細說中國農(nóng)村金融改革

苑德軍等

編者按：從1979年恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行開始，農(nóng)村金融改革就被納入日程，但到現(xiàn)在我們對農(nóng)村金融體制改革也始終沒有拿出一個明晰的、全面的、系統(tǒng)的總體方案，這里有體制的因素、技術(shù)的因素，也有更多的人為因素。這足以說明農(nóng)村金融改革問題是一個巨大的、系統(tǒng)的工程，其涉及到的廣度和深度都是空前的，其復(fù)雜的程度也是空前的。幾十年來國家對農(nóng)村金融體制的改革傾注了大量的人力、物力、財力，采取了注資、再貸款、中央票據(jù)、剝離不良資產(chǎn)等多種方式，為的是花錢買機制，但效果卻并沒有想象中那么好。由此我們應(yīng)該思考一下，農(nóng)村金融體制改革靠花錢能否買來機制，買不來的原因在哪，除了花錢我們還有哪些可供選擇的路徑？就目前而言，農(nóng)村金融改革要在機制上做文章更要在體制上做文章，農(nóng)村金融體系概念必須放大，既要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄，也要涵蓋證券、保險、民間融資等多種金融形式。農(nóng)村金融改革存在其特殊性，因此對農(nóng)村金融的改革不可能機械地模仿城市金融的改革模式。本期“名家論壇”嘉賓均長期關(guān)注中國農(nóng)村金融問題，從他們對中國農(nóng)村金融改革提出的意見與建議中，我們或許能夠體味出中國農(nóng)村金融改革的出路。

苑德軍：農(nóng)村金融體制改革要雙管齊下，把市場調(diào)節(jié)和政策扶持有機地結(jié)合起來。

農(nóng)村金融體制改革是我國金融體制改革的一個重點，也是一個難點。當(dāng)前農(nóng)村金融體制改革急需加快步伐。道理很簡單：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾越來越突出，這個矛盾不僅影響中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且已經(jīng)嚴重影響到中國的經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，很大程度上是金融二元結(jié)構(gòu)問題，農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象十分嚴重。主要表現(xiàn)在：縣級金融機構(gòu)大量撤并導(dǎo)致縣域金融體系嚴重萎縮，未撤的縣級銀行的貸款權(quán)也大多被上收，無法對縣域經(jīng)濟發(fā)展提供足夠的金融支持；農(nóng)村的信貸資金投放較少，而農(nóng)村資金大量倒流城市所形成的“非農(nóng)化”現(xiàn)象十分突出，加劇了農(nóng)村資金供求關(guān)系的緊張狀況；縣級及縣以下中小企業(yè)的資金可得性很低，實行宏觀調(diào)控以來這種情況有加劇之勢，以致其為了維持正常運營不得不求助于民間高利借貸；農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目的回報本來就很低，而大幅度上浮的貸款利率提高了農(nóng)民的經(jīng)營成本，影響了農(nóng)民的收益；農(nóng)村保險業(yè)發(fā)展緩慢，嚴重滯后于農(nóng)民對風(fēng)險控制的需求和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；資本市場的觸角沒有延伸到農(nóng)村，農(nóng)民基本上沒有條件參與證券投資，農(nóng)村中數(shù)量眾多的中小企業(yè)要進入資本市場籌資也只能是一種奢望。當(dāng)然，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高，經(jīng)濟、金融的市場化程度較低，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目和農(nóng)民難以獲得有力的商業(yè)性金融支持的重要因素，但政策上缺乏必要的引導(dǎo)與支持，沒有合理、有效的制度安排，也是重要的原因。

農(nóng)村金融體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要雙管齊下，把市場調(diào)節(jié)和政策扶持有機地結(jié)合起來。要從農(nóng)村的實際出發(fā)，以便利農(nóng)民、滿足農(nóng)民為著眼點，大力發(fā)展多種類型的小型金融組織，如小額信貸機構(gòu)、小型金融擔(dān)保公司等。緩解農(nóng)村的融資難問題，不能依靠“嫌貧愛富”的商業(yè)銀行，不能主要依靠正規(guī)金融，而是必須發(fā)展多種所有制層次的金融形式。

