項目法人招標(biāo)：政府投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新及政策建議

韓鳳芹

項目法人招標(biāo)又稱項目業(yè)主招標(biāo)，主要是由政府通過面向社會招標(biāo)的方式確定公共工程項目投資、建設(shè)、運(yùn)營的項目法人。南京等地在一些傳統(tǒng)的政府投資領(lǐng)域進(jìn)行項目法人招標(biāo)制度的實踐表明，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理引入現(xiàn)代企業(yè)制度，有利于在解決財政投資效率低的同時規(guī)避財政投資的諸多風(fēng)險。在當(dāng)前投資體制改革的大背景下，各地政府投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新形式具有多樣性，但是在這一領(lǐng)域引入市場化改革過程中，政府的作用并不是可有可無，而是定位層次更高，對管理水平的要求也更高。其定位應(yīng)明確為：一方面創(chuàng)造更加有利于制度創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境；另一方面，政府應(yīng)加快從投資者向監(jiān)管者職能的轉(zhuǎn)換，解決好監(jiān)管不力等問題。在此基礎(chǔ)上，本文提出了一些相關(guān)的政策建議。

一、項目法人招標(biāo)及其實踐（以南京過江隧道項目法人招標(biāo)為例）

（一）南京過江隧道項目法人招標(biāo)

長江由西南向東北流貫?zāi)暇┦兄胁?，將南京市分為江南和江北兩部分，由于歷史和交通的原因，江北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于江南，這直接制約了南京市的發(fā)展空間和城市形象的提升。從南京的過江交通設(shè)施現(xiàn)狀看，南京作為國家級公路主樞紐城市，有多條國道和省道經(jīng)過南京或以南京為起點，而這些通道都必須通過跨江通道進(jìn)行溝通。1968年建成通車的南京長江大橋早已無法承擔(dān)增長迅猛的城市機(jī)動車過江需求。2001年建成長江二橋后，又修建了長江三橋。由于新建大橋處于城市外圍，兩座新建的過江橋梁對城市過江交通的分流作用并不明顯。為縮小南京市江南江北地區(qū)間的發(fā)展差距，市政府決定在市區(qū)內(nèi)建設(shè)過江隧道，并打破多年來以政府為主體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，授權(quán)市發(fā)改委進(jìn)行項目法人招標(biāo)的制度創(chuàng)新，即以完全市場化的方式對項目的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法人公開招標(biāo)。

過江隧道工程通過市場化運(yùn)作成功引入項目法人，吸引了有實力的多元化經(jīng)濟(jì)實體參與項目競爭和建設(shè)，為跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資創(chuàng)造了條件，發(fā)揮項目法人投融資、建設(shè)、經(jīng)營、管理的積極性和經(jīng)驗。

（二）積極意義

1．解決了基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資問題

過江隧道項目投資總額30億元，依靠政府直接投資是絕對不可能的，而通過市場化運(yùn)作，30億元的投資總額直接由中標(biāo)企業(yè)來承擔(dān)。市財政共計通過300萬元的撥款帶動了30億元的項目資金，最大限度地發(fā)揮了其帶動作用。制度創(chuàng)新的實質(zhì)是通過運(yùn)用公共產(chǎn)權(quán)收入（特許經(jīng)營權(quán)收入）來進(jìn)行政府投資領(lǐng)域的建設(shè)。在當(dāng)前地方政府所能支配的稅收收入相對較少、其它籌集資金的渠道也較為有限的背景下，這種以未來項目的特許經(jīng)營權(quán)為條件，通過項目法人的招標(biāo)形式確定項目的投資建設(shè)主體的方式，是地方政府多渠道籌集資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高級形式。

2．提高了投資效率，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)換

通過市場化確定項目法人的方式打破了以往由政府投資、主管部門經(jīng)營、經(jīng)營虧損、財政補(bǔ)貼的舊體制模式。通過招標(biāo)的形式，讓多家企業(yè)競爭項目的特許經(jīng)營權(quán)，從而可以“擇優(yōu)選擇富有融資經(jīng)驗和能力的法人，確保本項目資金的籌措充分、及時、經(jīng)濟(jì)；選擇富有經(jīng)驗的建設(shè)管理團(tuán)隊，保證項目按期、高質(zhì)量地完工和交付使用；選擇切實可行的運(yùn)營實施方案使項目建成后在最經(jīng)濟(jì)的效率下運(yùn)營”。

中標(biāo)企業(yè)不僅是項目的投資主體，而且是項目的管理者和經(jīng)營者。在項目建設(shè)過程中，項目法人出于自身利潤最大化的目標(biāo)，必定會采取有效辦法降低自身的成本。與此同時，由于未來項目的經(jīng)營權(quán)由其擁有，項目建成后30年的維護(hù)費用也由項目法人負(fù)責(zé)，項目的質(zhì)量也自然成為項目法人關(guān)注的重點。這種責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一將完全改變以往政府投資中由于委托代理人的存在而產(chǎn)生的壟斷經(jīng)營、缺乏競爭、項目建設(shè)投資嚴(yán)重超支及經(jīng)營維護(hù)費用居高不下等問題。

項目法人制度不僅提高了項目的投資效率，而且實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)換。實行項目法人招標(biāo)制后，政府從基礎(chǔ)設(shè)施項目的直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y與建設(shè)的“裁判員”和“游戲規(guī)則”的制定者。

