯市應(yīng)急準備局

洛杉磯市應(yīng)急準備局是市政府的應(yīng)急管理部門，成立于2000年7月，前身為洛杉磯市應(yīng)急準備處，位于洛杉磯市政府大樓地下3層。緊急狀態(tài)時，該局內(nèi)設(shè)有洛杉磯市應(yīng)急運行中心。該局的主要職能是協(xié)調(diào)應(yīng)急運行,組織全市各部門之間涉及跨機構(gòu)的應(yīng)急準備、策劃、培訓(xùn)和災(zāi)后恢復(fù)活動，負責聯(lián)系其他城市、州、聯(lián)邦機構(gòu)與私營組織，同時也負責開展公眾教育與社區(qū)應(yīng)急準備活動。該局共有16名職員，日常工作主要是維護和管理市應(yīng)急運行中心，搜集有關(guān)應(yīng)急資源信息，編寫、修改和管理有關(guān)應(yīng)急預(yù)案。在事故發(fā)生后，啟動應(yīng)急運行中心，將其作為應(yīng)急指揮場所。

在參觀該應(yīng)急運行中心時，Pamela A. Cummings女士詳細介紹了事故指揮系統(tǒng)和應(yīng)急運行中心的運作程序，演示了該中心基于網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)急管理系統(tǒng)和聯(lián)邦應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的運行情況。

考察團還參觀了位于同層的洛杉磯市“911”接警中心，它主要由接警中心、消防調(diào)度辦公室、安全保衛(wèi)和技術(shù)支持部門組成。接警大廳內(nèi)設(shè)置有50多個值班席，每天至少有30名以上接警員在崗，確保24小時有人值班。接警員必須是具有5年以上警齡的優(yōu)秀警察或消防隊員，并經(jīng)過嚴格的資質(zhì)考核方能上崗工作。

二、美國的應(yīng)急管理體系

1.應(yīng)急管理組織體系

經(jīng)過多年的改進和加強，美國已基本建立起一個比較完善的應(yīng)急管理組織體系，形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)5個層次的管理與響應(yīng)機構(gòu)，比較全面地覆蓋了美國本土和各個領(lǐng)域。

作為聯(lián)邦制國家，美國各州政府具有獨立的立法權(quán)與相應(yīng)的行政權(quán)，一般都設(shè)有專門機構(gòu)負責本州應(yīng)急管理事務(wù)，具體做法不盡相同。以加州為例，加州通過實施標準應(yīng)急管理系統(tǒng)，在全加州構(gòu)建出5個級別的應(yīng)急組織層次，分別為州、地區(qū)、縣、地方和現(xiàn)場。其中，州一級負責應(yīng)急管理事務(wù)的機構(gòu)為州應(yīng)急服務(wù)辦公室，主任及副主任由州長任命。州應(yīng)急服務(wù)辦公室又將全加州58個縣劃分為3個行政地區(qū)。同時，為了通過互助系統(tǒng)共享資源，又將全加州劃分出6個互助區(qū)，將員工分派到不同行政區(qū)辦公，以便協(xié)調(diào)全州6個互助區(qū)的應(yīng)急管理工作?？h一級機構(gòu)主要是作為該縣所有地方政府應(yīng)急信息的節(jié)點單位和互助提供單位；地方一級主要是指由市政府負責管理和協(xié)調(diào)該轄區(qū)內(nèi)的所有應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)活動；現(xiàn)場一級主要是指由一些應(yīng)急響應(yīng)組織對本轄區(qū)事發(fā)現(xiàn)場應(yīng)急資源和響應(yīng)活動的指揮控制。事實上，加州地區(qū)一級的應(yīng)急仍然是由州政府機構(gòu)來負責，而縣一級的應(yīng)急需要依托該轄區(qū)內(nèi)實力較強的地方政府，如舊金山縣依托舊金山市，洛杉磯縣依托洛杉磯市?？傮w上講，美國災(zāi)害應(yīng)急組織體系由聯(lián)邦、州、縣和地方政府4級構(gòu)成。

