美國銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展創(chuàng)新

閆龍光

同銀行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展一樣，美國銀行業(yè)監(jiān)管制度和技術也正在發(fā)生日新月異的變化。突出表現(xiàn)在監(jiān)管理念的不斷更新、風險評價和預警技術的不斷創(chuàng)新、監(jiān)管資源的有效整合等方面。這些發(fā)展變化對我國銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展創(chuàng)新具有一定的借鑒意義。

美國銀行業(yè)監(jiān)管基本概況

監(jiān)管體系。美國的銀行業(yè)監(jiān)管是一個比較復雜的監(jiān)管體系，有五個比較大的監(jiān)管機構，分別負責監(jiān)管不同類型的銀行機構。其中，貨幣監(jiān)理署（OCC）負責監(jiān)管2000家在聯(lián)邦注冊的國民銀行、外國銀行分支機構；美聯(lián)儲（FRB）負責監(jiān)管約1700家在州注冊的聯(lián)儲會員銀行和銀行控股公司；聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負責監(jiān)管5300家州注冊的非聯(lián)儲會員銀行；儲貸監(jiān)理署（OTS）負責監(jiān)管886個在聯(lián)邦和州注冊的儲貸機構（thrifts）及其491家控股公司；國家信用社管理局（NCUA）負責監(jiān)管9600家信用社（Credit Union）。除貨幣監(jiān)理署和儲貸監(jiān)理署在行政上隸屬于財政部外，其余三家都為獨立的聯(lián)邦政府機構。

與政治上的聯(lián)邦制度一樣，美國的銀行監(jiān)管也實行聯(lián)邦法和州法雙軌制度。除了上述聯(lián)邦政府監(jiān)管機構外，每個州還設立各自的監(jiān)管部門，主要負責對本州注冊銀行、特別是本州注冊的非聯(lián)儲會員銀行的監(jiān)管。這樣，美國的銀行機構同時接受聯(lián)邦和州政府的雙重監(jiān)管。

為了保證各監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)運行，在聯(lián)邦層面上，設有聯(lián)邦金融機構檢查委員會（FFIEC）。該機構是一個非監(jiān)管權力機構，專司協(xié)調(diào)職能，負責制定統(tǒng)一的銀行業(yè)監(jiān)管指標、報表體系、分析方法等，負責協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構，保證監(jiān)管的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

監(jiān)管流程。盡管各監(jiān)管當局在監(jiān)管操作技術方面各有特點，但在監(jiān)管目標定位上基本一致：一是及早識別出有問題的銀行機構，按照風險程度把銀行機構分為一般監(jiān)管、適度關注和特別關注等三類；二是在有問題銀行的風險惡化前，及時采取措施以減少銀行機構的失敗和損失；三是按照監(jiān)管分類，有效地分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率和水平。

監(jiān)管流程實際上就是圍繞實現(xiàn)這些監(jiān)管目標，通過對各種監(jiān)管資源和技術的有效整合，對銀行業(yè)進行風險識別和監(jiān)督檢查的過程。OCC的監(jiān)管流程是一個動態(tài)的監(jiān)管周期，每一監(jiān)管過程的工作成果和形成的監(jiān)管結論是下一監(jiān)管過程的輸入信息和依據(jù)，以此動態(tài)循環(huán)，形成銀行監(jiān)管的動態(tài)流程。比如，在監(jiān)管計劃過程中，要根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管信息和分析結論、現(xiàn)場檢查檔案、CAMELS評級和風險評估信息等歷史信息，按照監(jiān)管分類，對每一個銀行機構制定具體的監(jiān)管措施和工作安排?，F(xiàn)場檢查要根據(jù)非現(xiàn)場預警系統(tǒng)產(chǎn)生的結果和前期各個監(jiān)管流程產(chǎn)生的結論，有針對性地進行，避免茫無頭緒，抓不住重點。為充分體現(xiàn)持續(xù)監(jiān)管理念，要根據(jù)檢查結果對銀行機構進行CAMELS評級和綜合風險評估，確定關注類別。針對發(fā)現(xiàn)的風險問題，提出整改意見，與管理層和董事會交換意見，采取有效措施盡快矯治。監(jiān)管者還要進行后續(xù)跟蹤監(jiān)管，落實監(jiān)管措施，監(jiān)督整改進度。總之，監(jiān)管流程中每一個環(huán)節(jié)對整個監(jiān)管戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)都是至關重要的。

