農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革模式分析

黃征學

近年來，因征地引起的糾紛呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，各地紛紛探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，并且在實踐中逐步形成了以廣東南海、浙江嘉興和安徽蕪湖為代表性的三種模式。這些模式取得了一定成效，也面臨著一些問題，深入剖析模式的利弊，對進一步完善我國的相關制度具有重要意義。

一、南海模式分析

南海位于珠江三角洲腹地，緊連廣州，鄰近香港、澳門。20世紀90年代初，隨著南海和周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重大大增加，棄耕拋荒和重工轉(zhuǎn)農(nóng)的現(xiàn)象非常嚴重，而另一方面當?shù)剞r(nóng)民和外地企業(yè)紛紛來此投資辦廠，工業(yè)用地需求量急劇增加。為有效協(xié)調(diào)二者的矛盾，1992年春，南海羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)開展了“以土地為中心的農(nóng)村股份合作制改革”。其基本做法可以歸納為兩條：一是進行“三區(qū)”規(guī)劃，把土地按功能劃分為農(nóng)田保護區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營；二是將集體財產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價入股，在股權(quán)設置、股紅分配和股權(quán)管理上制定出章程，一切經(jīng)營活動由以村委會或村民小組為單位組建的股份合作公司按章辦理。對農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)的土地，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一發(fā)包給有意承包的人耕種，年終農(nóng)民根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營的情況參與分紅。同時將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)折價入股在農(nóng)民土地上興辦的企業(yè)，農(nóng)民參與按股分紅。股份制的分成當中，農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地的級差收益按51∶49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。南海模式得到了專家學者的高度評價。有學者指出，南海模式表明，工業(yè)化過程中，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地未必非要采用國家征地的形式。

該模式與傳統(tǒng)的征地制度相比，主要差別在于農(nóng)村集體的土地沒有經(jīng)過征用而直接進入建設用地市場。這種土地流轉(zhuǎn)模式取得的收益僅在集體組織和農(nóng)民之間分配，減少了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中土地收益分配的層次，大幅度提高了農(nóng)民所得。同時，農(nóng)民從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中獲取收益的相對比例也大幅度提高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，1994—2000年，農(nóng)民人均股紅分配從1016元增加到1951元，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股紅收益占農(nóng)民年人均純收入的1/4—1/3，有的高達1/2。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民所得比重的大幅度提高暗示這種模式承認農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的邊界實際已經(jīng)發(fā)生改變。

在南海模式中，以土地股份合作制為基礎，農(nóng)村集體再次承擔起經(jīng)濟組織的功能，這對于促進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地富余勞動力，化解土地糾紛和矛盾，保障農(nóng)民權(quán)益和增加農(nóng)民收入等方面都具有重要意義。但是這種模式面臨的問題也是顯而易見的：

首先，法律風險。我國《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體的土地不經(jīng)過征用是不能直接進入城市建設用地市場的。而南海模式所采用的股份合作制并不是農(nóng)村集體組織自建企業(yè)，而是在集體土地上自建廠房出租或者直接出租土地，非農(nóng)建設用地的所有權(quán)仍然掌握在集體手中，并沒有轉(zhuǎn)為國有。這明顯與現(xiàn)行有關法律規(guī)定相抵觸。土地出租既然不合法，那么出租合同也是不受法律保護的，一旦當事雙方出現(xiàn)糾紛，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶將遭受很大損失。