探討農(nóng)村金融體制改革，民間融資機制不容回避，因為農(nóng)村是民間融資生成和發(fā)育的最肥沃的土壤。據(jù)專家抽樣調(diào)查測算，全國民間融資的規(guī)模已達8000多億元。實際上，民間金融雖屬非正規(guī)金融，但具有正規(guī)金融所不具備的四個優(yōu)勢：一是制度優(yōu)勢。正規(guī)金融機構(gòu)的貸款行為有時會受到行政力量等非市場因素的影響，貸款基準利率也是管制利率，而民間融資中的借貸行為和利率都是市場化的。二是信息優(yōu)勢。正規(guī)金融機構(gòu)貸款中的信息不對稱現(xiàn)象普遍存在，而民間融資中的當(dāng)事人彼此之間比較了解，與融資相關(guān)的信息極易獲得且高度透明。三是成本優(yōu)勢。在民間融資過程中，融資前的信息搜尋成本和融資后的管理成本很低，一般也不需要對融資方“公關(guān)”而支付“尋租”成本。四是速度優(yōu)勢。民間融資無繁瑣的交易手續(xù)，交易過程快捷，融資效率高，能盡快達成交易。民間金融的這些獨特優(yōu)勢，是其能夠和正規(guī)金融長期共存的重要原因。

許多人一直認為民間金融缺乏規(guī)范的組織形式，導(dǎo)致資金大量在體外循環(huán)又無法有效監(jiān)管，因而存在巨大風(fēng)險。其實，任何融資形式都有風(fēng)險，從風(fēng)險的角度考察，民間金融具有很強的信用約束，并且不存在道德風(fēng)險，違約率很低。至于某些地下錢莊的“洗錢”行為，是現(xiàn)行法律法規(guī)所不容的違法行為，不能同正常的民間金融混為一談。所以，我們需要給民間金融以應(yīng)有的地位，抓緊采取切實措施改善民間金融發(fā)展的制度環(huán)境和市場環(huán)境，正確引導(dǎo)和熱情支持民間金融的發(fā)展,使其在農(nóng)村金融體系中牢牢地占有一席之地。

李樹生：農(nóng)村金融改革的目標不是農(nóng)村商業(yè)銀行統(tǒng)一農(nóng)村金融市場。

為什么中央要提出建設(shè)新農(nóng)村運動？從可持續(xù)科學(xué)發(fā)展觀來看，城鄉(xiāng)差距在進一步拉大，這種態(tài)勢繼續(xù)下去會威脅到社會的安定團結(jié)。解決城鄉(xiāng)差距進一步拉大的手段之一就是大力發(fā)展農(nóng)村金融，發(fā)揮農(nóng)村金融支持農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的重要作用。就這個目標而言，現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系顯然存在有待進一步改革的地方。就農(nóng)村金融改革而言，政策性、商業(yè)性、互助性金融也應(yīng)該在農(nóng)村金融市場中呈三足鼎立之勢?，F(xiàn)在農(nóng)村金融改革有一種傾向就是商業(yè)性金融主導(dǎo)一切，對于農(nóng)村多樣化、多層次的金融需求，商業(yè)性金融解決不了所有的問題，互助性金融有其存在的空間與合理性。為此，我們應(yīng)該給現(xiàn)在呼聲過高的商業(yè)性金融潑點冷水才對，為互助性金融添把柴。

農(nóng)村合作金融是介于政策性經(jīng)濟和商業(yè)經(jīng)濟夾縫中的東西，它既要滿足支持弱勢群體的需求，又要滿足自身生存發(fā)展的商業(yè)性需求，操作起來很困難，這從一方面也可以解釋為什么中國正規(guī)的農(nóng)村金融機構(gòu)失敗了，但很多體制外的金融卻很活躍。我們討論農(nóng)村金融，不能脫離農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)村金融改革要結(jié)合農(nóng)村實際情況來改。以往在農(nóng)村金融改革中，政策面對民間合作金融組織形式要么壓制要么避而不談，但是這種合作金融組織反而更加發(fā)展壯大起來了。僅以廣西為例，目前廣西省的各類合作經(jīng)濟組織已達三千多個，面對這種狀況，作為政府應(yīng)該積極的規(guī)范、維護、支持這批農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，在他們的基礎(chǔ)上再生長、發(fā)育出農(nóng)村金融組織。