3．規(guī)避了財政投資的風(fēng)險

（1）規(guī)避了項目建設(shè)期的風(fēng)險。長期以來，我國重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)采用財政撥付制，從項目投資決策階段開始，就由政府進(jìn)行投入，如果遇到方案重大修改或是地方政府領(lǐng)導(dǎo)變動等問題時，前期投入也全部由政府“買單”。南京過江隧道項目建設(shè)的風(fēng)險將由市場主體——企業(yè)來承擔(dān)。

（2）規(guī)避了基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營風(fēng)險。根據(jù)國外專業(yè)公司的管理經(jīng)驗，在市政公用事業(yè)這一行業(yè)，通過專業(yè)化的管理，使投資回報率保持在6—9%之間，是完全可以做到的。政府將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)來管理，專業(yè)的管理水平和較強(qiáng)的市場適應(yīng)能力，可以有效規(guī)避政府對基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營風(fēng)險。

（3）防范籌資的風(fēng)險。無論是以往通過銀行貸款還是通過發(fā)行類似收益?zhèn)刃问竭M(jìn)行籌資，政府都有還款的風(fēng)險和壓力。通過銀行貸款方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，存在著收益周期的錯位問題，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的長期性導(dǎo)致了收益的長期性，它的還款期限長達(dá)10—20年，而商業(yè)銀行的貸款期限一般不超過10年。這種集中的項目還款對政府來說是壓力，對銀行來說風(fēng)險也非常高。

南京市在項目的招標(biāo)文件中明確規(guī)定了特許權(quán)經(jīng)營范圍，明確了由項目公司承擔(dān)投資項目的資金、技術(shù)方案、市場前景、經(jīng)濟(jì)效益等方面的風(fēng)險和法律責(zé)任。并同時規(guī)定在建設(shè)過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程質(zhì)量，承擔(dān)法律責(zé)任。通過項目法人招標(biāo)，不是把過江隧道項目變成一個“特殊項目”，而是把項目引到規(guī)范化、法制化軌道上來。

二、加快我國基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域制度創(chuàng)新的政策建議

（一）建立健全相關(guān)的投資法律體系

應(yīng)加緊制定出臺《政府投資法》、《民間投資法》等法律、法規(guī)，以及與其相配套的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益，維護(hù)投資主體的公平、有序的競爭環(huán)境?！缎姓S可法》中規(guī)定，只有全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院的行政法規(guī)和決定、地方人大及其常委會的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。要真正實現(xiàn)對政府行政審批權(quán)的控制，就不僅僅是減少了多少審批，而應(yīng)以法律、制度等形式對政府權(quán)利進(jìn)行約束，這樣既能保證政府的行為不越位，也能有效保護(hù)投資者積極進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性。

（二）逐步理順公共產(chǎn)品的價格

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品的價格關(guān)系到投資者的積極性、消費者的承受能力和社會的整體利益，它是引入民間投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，因為民間投資基礎(chǔ)設(shè)施正是因為它具有長期的收益性，收益性高低的決定因素之一就是公共產(chǎn)品的價格。多年以來，我國公共產(chǎn)品的價格多是由政府制定，它較多地考慮的是公眾的利益，在政府投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新過程中，不僅要考慮公共產(chǎn)品的消費者的利益，也應(yīng)照顧到公共產(chǎn)品的提供者的利益，二者之間存在的缺口應(yīng)由政府來彌補(bǔ)，如通過注入資本金、貸款貼息和稅收優(yōu)惠等措施。

（三）積極發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用

各級政府應(yīng)加大對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度，堅持社會化、專業(yè)化、市場化原則，不斷完善社會服務(wù)體系。一方面鼓勵各種投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)采取合伙制、股份制等多種形式改組改造，確保各類投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與政府部門脫鉤。同時，健全和完善投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會，確立法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的行業(yè)管理體制。整頓中介服務(wù)市場秩序，規(guī)范中介服務(wù)行為，為非公有制經(jīng)濟(jì)營造良好的服務(wù)環(huán)境。

（四）加強(qiáng)政府部門的監(jiān)管

雖然對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松管制、導(dǎo)入競爭是十分必要的，但放松管制并非是取消管制。政府應(yīng)積極進(jìn)行從投資者向監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)對公共投資領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入、價格、可持續(xù)的普遍服務(wù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。從市場準(zhǔn)入的角度看，對實施特許經(jīng)營的項目，應(yīng)當(dāng)按照《招投標(biāo)法》對服務(wù)類和市政工程建設(shè)項目類分別招標(biāo)，為確保合格的特許經(jīng)營者從事特許項目的建設(shè)經(jīng)營，保證市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合同全面履行，政府職能部門應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格、商業(yè)信譽(yù)、資質(zhì)、業(yè)績、技術(shù)、融資渠道以及設(shè)備等進(jìn)行審核，保證合格的被特許人參與投資建設(shè)、經(jīng)營，投標(biāo)人中標(biāo)的，依法簽訂特許經(jīng)營合同。而在公共產(chǎn)品服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管上，一定要明確基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革并不是以向消費者提高價格或降低公共產(chǎn)品的服務(wù)為代價，政府的監(jiān)督責(zé)任應(yīng)能確保向消費者收取服務(wù)費的價格是合理的，以及保證向公共產(chǎn)品領(lǐng)域的消費者提供普遍的可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（作者單位：財政部財科所）