旅游服務質量的公共管理研究

摘要作為旅游公共管理的重要內容，傳統(tǒng)體制轉型過程中的旅游服務質量管理還存在諸多缺陷。桂林在旅游服務質量的公共管理方面有很多的探索和實踐，為旅游服務質量公共管理的優(yōu)化提供了依據。

關鍵詞旅游服務質量；公共管理；桂林

基金項目廣西研究生教育創(chuàng)新項目“旅游地旅游服務質量的公共管理研究——以桂林為例”(2008106021202M365)

作者簡介王金娥，廣西師范大學旅游管理專業(yè)研究生。研究方向：旅游經濟。廣西桂林541001

中圖分類號F590.3文獻標識碼A文章編號1007－7723(2009)03－0078－0005

一、旅游服務質量現狀

隨著國內旅游業(yè)的快速發(fā)展，如何提高和保障旅游服務質量是旅游業(yè)健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展的關鍵，并將最終成為推動我國旅游業(yè)發(fā)展的積極因素。目前，盡管政府有關部門和相關旅游企業(yè)近年來采取了各種積極措施，付出了很多努力，我國旅游服務質量整體水平仍不盡理想。

國家旅游局旅游質量監(jiān)督管理所匯總全國31個省、自治區(qū)、直轄市旅游局旅游質量監(jiān)督管理所上報的《旅游質監(jiān)機構處理投訴工作統(tǒng)計年度報表》，發(fā)布了《2008年全國旅游投訴情況通報》。

從圖1數據比較可以看出，2006年的旅游投訴是具有轉折性和代表性的一年。2006年之前，旅游投訴量一直呈上升趨勢，與2001年相比幾乎增長了近一倍，2007年下降到9971件，到2008年各類旅游投訴已經下降到8068件。從中可以看出旅游服務質量中的一些問題。旅游服務質量在2006年之前一直呈上升趨勢，說明旅游服務質量問題日漸凸顯，到2006年旅游投訴有較大幅度的增長，這可能與近年來各級旅游管理部門加速推進誠信建設和不斷引導旅游者提高維權意識有關。但另一方面也說明我國旅游服務質量的現狀并不令人樂觀，如果現存的問題得不到妥善解決，必將阻滯我國旅游業(yè)的良性發(fā)展。2006年以后各地開展旅游服務質量管理取得了一定的成效，因此投訴量穩(wěn)步下降。旅游服務質量的管理逐漸引起相關部門的重視，但仍然存在很多的問題，管理依然沒有達到理想的效果，還存在著種種不夠完善的地方，我們對旅游服務質量的管理任重而道遠。

二、旅游服務質量的公共管理分析

(一)旅游地旅游服務質量公共管理的主體

公共管理主體的多元化決定了旅游地旅游服務質量公共管理主體的多元化，政府和第三部門共同構成了旅游服務質量公共管理的主體。

政府是核心主體。旅游服務質量宏觀方面的管理由行政管理向公共管理轉變，改變了政府單方面管理的格局，但是擁有公共權力的政府仍然是公共管理的重要部門并處于核心地位。旅游相關部門，正是通過運用這些權力進行旅游服務質量管理，其依據是國家通過法律和政策法規(guī)賦予旅游行政管理部門的行政權力，它實際上是行政權力的具體和“外化”。

第三部門是旅游服務質量公共管理不可或缺的主力軍。政府是旅游服務質量公共管理的核心主體，但卻非唯一主體，在旅游服務質量管理過程中，很多非政府的社會組織發(fā)揮著重要作用。公共管理學認為“看得見的手——政府”和“看不見的手——市場”之外還存在著非政府或非營利的第三部門，它在解決市場和政府失靈方面發(fā)揮著重要作用。

與旅游服務質量管理相關的第三部門有旅游行業(yè)協(xié)會、高等院校、旅游相關問題的科研機構、新聞媒體等。旅游行業(yè)協(xié)會雖然不掌握公共權力，但是行業(yè)利益的代表在行業(yè)中具有號召力和影響力，通常在市場失靈和政府失靈的條件下出現并發(fā)揮重要作用，成為彌補政府與市場之間空白點的組織。高等院校和旅游相關問題的科研機構則在旅游服務質量管理的基礎理論研究方面發(fā)揮著積極的作用，此類組織還擔負著培養(yǎng)旅游服務質量公共管理人才的重任。旅游服務質量公共管理效果的提升離不開高素質的人才，那些既具備系統(tǒng)理論知識，又經過實踐鍛煉的旅游專業(yè)性人才更能夠在管理崗位上有出色的表現。新聞媒體是能夠起到監(jiān)督作用的第三部門。它通過對優(yōu)質的旅游服務給予肯定，對低劣的旅游服務予以曝光，通過新聞傳播、輿論監(jiān)督的作用，督促旅游經營者提高旅游服務質量。