我們必須明確一點，農(nóng)村金融改革的目標不是農(nóng)村商業(yè)銀行統(tǒng)一農(nóng)村金融市場。在農(nóng)村金融市場的三大支柱中，商業(yè)性金融是主流，但不宜過于夸大它的作用；政策性金融的面應(yīng)該擴大，國家應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，而不單單是辦一個農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。特別是郵政儲蓄銀行成立之后，如何解決郵政儲蓄在農(nóng)村充當(dāng)“抽水機”的問題，如何解決資金回流的問題，這都需要一些政策支持。合作性金融需要對其加以改革，使其走商業(yè)化的道路，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，變成真正符合農(nóng)民、貼近農(nóng)民的合作金融。

何廣文：農(nóng)村金融制度變遷的基本出路不在于現(xiàn)有金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而在于在現(xiàn)有金融產(chǎn)權(quán)形式之外能否形成或者成長出其他的一些金融產(chǎn)權(quán)形式。

在探討農(nóng)村金融改革的路徑選擇時需要考慮三個方面：一是要符合農(nóng)村金融發(fā)展的理論邏輯；二是要對中國農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)實有深刻的理解；三是要對農(nóng)村金融改革面臨的初始條件有充分的認識。

理論上，目前對農(nóng)村金融改革問題已經(jīng)達成兩大方面的共識：一是農(nóng)村金融領(lǐng)域應(yīng)該由市場充分發(fā)揮資源配制的作用。二是農(nóng)村金融改革應(yīng)堅持走機構(gòu)多元化之路。應(yīng)從需求出發(fā)，構(gòu)建包括金融組織機構(gòu)體系、金融市場體系、金融監(jiān)管體系三大體系在內(nèi)的農(nóng)村金融體系框架。不管是什么機構(gòu)，只要能滿足需要，都可以存在。這個共識產(chǎn)生的基礎(chǔ)是對中國農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)實的充分認識?，F(xiàn)階段，中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實是層次多、地區(qū)差異性大、需求分散、額度小、總量多，在這種情況下農(nóng)村對金融的需求也表現(xiàn)出多種類、多層次的特點，進而導(dǎo)致滿足這些金融需求的手段和方式應(yīng)多樣化。

農(nóng)村經(jīng)濟有許多不同于城市經(jīng)濟的特點，中西部欠發(fā)達地區(qū)尤為突出，這從另一個方面導(dǎo)致農(nóng)村金融市場難以真正整體發(fā)育成熟，難以成為一個純粹的整體性商業(yè)化市場。農(nóng)村經(jīng)濟主體的多元化導(dǎo)致對金融需求的多元化，農(nóng)村金融體系既要滿足貧困農(nóng)戶、普通農(nóng)戶的金融需求，也要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移；既要支持規(guī)模化種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，也要支持小規(guī)模生計型農(nóng)戶的發(fā)展需要等。但是從農(nóng)村金融改革面臨的初始結(jié)構(gòu)來看，目前中國的農(nóng)村金融體制仍是一種在國家直接控制下的國有銀行和農(nóng)村信用社兩種產(chǎn)權(quán)混雜在一起的體制。實際上農(nóng)村信用社的控制權(quán)也掌握在政府手中，是國有產(chǎn)權(quán)邊界的擴張。因此，在中國的農(nóng)村金融體制中，國有產(chǎn)權(quán)一直處于壟斷的地位。20世紀80年代初以來我國政府推動的農(nóng)村金融改革僅僅是在現(xiàn)有體制內(nèi)的技術(shù)性的結(jié)構(gòu)調(diào)整，并沒有帶來制度性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。1994年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立，雖然在一定程度上改進了農(nóng)村金融的制度性結(jié)構(gòu)，但它進一步強化了農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)的國有產(chǎn)權(quán)，是國有產(chǎn)權(quán)的擴張，并沒有帶來農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)實質(zhì)性的制度性轉(zhuǎn)型。事實上，地方農(nóng)村信用社的管理權(quán)及人事權(quán)一直掌握在地方政府手中，而非作為所有者的農(nóng)民手中。政府掌管農(nóng)村金融的同時也提供了隱性擔(dān)保，而隱性擔(dān)保的存在又導(dǎo)致從農(nóng)村金融市場退出的壁壘較高，農(nóng)村金融機構(gòu)即便經(jīng)營不善，也很難退出這個市場。