其次，道德風險。股份制企業(yè)主要通過“用手投票權(quán)”和“用腳投票權(quán)”來約束代理人的行為，降低道德風險。這兩種權(quán)利的存在激勵代理人關注企業(yè)的經(jīng)營績效，努力為全體股東謀福利。但是，土地股份合作制則弱化了這種激勵。以均分制為基礎的土地產(chǎn)權(quán)分配制度決定了土地股權(quán)的分散化，在“搭便車”動機的影響下，任何一名股東都沒有強烈的動機監(jiān)督土地資產(chǎn)的運營，對“用手投票”的權(quán)力運用也不會很充分。另外，股權(quán)的社區(qū)化傾向也降低了土地產(chǎn)權(quán)的流動性。集體土地產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)是緊密聯(lián)系在一起的，只有集體成員才有資格分配土地產(chǎn)權(quán)。因此，以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎的股份合作制嚴格限定在集體的范圍之內(nèi)，集體之外的個人和法人資本不能進入，集體之內(nèi)的股權(quán)不能流出。這意味著股東的“用腳投票權(quán)”被剝奪了。土地股份合作制不論是在入股還是退股都并不自由以及成員權(quán)邊界不穩(wěn)定的情況下，股東對股份合作企業(yè)的監(jiān)督和約束將極為有限。作為代理人的企業(yè)經(jīng)理極有可能因為制度安排的這些缺陷損害股東權(quán)益。此外，個人股權(quán)只是分紅依據(jù)，不能轉(zhuǎn)讓、繼承、贈送、抵押，使股權(quán)具有極高的福利性，弱化了股權(quán)的資本性，影響資本積累。

第三，市場風險。以入股形式流轉(zhuǎn)的土地，土地收益與其上承載的企業(yè)的收益以及該企業(yè)所在行業(yè)的收益是緊密聯(lián)系在一起的。而企業(yè)和行業(yè)的許多市場風險又是不能完全避免的，一旦企業(yè)的經(jīng)濟效益不佳，依托土地股權(quán)進行的分紅就會受到影響，農(nóng)民的利益也會受到損失。由于土地股權(quán)的不可分割性和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性，農(nóng)民入股可能并非完全出于自愿，再加上農(nóng)民抗風險能力低下，如果出現(xiàn)這種情況，農(nóng)民又不得不去尋求政府的幫助。

二、嘉興模式分析

嘉興市位于浙江省東北部、長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶，是長江三角洲重要城市之一。20世紀90年代初期，隨著長江三角洲地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設用地。許多失地農(nóng)民面臨著“上班無崗，種田無地，低保無份”的尷尬局面。為穩(wěn)定農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，解決失地農(nóng)民的社會保障問題，嘉興市從1993年開始征地制度的改革試點。以“土地換保障”著稱的嘉興模式，它著重于解決傳統(tǒng)的征地制度的中失地農(nóng)民沒有保障的弊端。其主要內(nèi)容可以簡單的概括為“三統(tǒng)一”、“一分別”?！叭y(tǒng)一”即為政府統(tǒng)一實施征地，統(tǒng)一補償政策，統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險?！耙环謩e”即為不同年齡段的安置對象分別進行安置。嘉興模式中政府不再向農(nóng)村集體支付人員安置費，而是將所有費用轉(zhuǎn)入到勞動社保部門的社保專戶，直接落實到安置人員個人賬戶上。同時出臺有關政策按照不同年齡段對被征地人員分別進行安置。

嘉興模式表明在農(nóng)村集體作為經(jīng)濟組織的功能弱化或者喪失時，對失地農(nóng)民的社會保障也要順勢做出調(diào)整。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村集體組織既是行政組織，也是“以隊為基礎”進行經(jīng)濟核算的經(jīng)濟組織，土地征用的收益也以集體收入的形式進行核算和分配。在這種體制下，農(nóng)民的生活和生產(chǎn)保障是以集體為單位進行的，但自從人民公社體制解體和實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障已經(jīng)由集體轉(zhuǎn)移到家庭內(nèi)部，農(nóng)村集體作為經(jīng)濟組織的作用也進一步弱化或者完全喪失。因此，將失地農(nóng)民納入社會保障體系，既是對農(nóng)戶保有土地期間土地實物保障的替代，也是對計劃經(jīng)濟體制下將失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和安置到征地企業(yè)就業(yè)等非貨幣性收入的替代。