(二)旅游服務質量公共管理體系

根據國家標準GB／T19000－2000有關管理術語的規(guī)定和描述，體系(系統(tǒng))system，定義為“相互關聯(lián)或相互作用的一組要素”。管理體系manage－ment system，是建立方針和目標的體系。因此，旅游服務質量管理體系是指，為保障旅游服務質量，公共管理部門和組織所建立的，包括方針、目標、組織結構、管理方法、工作程序等系列要素的管理體系。

目前，旅游市場機制發(fā)展并不完善，旅游市場監(jiān)管和服務質量保障方面也還在探索之中。為保障旅游者在旅游過程中享受高質量的服務、企業(yè)良性競爭，迫切需要建立一套較為完整的旅游服務質量公共管理體系。

旅游服務質量公共管理體系是一個動態(tài)的復合系統(tǒng)，系統(tǒng)的要素與要素之間存在著有機的聯(lián)系，并形成一定的結構和功能，從而使旅游服務各個環(huán)節(jié)的質量得到有效的管理和保障，滿足旅游者的需要，使旅游企業(yè)良性競爭，形成秩序良好的旅游市場。

三、桂林旅游服務質最公共管理的實證分析

(一)完善旅游行政部門的管理機制

隨著旅游的快速發(fā)展，旅游服務質量問題也逐漸表現了出來，這促使桂林不得不調整思路進行旅游行政部門管理機制的改革，以便更好地進行旅游服務質量的管理。桂林作出以下探索與實踐：

第一，成立專門的機構，有效管理旅游服務質量。1987年1月9日，桂林市旅游監(jiān)查所正式成立，1997年9月2日更名為桂林市旅游質量監(jiān)督管理所，它隸屬于桂林市旅游局，主要任務是委托授權查處違章經營、處理旅游投訴和旅游事故、整頓規(guī)范桂林旅游市場、保障旅游服務質量等。1998年8月19日，桂林市旅游局成立了“桂林市旅游投訴中心”，成為全國第一家24小時工作的旅游投訴機構。第二，完善規(guī)章制度，保障旅游服務質量管理的有效進行。桂林旅游質量監(jiān)督管理所先后修訂或制定了有關質監(jiān)人員行為與責任的20多項規(guī)章制度。1998年桂林市在全國率先推行了規(guī)范導游行為的導游員記分卡管理制度，實現了對導游的全程動態(tài)跟蹤監(jiān)管。桂林市旅游局還組織設計了“旅游套票+信譽卡”制度，此制度的推行對旅游市場監(jiān)管和品質保障起到了很好的作用。第三，積極推進法制化管理。隨著我國法制化建設的加強和旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游服務質量管理也逐漸步入法制化軌道。桂林市旅游質量監(jiān)督管理所的行政執(zhí)法實現了法治化、多樣化和公開化。旅監(jiān)所建立健全辦案制度，制定了《旅監(jiān)所辦案制度》、《關于市場調查和處理案件的補充規(guī)定》。堅持2人以上辦案，嚴禁單獨辦案。堅持辦案程序：簡易處理和按規(guī)定程序處理。

管理機制的建立，一靠管理體制，二靠管理制

度。體制指的是組織職能和崗位責權的調整與配置；制度，廣義上包括國家和地方的法律、法規(guī)以及任何組織內部的規(guī)章制度。所以說，通過建立適當的管理體制和制度，從而形成相應的管理機制；通過改革管理體制和制度，達到轉換管理機制的目的。

(二)發(fā)揮旅游行政部門的信譽機制

桂林市旅監(jiān)所就體會到政府信譽的問題，為了打造信譽機制做出很多努力：制定監(jiān)查人員工作守則；在旅監(jiān)所的每個辦公室門上張貼“謝絕講情”的警示牌；設立監(jiān)督崗，把全所執(zhí)法人員的相片、職務、辦案、辦事程序、辦案結果、監(jiān)督電話張貼在辦公室最顯眼的地方，接受社會監(jiān)督；特聘社會監(jiān)督員，在桂林市人大、政協(xié)、新聞媒體、旅游企業(yè)和導游人員中聘請30名義務監(jiān)督員，對旅游執(zhí)法人員的執(zhí)法工作進行監(jiān)督等等。桂林市通過信譽機制的建立和完善，樹立了良好的形象，為旅游服務質量管理的順利進行奠定了基礎。