中國農(nóng)村金融市場難以發(fā)育成熟的另一個主要原因是在中國金融市場發(fā)展的過程中，一直將農(nóng)村金融市場和城市金融市場分割對待，有關(guān)農(nóng)村金融的問題大多是在有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的文件中出現(xiàn)的，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革與發(fā)展的需要和附屬，很少將農(nóng)村金融納入我國金融改革的整體框架內(nèi)考慮。

綜合以上種種，必須對農(nóng)村金融進行改革，談到改革就涉及到改革的方式方法即路徑的選擇問題，我覺得農(nóng)村金融制度變遷的基本出路不在于現(xiàn)有金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而在于在現(xiàn)有金融產(chǎn)權(quán)形式之外能否形成或者成長出其他的一些金融產(chǎn)權(quán)形式?，F(xiàn)在對農(nóng)村金融的改革更多的是著眼于現(xiàn)有的金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型，在培育或發(fā)展其它一些金融產(chǎn)權(quán)形式方面考慮得較少。從整個方向來看，我覺得應(yīng)該是要形成更多的其他金融產(chǎn)權(quán)形式，從功能視角出發(fā)，從滿足金融需求出發(fā)，允許其他金融產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生，并形成農(nóng)村金融領(lǐng)域不同產(chǎn)權(quán)之間相互競爭的局面。農(nóng)村金融改革要存量改革與增量改革并重，雙管齊下。存量改革要繼續(xù)走市場化、商業(yè)化道路。增量改革要立足于放松農(nóng)村金融市場的市場準入條件，建立多樣化的農(nóng)村金融組織。同時監(jiān)管手段也應(yīng)更多地從市場公平角度來設(shè)定。

王勝邦：按照全面建設(shè)新農(nóng)村運動的要求，目前的農(nóng)村金融服務(wù)還存在很大的差距。

討論農(nóng)村金融改革有兩個大的背景，一是金融體制改革的背景，農(nóng)村金融改革是金融體制改革的重要組成部分，應(yīng)與金融領(lǐng)域相關(guān)改革保持協(xié)調(diào)；二是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的背景，只有建立起與農(nóng)村經(jīng)濟總體發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村金融體制，才能更好地發(fā)揮金融應(yīng)有的功能。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟相對于工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城市經(jīng)濟而言具有不同的經(jīng)濟特點，討論農(nóng)村金融問題必須立足農(nóng)業(yè)，從農(nóng)村全面發(fā)展的角度觀察。最近中央在“十一五”規(guī)劃中提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村運動，為農(nóng)村金融改革和發(fā)展指明了方向，也對農(nóng)村金融服務(wù)提出了更高的要求。按照全面建設(shè)新農(nóng)村運動的要求，目前農(nóng)村金融服務(wù)還存在很大的差距。

第一是供給不足，其中主要是農(nóng)村信貸資金供給不足。粗略統(tǒng)計，目前按寬口徑計算農(nóng)業(yè)和農(nóng)村貸款在全部金融機構(gòu)貸款總量中所占的份額不足10％?？傮w看來，金融對農(nóng)村經(jīng)濟支持的力度與農(nóng)業(yè)在中國經(jīng)濟發(fā)展中所占的地位不相匹配。

第二是功能單一。農(nóng)村經(jīng)濟主體多元化、產(chǎn)業(yè)層次多元化的發(fā)展，使得農(nóng)村對金融服務(wù)需求的多樣性與金融供給單一性的矛盾日益突出。即使是作為農(nóng)村金融主體的信貸業(yè)務(wù)，也主要集中在農(nóng)戶、農(nóng)村工商業(yè)的生產(chǎn)活動的短期貸款，其它農(nóng)村經(jīng)濟主體的有效信貸需求遠未充分得到滿足。

第三是效率不高，突出表現(xiàn)為農(nóng)村不良貸款比例過高、農(nóng)村金融機構(gòu)虧損嚴重。

總體上看，農(nóng)村金融體系的適應(yīng)性、效率性、穩(wěn)定性都不高。問題形成原因是多方面，既有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村居民人均生活水平不高、金融需求不旺盛等客觀原因，也有對農(nóng)村金融改革缺乏整體設(shè)計、改革滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等決策層面的因素，也是農(nóng)村金融機構(gòu)整體經(jīng)濟經(jīng)營管理水平不高的客觀反映。