盡管嘉興模式部分解決了失地農(nóng)民的保障問題，但它也面臨著許多問題：

首先，該模式并沒有提高失地農(nóng)民的補償標準。根據(jù)《土地管理法實例條例》第26條規(guī)定：“……由其他單位安置的，安置補助費發(fā)放給安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！奔闻d模式只是更為突出了安置補助費處置方式中的某一種。更何況，土地補償費和安置補助費本來就屬于農(nóng)民和農(nóng)民集體所有，這實際上就是拿農(nóng)民自己的錢為他們建立社會保障，政府基本沒有額外投入。因此，這種模式本質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)的征地制度。

其次，該模式?jīng)]有解決農(nóng)民獲取土地增值收益的問題。在土地補償標準偏低的條件下，如果農(nóng)民不能參與土地增值收益的分配，那么這種以土地換社保的模式實際上并沒有真正讓失地農(nóng)民享受到工業(yè)化和城市化的成果，也不能保證失地農(nóng)民的生活水平不下降。

第三，這種模式成立的前提條件是土地具有社會保障功能。土地的保障功能在經(jīng)濟發(fā)達程度不同的地方是有差異的。如果在某些地方土地的保障功能低下，或者是農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)建立，那么“土地換保障”模式是否可行將受到很大質(zhì)疑。

第四，該模式并沒有解決農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場化的問題。建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場對維護農(nóng)民利益有重要意義。

三、蕪湖模式分析

蕪湖市位于安徽省東南部，地處長江下游南岸。作為一個社會經(jīng)濟發(fā)展水平具有普遍性和代表性的內(nèi)陸地區(qū)，在實踐中逐漸形成了蕪湖模式。核心是在土地所有權(quán)不發(fā)生變化的條件下，將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等，當土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限屆滿后，集體收回土地使用權(quán)。在具體實施的過程中，蕪湖模式注重將集體建設用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設結(jié)合起來，使工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)生了較明顯的社會經(jīng)濟效益。為促進土地的有序流轉(zhuǎn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己所屬企業(yè)為載體，按照預設的程序介入到土地流轉(zhuǎn)之中：先由各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設發(fā)展投資有限公司作為假定的土地使用者，按規(guī)定的程序和條件與集體簽訂協(xié)議，取得集體土地使用權(quán)。然后投資有限公司將整理后的土地向工業(yè)企業(yè)等實際用地方轉(zhuǎn)讓。在此過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者，又是土地流轉(zhuǎn)的中介人。土地流轉(zhuǎn)的收益在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體三級政府按照1∶4∶5的比例進行分配。

蕪湖模式中農(nóng)村集體的土地不需要通過政府征用而可以直接進入建設用地市場，對傳統(tǒng)的征地制度有較大的突破，也有利于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場的培育。并且，該模式中農(nóng)民獲取的收益不論是絕對量還是相對量，都比傳統(tǒng)的征地制度有較大提高。盡管如此，該模式中存在的問題也不容回避。

首先，該模式中基層政府似乎有與民爭利的嫌疑。蕪湖模式中，基層政府通過發(fā)展有限公司直接參與土地的經(jīng)營，模糊了基層政府管理和經(jīng)營的角色，與人民公社體制下政社合一的機構(gòu)有相似性。而南海模式以農(nóng)村集體為單位組建股份合作公司則避免了這種嫌疑。試想，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是作為管理者，而不是作為組織者和中介人參與又如何呢？無非是土地收益分配的層級減少，失地農(nóng)民的收益增加而已。