非現(xiàn)場監(jiān)管。在OCC的監(jiān)管體系中，早期預警系統(tǒng)不僅在整個監(jiān)管流程中具有重要的作用，而且在風險問題的早期發(fā)現(xiàn)和預警方面發(fā)揮了主要作用。在整個監(jiān)管流程中，非現(xiàn)場監(jiān)管貫串于各個監(jiān)管流程。在制定監(jiān)管計劃和監(jiān)管工作方案之前，要進行非現(xiàn)場監(jiān)管分析，識別銀行機構存在的風險問題和形成的原因。非現(xiàn)場監(jiān)管結果成為制定監(jiān)管計劃和監(jiān)管工作方案的主要依據(jù)之一。在現(xiàn)場檢查環(huán)節(jié)，同樣需要非現(xiàn)場監(jiān)管結論的指引。因為OCC的CAMELS評級和風險評估，在很大程度上取決于檢查官的主觀判斷。在這些主觀判斷能力的背后，既有現(xiàn)場檢查結論的支持，也有日常非現(xiàn)場監(jiān)管信息的支持。對現(xiàn)場檢查的后續(xù)跟蹤監(jiān)控主要通過定期的檢查和日常非現(xiàn)場監(jiān)管分析完成。通過這種持續(xù)性的現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管，對銀行機構的經(jīng)營管理狀況和風險程度的識別逐步求精，不斷更新監(jiān)管檔案，修改監(jiān)管計劃和監(jiān)管方案。

基于上述監(jiān)管流程和理念，OCC認為現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管分析是相互交叉、不可分割的統(tǒng)一體，為此，在內(nèi)部監(jiān)管機構設置上，沒有把現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管分析職能分開。

現(xiàn)場檢查。從內(nèi)部組織結構和監(jiān)管流程看，美國的銀行業(yè)監(jiān)管過程主要以現(xiàn)場檢查為核心、各種監(jiān)管行動和措施主要以現(xiàn)場檢查為主線展開。監(jiān)管者通過現(xiàn)場檢查，判斷銀行的總體財務狀況、合規(guī)性和風險程度。為了充分體現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管理念，現(xiàn)場檢查的循環(huán)流程為：（1）制定計劃。根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管信息、現(xiàn)場檢查歷史記錄和其他各種信息資料，按照“量體定做”的原則，制定現(xiàn)場檢查計劃。（2）現(xiàn)場檢查。（3）風險評價。對現(xiàn)場檢查結果進行分析評價，確定CAMELS評級和存在的突出問題。（4）跟蹤監(jiān)管。對發(fā)現(xiàn)的風險問題進行持續(xù)性跟蹤監(jiān)管。（5）修改計劃。根據(jù)檢查結果和CAMELS評級，修改監(jiān)管計劃和監(jiān)管戰(zhàn)略，確定新的監(jiān)管目標、行動和監(jiān)管資源安排。

現(xiàn)場檢查安排突出體現(xiàn)了持續(xù)性監(jiān)管理念和監(jiān)管戰(zhàn)略?，F(xiàn)場檢查頻率一般為一年一次，檢查的范圍覆蓋了銀行機構全面的經(jīng)營管理狀況，對問題比較多、風險嚴重的銀行機構，可縮短至半年一次。每一次現(xiàn)場檢查都要以上次檢查為基礎，建立了完整、規(guī)范和持續(xù)的現(xiàn)場檢查制度。

風險評價。美國銀行業(yè)監(jiān)管突出了以風險監(jiān)管為核心的監(jiān)管理念。監(jiān)管評級和風險評價是監(jiān)管檢查的兩個關鍵環(huán)節(jié)。CAMELS評級主要集中在五個方面：資本充足性、資產(chǎn)質量、管理能力、盈利性、流動性和敏感性（市場風險）。由檢查人員根據(jù)現(xiàn)場檢查結果和主觀判斷，對五個方面分別給出相應的評級（1～5個等級，按降序排列），最后得出總體評級。CAMELS評級主要用來決定存款保險費率，衡量風險狀況，制定監(jiān)管計劃和分配監(jiān)管資源等。其優(yōu)點是有效獲得銀行某一時點風險狀況，不足點是，只能對一個檢查時點進行評估，是一種非動態(tài)的評級，不能預測發(fā)展趨勢。

為彌補非動態(tài)評價缺憾，OCC于1998年設計了一套用來判斷銀行風險變化趨勢的風險評估體系（RAS）。RAS是一種具有前瞻性的評價體系，它把銀行風險分為九個類別，即信用風險、利率風險、流動性風險、定價風險、外匯結算風險、交易風險、合規(guī)性風險、戰(zhàn)略風險和聲譽風險。對每一類風險，都要評價風險程度和風險管理質量兩個方面：一是根據(jù)一定的指標體系計算和度量其風險數(shù)量,給出低、中、高三種評價；二是按照識別、計量、控制和監(jiān)測風險的標準，評價銀行風險管理質量，給出強、一般、弱三種評價。接下來按照“風險管理質量—風險程度”組成的風險矩陣，權衡兩個方面的評價，得出總體評價。通過風險評估體系的評價，不僅獲得了總體風險狀況的判斷（低、中、高），而且對下一年度風險變化趨勢也有了基本的判斷（減弱、穩(wěn)定、增強）。最后，按風險程度、風險管理質量、總體風險、風險趨勢四個方面對九個風險因素進行總體評價。