針對目前中國農(nóng)村金融體系存在的若干問題，監(jiān)管部門應(yīng)該考慮運用監(jiān)管手段，促進農(nóng)村金融在建設(shè)社會主義新農(nóng)村運動中發(fā)揮積極作用，具體說來可以從以下幾方面入手。

第一，調(diào)整農(nóng)村金融體制機構(gòu)，建立多層次、多樣化，適度競爭、相互補充的農(nóng)村金融體制。首先確立商業(yè)金融在農(nóng)村金融中的主導(dǎo)地位，其次發(fā)揮政策性金融在特殊領(lǐng)域的主導(dǎo)功能，對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展方向重新定位。再次，對民間融資應(yīng)改變過去以打擊、遏制為主的方式，采取有效的措施加以疏導(dǎo)，把民間借貸行為控制在特定主體之間偶然的、小額的交易，這不僅可以發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融制度安排拾遺補缺的功能，還有利于解決農(nóng)村金融的定價問題。

第二，完善功能，提高金融對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度。發(fā)揮社會保險穩(wěn)定農(nóng)村社會的功能，擴大農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的覆蓋面；拓展商業(yè)保險在抗拒自然災(zāi)害、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的功能，增強微觀經(jīng)濟主體抗御風(fēng)險的能力。創(chuàng)造條件，允許發(fā)行土地的抵押債券，籌集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金。鼓勵金融創(chuàng)新，促進農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，拓展農(nóng)村消費信貸業(yè)務(wù)，改善農(nóng)民生活，拓展市場空間，這也有利于擴大內(nèi)需，支持國民經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展。

第三，改進金融監(jiān)管，促進金融總量的擴大，提高農(nóng)村金融的質(zhì)量。適當(dāng)放寬農(nóng)村金融的準入條件，鼓勵各類經(jīng)濟主體參與農(nóng)村金融機構(gòu)的改革和重組。在監(jiān)管指標的設(shè)定方面，過去農(nóng)村信用社的監(jiān)管指標都是參照商業(yè)銀行監(jiān)管指標設(shè)定的，可以考慮增設(shè)農(nóng)業(yè)信貸比例、當(dāng)?shù)匦刨J比例等指標?？蓞⒄彰绹渡鐓^(qū)再投資法》要求農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行一定比例的信貸資金用于當(dāng)?shù)?，防止農(nóng)村資金過度外流。

張韶華：農(nóng)村金融改革要成功，必須設(shè)計、出臺一個總體改革方案，整體、穩(wěn)妥推進。

在農(nóng)村金融改革中，農(nóng)村金融組織體系建設(shè)是相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)。在既有的農(nóng)村金融機構(gòu)中，農(nóng)村信用社要進一步發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系“三農(nóng)”天然紐帶的作用，保證其財務(wù)、經(jīng)營方面的可持續(xù)。2004年，農(nóng)信社改革在全國29個?。ㄊ?、區(qū)）全面推開，改革也取得了明顯成效。但是，改革過程中也暴露出了一些問題。人民銀行在提供資金支持過程中，一直強調(diào)要“花錢買機制”，提出法人治理機構(gòu)要上臺階，防止經(jīng)營下臺階。但是個別地區(qū)的農(nóng)村信用社卻將眼光過多投向索要資金，內(nèi)部管理沒有及時跟上，省聯(lián)社對農(nóng)村信用社行政干預(yù)也比較多。農(nóng)信社改革的下一步需要從產(chǎn)權(quán)方面督促改革的實施，不能國家把錢投進去卻收不到任何成效。