從桂林的實踐經驗中可以看到，要特別重視讓信譽機制發(fā)揮作用。法律和信譽是維護市場秩序的兩個基本工具，替代互補，但后者成本更低。法律只是規(guī)定了雙方權利和義務的大的范圍，而信譽是由當事人自己維持的，而法律難以規(guī)定或是沒有規(guī)定的狀態(tài)。從博弈論的角度講，信譽機制的建立需要相對穩(wěn)定的政治環(huán)境，不確定性的增加等于將博弈重復的可能性降低，那樣人們就沒有耐心建立信譽。同時，不確定性還會增加觀察欺騙行為的困難。因此，政府應該重視信譽機制的發(fā)揮，努力提高自身的信用度，創(chuàng)造良好的信用環(huán)境，同時加大對失信主體的懲罰，提高旅游企業(yè)失信的成本，減少其失信行為，有效地保障旅游服務質量。

(三)各職能部門聯(lián)合執(zhí)法，各地區(qū)互動質監(jiān)

桂林市旅監(jiān)所在進行旅游市場監(jiān)管、服務質量管理時，主動與有關部門聯(lián)動，綜合各部門的法律法規(guī)、行政資源、執(zhí)法手段，開展綜合管理和整治。桂林市每年開展旅游聯(lián)動執(zhí)法幾十次到上百次不等，取得了良好的效果。旅游服務質量方面出現問題后，僅靠旅游法律法規(guī)和旅游相關部門自身力量難以解決，又由于旅游法律法規(guī)的滯后性和局限性，因此進行旅游服務質量管理時，必然牽涉多個行業(yè)和部門，需要各行業(yè)和部門間的協(xié)作支持，進行聯(lián)合執(zhí)法檢查。

桂林市將旅游服務質量監(jiān)督管理前移到旅游客源地城市。從2006年6月至2007年5月，桂林市旅游質量監(jiān)督管理所已與近10個客源地城市旅游質監(jiān)所簽署互動協(xié)作備忘錄，進行旅游市場的服務質量的互動協(xié)作監(jiān)管，共同規(guī)范旅游市場秩序，聯(lián)手管理旅游服務質量，共同查處侵害游客正當權益的行為，顯示了積極的成效。異地性是旅游消費的特點，而旅游客源地與旅游目的地之間對旅游服務質量的管理辦法可能不盡相同，一旦發(fā)生質量投訴，究竟該以哪一方的旅游管理辦法處理，便成了難題。因此，加強旅游客源地與旅游目的地旅游質監(jiān)部門之間的互動協(xié)作是非常必要的。只有兩地旅游服務質量管理部門加強互動協(xié)作，才能使問題圓滿解決。

(四)執(zhí)法管制與公共服務并行

桂林市旅監(jiān)所在不斷的實踐中逐步認識到，只靠執(zhí)法管制對旅游服務質量進行管理是不夠的，必須發(fā)揮公共管理的服務職能，注重人性化管理，加強引導、變堵為疏，由過去的只注重旅游行政執(zhí)法管理、市場檢查事后處理逐步向旅游服務質量監(jiān)督管理公共服務事前預防轉變。桂林市旅游服務質量管理相關部門的具體做法是：首先，積極為旅游行政管理部門出謀獻策。2004年，針對導游私自加點拿回扣問題，旅監(jiān)所建議市旅游局下發(fā)有關增加游覽項目有關規(guī)定的文件，并草擬了文件的內容。市旅游局采納了旅監(jiān)所的建議，下發(fā)了《旅行社增加游覽項目補充協(xié)議》。其次，轉變觀念，強化服務。為企業(yè)提供法律法規(guī)咨詢，幫助旅游企業(yè)建立健全內部質量監(jiān)督體系，并將經常被投訴的普通問題向企業(yè)通報，引起企業(yè)注意和重視，自查自糾，不斷完善管理。最后，變事后處罰為事先預防。在“黃金周”和有重大活動前，旅監(jiān)所的工作人員分頭深入各旅游企業(yè)監(jiān)督檢查，發(fā)現問題和隱患，及時向企業(yè)提出。經過探索總結，桂林旅游質量監(jiān)督管理所制定了一套科學的黃金周工作預案，特別注重加強節(jié)前預防督查力度，做到早計劃、早預防、早行動。