監(jiān)管技術的最新發(fā)展

非現(xiàn)場風險評價技術。除了上述基于現(xiàn)場檢查的監(jiān)管評級和風險評估體系外，美國各監(jiān)管機構針對所監(jiān)管的對象，在非現(xiàn)場風險評價預測方面進行了富有成效的創(chuàng)新。

CAMELS場外評級系統(tǒng)（Statistical CAMELS Offsite Rating，簡稱SCOR）是FDIC研發(fā)的非現(xiàn)場評級工具。SCOR應用統(tǒng)計學模型技術對非現(xiàn)場報表數(shù)據(jù)進行處理，預測銀行機構在下一次現(xiàn)場檢查時，其CAMELS評級降級的可能性。其主要目的是估計非現(xiàn)場報表數(shù)據(jù)與現(xiàn)場檢查結果之間的差異，識別銀行機構可能的財務狀況惡化，特別是識別那些CAMELS評為一和二級的銀行機構降為三級以下的可能性，為“量身定做”監(jiān)管計劃和現(xiàn)場檢查提供建議。一旦SCOR指示某個銀行可能發(fā)生降級的可能性，監(jiān)管員就要復審最近的檢查評級和可能的原因，并且打破12～18個月檢查一次的常規(guī)，安排近期檢查評級和提出監(jiān)管意見。

除此之外，F(xiàn)DIC還研發(fā)了增長監(jiān)測系統(tǒng)（Growth Monitoring System，簡稱GMS）和不動產(chǎn)壓力測試（Real Estate Stress Test，簡稱REST）等風險評估預測系統(tǒng)，作為非現(xiàn)場風險監(jiān)控的基本工具。GMS是依據(jù)非現(xiàn)場數(shù)據(jù)和統(tǒng)計分析模型，用來識別那些過快增長和過度依賴非核心負債的銀行，主要關注貸款增長和非核心融資之間的關系，識別那些可能發(fā)生風險的異常增長銀行。REST是一個模擬分析模型，用來模擬如果發(fā)生房地產(chǎn)危機，銀行業(yè)可能發(fā)生的風險暴露。模型主要依據(jù)非現(xiàn)場報表數(shù)據(jù)，預測一個銀行在3～5年后的財務狀況和CAMELS評級的變化。其主要目的是度量一個銀行對房地產(chǎn)貸款的風險暴露，把那些對房地產(chǎn)市場不景氣反應脆弱的銀行識別出來，制定應對措施。

OCC也開發(fā)了一系列如“數(shù)據(jù)加工系統(tǒng)”（FINDRS）、“銀行專家系統(tǒng)”（BERT）、“風險識別系統(tǒng)”（CANARY）等非現(xiàn)場風險監(jiān)測系統(tǒng)。FINDRS主要功能是對“銀行業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營報表”（UBPR）數(shù)據(jù)進行加工處理，為監(jiān)管人員提供方便、快捷的風險指標體系；BERT是一個監(jiān)管專家系統(tǒng)，包括資深監(jiān)管專家的知識、分析推理、解決問題的數(shù)據(jù)庫、模型庫，用來分析銀行風險問題；CANARY是一個風險識別預警系統(tǒng)，包括一系列的風險預警指標，及時把一些關鍵指標異常、存在風險問題的銀行識別出來，起到風險預警作用。

現(xiàn)場檢查電子化。不論是周期性現(xiàn)場檢查，還是針對性專項檢查，OCC都通過計算機信息系統(tǒng)來實施，脫離了手工檢查。對財務和業(yè)務的檢查，都通過連接銀行業(yè)務處理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，轉換成檢查數(shù)據(jù)庫，供檢查人員共享分析。對一些特殊檢查項目，檢查人員設計專門的信息項目需求，要求銀行機構通過網(wǎng)絡按時填報。除此之外，現(xiàn)場檢查的管理也實現(xiàn)了電子化。如OCC開發(fā)了現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)（EXAMINER－VIEW，簡稱EV、 SIS－OFFICE），檢查人員通過EV系統(tǒng)可以獲取現(xiàn)場檢查的所有歷史資料、現(xiàn)場檢查的有關規(guī)程，也可以使用系統(tǒng)進行制定現(xiàn)場檢查的具體作業(yè)流程、工作報告、檢查報告等。所有檢查人員的工作進度和檢查情況都可以進行信息共享，根據(jù)檢查情況及時更新其他系統(tǒng)的監(jiān)管信息。通過現(xiàn)場檢查管理系統(tǒng)SIS—OFFICE，所有檢查計劃、進度、檢查情況、檢查報告等的管理控制活動，都可以通過該系統(tǒng)來實施。