其次，該模式并沒有賦予失地農(nóng)民主體地位的權(quán)利。蕪湖模式中各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設投資公司在取得農(nóng)民集體土地時，盡管會與村集體商談價格，但基本上繼承了傳統(tǒng)征地制度中“通牒式”的交易方式，真正失地農(nóng)民處于極其被動的地位。在這種土地流轉(zhuǎn)市場中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設投資公司處于壟斷地位，在與集體的討價還價中占有明顯的優(yōu)勢。如果在談判的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資公司給予村干部額外的補償以提高村干部個人的收益，則投資公司和村干部極有可能通過“合謀”損害村民的利益。一旦這種情況真實地發(fā)生，蕪湖模式并不比傳統(tǒng)征地制度進步多少。只不過是傳統(tǒng)的征地制度農(nóng)村集體土地所有權(quán)永久轉(zhuǎn)移了，而蕪湖模式中只是有期限地轉(zhuǎn)讓了集體土地使用權(quán)。這似乎僅僅是為了解決農(nóng)村集體土地入市的問題，但它與南海模式一樣，還是存在法律風險和道德風險。

第三，該模式并沒有解決土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)的問題。我國法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視性規(guī)定，人為導致了城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)的征地制度中，農(nóng)村集體的土地經(jīng)征用國有化之后，就能享受抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓等諸多的權(quán)利。而蕪湖模式中盡管有政府參與集體土地的流轉(zhuǎn)，但由于土地所有權(quán)名義上仍為集體所有，因此，不能享受與國有土地相同的權(quán)利，這勢必會造成“同地不同權(quán)”的尷尬局面。另外，集體建設用地權(quán)能的不完善，也侵蝕了土地資產(chǎn)的價值，影響失地農(nóng)民的收益。

四、幾點啟示

通過對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革三種模式的剖析可以看出：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革探索基本還是局限在目前的制度框架內(nèi)，征地過程中面臨的問題，如征地范圍過寬的問題、土地補償偏低的問題、失地農(nóng)民利益保障問題等，都還沒有從根本上解決，這也從另一方面折射出我國相關制度的不完善。為更好地解決農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中的各種問題，需要從以下幾方面予以改進：

（一）完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。為克服現(xiàn)行集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營體制下土地產(chǎn)權(quán)社區(qū)化的局限性，化解土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)的差異性，需要進一步完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度?？紤]到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)戶在長期經(jīng)營使用土地的過程中，地權(quán)已形成相對比較穩(wěn)定邊界的事實，可以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度界定為“國家所有，農(nóng)民使用”。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不僅可以賦予國家充分管理土地的權(quán)限，還可以通過明晰產(chǎn)權(quán)維護失地農(nóng)民的利益。為防止這種產(chǎn)權(quán)制度下土地的兼并集中，還需要對農(nóng)地使用權(quán)者的身份和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積予以限制。

（二）開通農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。為切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少土地流轉(zhuǎn)中收益的分配層級，提高失地農(nóng)民的參與性，在明確區(qū)分公共利益和非公共利益的基礎上，開通農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。但開通農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場不能操之過急，而要循序漸進。當務之急是放開對集體建設用地流轉(zhuǎn)的限制，將集體建設用地流轉(zhuǎn)和一級市場分開。放開后，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場便可以形成，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的價格也將逐漸形成。此后，如果國家需要征地，就可以這個價格作為參照。同時，要根據(jù)“農(nóng)地農(nóng)用”的原則制定類似于規(guī)劃許可的政策措施，限制農(nóng)用地的無序流轉(zhuǎn)。

（三）建立失地農(nóng)民的社會保障體系。為解決失地農(nóng)民的長遠生計，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧發(fā)展，需要為失地的農(nóng)民建設個人社保賬戶。為達到此目的，政府或社會保障部門應該按照不同年齡，設立教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等多重保障體系，最大限度保證失地農(nóng)民生活水平不降低。建立失地農(nóng)民的社會保障體系，其資金籌措應按國家、集體、個人及社會各方面各出一點的思路解決。

（四）改革現(xiàn)行的征地制度。為維護農(nóng)民利益，提升失地農(nóng)民的主體地位，限制政府權(quán)力的濫用，應制定相關的法律制度對征用土地的目的、補償?shù)臉藴屎驼饔玫某绦蛉矫孀龀雒鞔_的規(guī)定。

（本文系國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院2005年度重點課題階段性研究成果）

（作者單位：國家發(fā)展改革委國土所）