公共管理的核心和體系是服務型政府。但在旅游服務質量管理過程中，往往重視發(fā)揮公共管理部門的執(zhí)法管制職能，而忽略服務職能。當相關部門發(fā)現旅游違法違規(guī)行為時，一般采取了強硬措施，依法查處、處罰。這樣的做法可以在一定程度上改善旅游服務質量，但相關責任人和企業(yè)容易產生不良情緒，在對立關系中被動強迫接受管理，并不利于旅游服務質量管理的順利進行。

(五)重視第三部門的作用和社會監(jiān)督力量

桂林在旅游服務質量管理過程中，充分意識到第三部門，尤其是行業(yè)協(xié)會的積極作用，推出了旅游協(xié)會和行業(yè)自律與相互監(jiān)督的旅游質監(jiān)管理的新模式。經過調研，旅監(jiān)所提出了一個旅監(jiān)所推動、專業(yè)協(xié)會組織、企業(yè)共同參與的維護旅游市場秩序的新模式。旅監(jiān)所與四個旅游協(xié)會于2006年9月11日共同簽署了《互動協(xié)作協(xié)議》。

協(xié)會組織是近20年來引起廣泛注意的一個制度領域。行業(yè)協(xié)會是一種管制方式，借助于它，可以管制行業(yè)內行為，并使產業(yè)內成員之間的關系有序化。要健全旅游服務質量保障體系，光靠企業(yè)與政府的努力是不夠的，民間組織與行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮積極的作用。

四、旅游地旅游服務質量公共管理優(yōu)化建議

(一)建立完善的旅游服務質量公共管理體系

對旅游服務質量進行有效的公共管理首先應當建立一套完善的管理體系。建立旅游服務質量公共管理體系首先要確定體系的要素。旅游服務質量公共管理體系功能的發(fā)揮，由組成系統(tǒng)的各要素問有機的聯(lián)系和配合所決定。旅游服務質量公共管理體系要素主要由五部分組成，分別是：旅游服務質量公共管理的主體、客體、方法以及服務管理層和公共管理層。旅游服務質量公共管理的主體運用科學的方法對管理客體進行服務性和功能性的各項管理，實現旅游服務質量的優(yōu)化和提高。

明確旅游服務質量公共管理體系要素的構成，接下來要構建體系的運行模式。系統(tǒng)的運作是各要素互動的結果，旅游服務質量公共管理運作模式(見圖2)中，管理的主體應首先進行服務性管理，確保建立一個高效的管理組織。在確立好旅游服務質量的方針、目標、標準、規(guī)范的同時，創(chuàng)造法治化環(huán)境，健全旅游服務質量的相關法律法規(guī)。第二步，旅游服務質量公共管理主體運用各種科學的管理方法，通過監(jiān)督、檢查、控制對旅游服務質量進行管理，最后對優(yōu)質服務進行獎勵和表彰，對劣質服務進行通報和處罰。管理的目的是使旅游行業(yè)和社會的服務質量滿足旅游者的需要，以最好的質量服務于旅游者。旅游者享受旅游服務質量后，有權對其進行評價，對不滿意的服務向旅游服務質量公共管理主體進行投訴。

建立完善的旅游服務質量公共管理體系是服務質量管理的前提，體系的運轉高效才能保證服務質量管理的有效實施。

(二)執(zhí)法查處促管理與以服務促管理并重

旅游服務質量問題的不斷出現與查處的概率與處罰力度有很大的關系。很多旅游企業(yè)之所以寧愿冒著被處罰的風險降低旅游服務質量是因為它們依舊有利可圖。假設：以Y表示旅游企業(yè)最終獲得的收入，W₀表示旅游企業(yè)不降低旅游服務質量標準而獲得的正常收入，w表示旅游企業(yè)因為降低旅游服務質量而獲得的額外收入，P(0