組織創(chuàng)新主要針對民間融資。民間融資的產(chǎn)生和發(fā)展有著其制度和體制的必然性，這一點從歷史發(fā)展和各國經(jīng)驗中都能得到證明。發(fā)展中國家由于利率管制、金融機構(gòu)的市場準入特別嚴格、直接融資不發(fā)達，使得銀行體系承擔(dān)了經(jīng)濟社會發(fā)展最主要的融資功能，但是，大型商業(yè)銀行的信貸集中趨勢卻導(dǎo)致“三農(nóng)”以及中小企業(yè)很難從正規(guī)銀行體系中融到資金，沒有辦法只好轉(zhuǎn)而求助民間融資。東南亞、拉美、非洲的發(fā)展中國家，民間金融總量都比較大。但是，民間融資也絕非發(fā)展中國家特有的現(xiàn)象。美國、英國、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家和中國的香港、臺灣等地區(qū)，在正規(guī)金融體系之外，資金持有人是可以自由選擇民間借貸、私募基金和部分場外資本市場的。美國紐約州《持牌放債人監(jiān)管辦法》、香港《放債人條例》不禁止個人和公司放債，但要領(lǐng)取牌照，接受監(jiān)管。日本歷史上長期存在“無盡”這一互助式民間融資方式，1915年制定了《無盡法》，將無盡改組為公司，并納入政府監(jiān)管范圍。1951年《相互銀行法》實施后，無盡公司全部轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ャy行。1989年，相互銀行又轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄣy行。2004年，日本新修訂的《貸金業(yè)規(guī)制法》、《出資法》實行嚴格的貸款行業(yè)登記手續(xù)，嚴厲打擊高利貸和地下金融。臺灣地區(qū)歷史上長期存在“循環(huán)信用體系”這一民間融資方式。1976年，臺灣地區(qū)將民間合會轉(zhuǎn)化為中小企業(yè)銀行。1988年，非正規(guī)金融總量激增直接導(dǎo)致臺灣當(dāng)局放松對證券、銀行、保險業(yè)的金融管制。目前，臺灣地區(qū)注冊的民間借貸中介機構(gòu)與注冊的銀行機構(gòu)是金融市場的兩大分支，規(guī)?；鞠喈?dāng)。

其實，規(guī)范發(fā)展的民間融資可以成為正規(guī)金融體系的有效補充。對國內(nèi)不同類型和形式的民間借貸，應(yīng)區(qū)別對待。首先，正規(guī)化一部分，逐步放松市場準入的標準，穩(wěn)妥地考慮設(shè)立民間銀行和社區(qū)銀行。其次，支持和規(guī)范一部分，應(yīng)當(dāng)允許民間借貸自然人和企業(yè)直接借貸，但必須要對借款上限、借款人數(shù)上限、注冊原則、地域范圍進行限制，否則民間借貸跟非法集資和非法收集公眾存款無法加以區(qū)別。第三是引導(dǎo)、培育一部分民間借貸，試點小額貸款公司以及一些小額的鄉(xiāng)村互助式信貸組織。第四，限制、打擊非法民間借貸，打擊高利貸、非法集資、金融欺詐行為。

農(nóng)村金融組織體系改革要推行市場機制，包括市場化的準入和退出機制。中國有三萬余家農(nóng)村信用社，對數(shù)量眾多的農(nóng)村信用社必須建立一個規(guī)范的退出機制，目前我國存款保險制度的立法準備和制度基礎(chǔ)基本成熟，下一步，有必要把農(nóng)信社也納入存款保險體系中，為農(nóng)村信用社退出市場提供條件。

農(nóng)村金融改革組織體系建設(shè)應(yīng)以銀監(jiān)會為主，逐步、穩(wěn)妥地推進。比如，發(fā)放民營銀行、社區(qū)銀行牌照問題尤其應(yīng)該慎重、穩(wěn)妥，國際經(jīng)驗也證明了一哄而上亂發(fā)牌照的做法將產(chǎn)生很大的風(fēng)險。

周立：我國在農(nóng)村金融領(lǐng)域面臨著四個和城市金融截然不同的問題，這也是中國農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村金融體制改革已進行多年，為何一直沒有取得根本性的成效？這來自一個基本的判斷：多年來我們名為農(nóng)村金融體制的每次改革（八十年代以來有三次比較重大的改革），其目的并不是要解決農(nóng)村融資問題，滿足農(nóng)村融資需求，而是為工業(yè)化和城市化動員儲蓄。既然這個體制的初衷不是為了滿足農(nóng)村需求，而是為了滿足政策需求，那么設(shè)在農(nóng)村的金融機構(gòu)，不論是農(nóng)業(yè)銀行，還是人民銀行，或是后來的農(nóng)村信用社以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，在農(nóng)村都只是扮演了一個資金抽水機的角色。在這種情況下，農(nóng)村金融無論怎么改，都沒有出路，還可能越改越嚴重。