當事故發(fā)生后，應(yīng)急行動的指揮權(quán)屬于當?shù)卣?，僅在地方政府提出援助請求時，上級政府才調(diào)用相應(yīng)資源予以增援，并不接替當?shù)卣畬@些資源的處置和指揮權(quán)限，但是，上一級政府有權(quán)在災(zāi)后對這些資源所涉及的資金使用情況進行審計。

應(yīng)急救援隊伍的中堅力量是消防、警察和醫(yī)療部門。在聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)體系中，參與救援的部門主要包括交通、通訊、技術(shù)工程、森林、聯(lián)邦應(yīng)急管理局、紅十字會、衛(wèi)生、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、國防等部門。

2.應(yīng)急運行中心

美國各級政府的應(yīng)急管理部門中，大多建有應(yīng)急運行中心及備用中心，以便發(fā)生災(zāi)難時相應(yīng)部門的人員進行指揮和協(xié)調(diào)活動。中心一般配有語音通訊系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)、指揮調(diào)度系統(tǒng)、移動指揮裝備、綜合信息顯示系統(tǒng)、視頻會商系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、安全管理系統(tǒng)等，并考慮安全認證、容積備份和技術(shù)支持等問題。運行中心主要作為應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施存在，由政府一級的應(yīng)急管理部門負責維護和保養(yǎng)，經(jīng)費主要來自上級政府和本級政府，中心除作為應(yīng)急設(shè)施外，同時還作為演習和訓(xùn)練的場所。以加州應(yīng)急服務(wù)辦公室為例，該辦公室管理的運行中心建成后，共指揮過6次重大事故應(yīng)急救援，每年舉行1次重大應(yīng)急救援演習和若干次小應(yīng)急救援演習，并為應(yīng)急指揮人員提供訓(xùn)練和培訓(xùn)。洛杉磯市應(yīng)急準備局的應(yīng)急運行中心作用也與此類似。

應(yīng)急運行中心的建筑一般都相當堅固，并采取各種措施來保證中心及內(nèi)部應(yīng)急人員的安全。加州應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)急運行中心建設(shè)過程中，就在固有防震級別的基礎(chǔ)上，加設(shè)了加固框架。而洛杉磯市應(yīng)急準備局的應(yīng)急運行中心則設(shè)在地下3層，備有多路通風系統(tǒng)及氧氣供應(yīng)系統(tǒng)。

3.美國應(yīng)急管理機制

當前美國應(yīng)急管理機制的基本特點是：統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標準運行。

“統(tǒng)一管理”是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時與應(yīng)急準備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應(yīng)急管理部門負責。

“屬地為主”的基本原則是指，無論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來承擔，聯(lián)邦與上一級政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負責指揮。聯(lián)邦應(yīng)急管理機構(gòu)很少介入地方的指揮系統(tǒng)，在“911”事件和“卡特里娜號”颶風這樣性質(zhì)嚴重、影響廣泛的重大事件應(yīng)急救援活動中，也主要由紐約市政府和奧蘭多市政府作為指揮核心。

“分級響應(yīng)”強調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)模和強度，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。在同一級政府的應(yīng)急響應(yīng)中，可以采用不同的響應(yīng)級別，確定響應(yīng)級別的原則一是事件的嚴重程度，二是公眾的關(guān)注程度，如奧運會、奧斯卡金像獎頒獎會，雖然難以確定是否發(fā)生重大破壞性事件，但由于公眾關(guān)注度高，仍然要始終保持最高的預(yù)警和響應(yīng)級別。

“標準運行”主要是指，從應(yīng)急準備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，要遵循標準化的運行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標志等，都要采用所有人都能識別和接受的標準，以減少失誤，提高效率。（未完待續(xù)）

編輯 寧遠