對我國銀行業(yè)監(jiān)管的啟示

從美國銀行業(yè)監(jiān)管體系和創(chuàng)新發(fā)展看，我國銀行業(yè)監(jiān)管借鑒的重點有以下幾個方面：

以監(jiān)管工作為重心。目前，我國銀行業(yè)監(jiān)管中還存在一定的資源和效率損耗，分支機構還沒有形成以監(jiān)管工作為重心的管理體系。突出表現(xiàn)在工作重心偏離，沒有把主要精力用來提高非現(xiàn)場監(jiān)管分析和現(xiàn)場檢查質量，熱衷于寫風險、報材料、爭批示、出經(jīng)驗，浪費了寶貴的監(jiān)管資源，在一定程度上阻礙了銀行業(yè)監(jiān)管的創(chuàng)新和發(fā)展。各分支機構應盡快轉變工作思路，按照“管法人、管內(nèi)控、管風險”的監(jiān)管理念調(diào)整工作重心，扎扎實實做好銀行業(yè)監(jiān)管工作。

創(chuàng)新監(jiān)管體系。一是重新整合各銀監(jiān)局分支機構，適當合并同質同類銀行機構監(jiān)管部門，便于現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場分析、風險評估的可比性和統(tǒng)一性。調(diào)整人員結構，重點向法人監(jiān)管部門傾斜。法人監(jiān)管部門統(tǒng)籌配備非現(xiàn)場、現(xiàn)場監(jiān)管人員，非法人監(jiān)管部門側重配備現(xiàn)場檢查人員。二是確立以現(xiàn)場檢查為主的監(jiān)管評級和風險評價制度。鑒于我國銀行業(yè)尚未實行“流程銀行”管理體制，業(yè)務信息系統(tǒng)的風險控制功能有限，非現(xiàn)場監(jiān)管能力有限，應該加大現(xiàn)場檢查力度。應實行年度全面檢查評級制度，結合非現(xiàn)場分析，對法人機構進行年度全面風險評價。三是明確監(jiān)管側重點。法人監(jiān)管要堅持以非現(xiàn)場監(jiān)管為基礎，加強現(xiàn)場檢查，側重監(jiān)管評級和風險狀況評估。非法人監(jiān)管要以現(xiàn)場檢查為主，結合非現(xiàn)場監(jiān)測，重點查找突出的風險隱患。四是各級監(jiān)管局要建立監(jiān)管組，負責監(jiān)管計劃、審批、處罰、風險評價等問題的集體決策。五是研究建立監(jiān)管評級和風險評價的作業(yè)標準、流程和技術手段，實現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化和程序化。六是加強專業(yè)化建設。各級主要監(jiān)管干部要實行公開競聘，重點加強知識化、專業(yè)化和監(jiān)管能力建設，從根本上解決制約監(jiān)管創(chuàng)新發(fā)展的管理因素。

加強持續(xù)性監(jiān)管。按法人機構制定總體監(jiān)管戰(zhàn)略和監(jiān)管計劃，各層級監(jiān)管局按照總體計劃，結合屬地銀行分支機構具體情況，分層制定子監(jiān)管計劃，從上到下，分層制定，逐層溝通，形成完整的法人監(jiān)管計劃。各監(jiān)管層應明確監(jiān)管對象的主要問題和風險，使監(jiān)管計劃和行動有針對性，根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管分析、現(xiàn)場檢查、風險評價等信息及時更新監(jiān)管計劃，做好持續(xù)性監(jiān)管。

監(jiān)管全程電子化。要統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，加快監(jiān)管信息化系統(tǒng)建設，全面實現(xiàn)非現(xiàn)場報表報送處理、風險分析評價和預警、現(xiàn)場檢查和監(jiān)管評級、機構和高管資格管理、信息共享和決策科學化等監(jiān)管全程電子化。以“1104”工程非現(xiàn)場報表系統(tǒng)為基礎，借鑒美國銀行業(yè)風險分析、評估、預警模型和系統(tǒng)，研究開發(fā)適合我國銀行業(yè)特點的非現(xiàn)場風險預警評價系統(tǒng)。

(作者單位：天津銀監(jiān)局統(tǒng)計信息處)