Y=w₀+w(1－P)－DP

將上式進行整理后得：

Y=－P(w+D)+w₀+w

從上式可以看出，假設w₀與w為常數，那么這是一個旅游企業(yè)最終獲得的收入Y關于自變量查處率P和企業(yè)損失額度D的二元一次函數。

F(P，D)=－P(w+D)+w₀+w

顯然，旅游企業(yè)獲得的最終收入F(P，D)與旅游相關部門對旅游企業(yè)提供劣質服務的查處概率P和旅游企業(yè)因為提供不符合規(guī)定和標準的旅游服務而受到的處罰、賠償等損失D都成負相關。也就是說，旅游服務質量管理相關部門對企業(yè)為獲得額外收入而降低旅游服務質量的行為查處率越高，查處后對其進行懲罰的力度越大，賠償額度越高，就會使企業(yè)最終獲得的收入降低，這樣企業(yè)將不再冒險降低旅游服務質量。因此，旅游服務質量管理一個重要的措施就是制定嚴格的查處制度，不放過任何違反旅游服務質量規(guī)定的企業(yè)，真正做到法網恢恢、疏而不漏，一旦查處就要進行嚴格的懲罰，這樣才能消除旅游企業(yè)為獲取更多利潤而犧牲旅游服務質量的誘惑。

僅僅依靠執(zhí)法查處促管理是遠遠不夠的，還必須重視以服務促管理。這是因為公共管理著眼于公共利益，重視服務職能的發(fā)揮。旅游服務質量的公共管理也是如此。要重視以服務促管理，積極進行管理創(chuàng)新和服務創(chuàng)新。首先，應該努力消除旅游信息不對稱現象，保護旅游者的合法權益?？梢猿雠_旅游企業(yè)信譽等級評定辦法，不單單限制在飯店業(yè)，同時應定期發(fā)布旅游企業(yè)質量信息公告，從而為旅游者選擇旅游企業(yè)提供有價值的參考。其次，進行旅游服務質量監(jiān)督公共服務體系建設。旅游公共服務體系包括旅游城市服務系統(tǒng)、旅游信息服務系統(tǒng)、旅游質監(jiān)服務體系、突發(fā)事件應急系統(tǒng)、旅游志愿者服務系統(tǒng)等子系統(tǒng)。旅游公共服務一方面是對既有的、城市正常的公共服務適應旅游所提出的特殊要求而開展的提升和整合；另一方面是為應對旅游所特別提供的、有針對性的公共服務產品，使游客感到安全、舒適、便捷。一個城市旅游公共服務能力代表了整個城市的公共服務水平，具有指標性的作用，對于旅游服務質量的提升、監(jiān)督與管理起著重要的作用。因此，要加強旅游質監(jiān)公共服務體系建設，提升科學化、現代化、信息化的旅游服務質量公共管理水平。

(三)成立特設工作組和委員會

旅游服務質量管理僅靠旅游相關部門的自身力量難以解決，必然牽涉多個行業(yè)和部門，需要各行業(yè)和部門間的協(xié)作支持，進行聯(lián)合執(zhí)法檢查。桂林在這一方面進行了積極有效的探索，主動與各部門聯(lián)動，開展聯(lián)合執(zhí)法，并成立了聯(lián)合執(zhí)法大隊，這是對旅游服務質量公共管理優(yōu)化的有益嘗試。綜合行政執(zhí)法改革試點是國務院的一項試點工作，主張組建專門機構和執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使集中的職能。這項試點改革已經開始在個別省市推廣到旅游部門，但要全面推廣還要經歷一個相當長的時間，更需要有更好更適合的聯(lián)合執(zhí)法形式。

成立特設工作組和委員會是一個更新的思路。特設工作組或委員會是指為完成某項綜合性任務而設立的具有行政管理職能跨部門的組織協(xié)調機構，其特征是一個部門或者一個機關的核心工作，要牽涉其他相關許多部門。這樣由一個部門來解決問題存在很多問題和不便，如果通過與此問題相關的各個部門組成委員會和工作組，各相關單位都是這個委員會或工作組的委員和成員之一，通過委員會的辦公會議和聯(lián)合執(zhí)法解決相關問題。

在進行旅游服務質量公共管理過程中，很多時候需要各部門的聯(lián)動，因此也可以特設工作組或跨部門的委員會，彌補傳統(tǒng)單一部門管理機構組織的常設性和運轉執(zhí)法的不到位。特設工作組或委員會的建立以平行的、更多的合作和參議管理模式使旅游服務質量管理更加有效，也是向公共管理的積極轉化。建立特設工作組或委員會，關鍵是要給這樣一個組織機構一個合法的地位和職權范圍。如果僅僅是各部門人員簡單的組合，并沒有實質性的作用和權力，那么它就形同虛設，起不到任何作用。