我們現(xiàn)在要探討農(nóng)村金融體制改革，首先要抓住農(nóng)村金融本身的特點，在此基礎(chǔ)上才能辨明改革的方向。實際上，跟其他所有的發(fā)展中國家一樣，我國在農(nóng)村金融領(lǐng)域面臨著四個和城市金融截然不同的問題。

首先是信息嚴重不對稱。由于農(nóng)村居住分散、貸款額普遍較小，農(nóng)民信用狀況也很難調(diào)查，絕大部分農(nóng)民也沒有賬目可供銀行進行放貸考察，更缺乏過去的信貸記錄。在農(nóng)村了解信息、建立信用記錄的成本很高，銀行要為克服信息不對稱要支付很高的成本，顯然不劃算。

第二是抵押物的問題。由于向銀行借款只負有限責(zé)任，銀行為了控制風(fēng)險，常常要求抵押物。如果抵押物是獲得貸款的必要條件之一，那么農(nóng)民可以拿什么東西做抵押？土地歸國家或村社集體所有，是不可作為抵押品的。除了土地之外，農(nóng)民還有房子，房屋作為抵押物對于銀行來說也沒有多大用處。除了土地和房屋，農(nóng)民還有勞動力，但現(xiàn)在勞動力不能做抵押品，即使可以做抵押，也只能抵押給農(nóng)村的非正式放貸人。至于農(nóng)機具等用品，金融機構(gòu)也不會接受，因為這些東西價值非常低，也沒有處置市場。在城市工商信貸中，可以找到機器、廠房、地產(chǎn)、汽車等合適的抵押品，而在農(nóng)村往往找不到對銀行合適的抵押品，因此抵押物問題在農(nóng)村是特有的。

第三是農(nóng)村金融領(lǐng)域存在特殊性的成本和風(fēng)險。農(nóng)戶的貸款通常金額比較小，但卻很分散，這導(dǎo)致農(nóng)村信貸成本比較高，管理成本也比較高。除此之外，農(nóng)村還存在特殊性風(fēng)險，農(nóng)業(yè)存在自然風(fēng)險，天氣因素對農(nóng)業(yè)的影響非常大。此外農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險也很大。

第四個問題，也是最要命的問題就是農(nóng)村借貸往往是以非生產(chǎn)性用途為主。農(nóng)民借錢很多是為了滿足生活所需而非生產(chǎn)所需，子女上學(xué)、家人生病、孩子結(jié)婚、蓋房或者有人去世，都會導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生突發(fā)性的借款需求?，F(xiàn)在基本上農(nóng)民一半左右的借貸需求是由非生產(chǎn)性因素導(dǎo)致的。而銀行恰恰不愿意發(fā)放非生產(chǎn)性貸款，原因是沒有未來的現(xiàn)金流，還款來源沒有保障。

上述四個問題，不論哪一個都會給銀行在農(nóng)村的放款造成很大的障礙。這也是國家正式的金融機構(gòu)很難滿足農(nóng)村金融需求的一個很重要的原因。也就是說，完全市場化的組織是不可能滿足農(nóng)村金融需求的，因為金融市場本身是要優(yōu)化資源配置的。優(yōu)化資源配置的一個不好聽的說法就是嫌貧愛富，因為控制風(fēng)險是銀行經(jīng)營的基本要求。于是，農(nóng)民作為一個貧困群體，普遍被排斥在銀行服務(wù)之外。這是發(fā)展中國家面臨的一個普遍的農(nóng)村金融難題。

由于農(nóng)村金融存在上述四個比較特殊的問題，導(dǎo)致農(nóng)村金融肯定會有特殊的安排，而不是去簡單拷貝城市金融體系?；仡櫼幌?，農(nóng)村金融至少有二、三千年歷史了，有了農(nóng)業(yè)文明，就有了農(nóng)村金融，那個時候農(nóng)村金融的主角是民間借貸。民間借貸行為是農(nóng)村經(jīng)濟體系內(nèi)生出的要求，并要求民間組織扮演民間借貸的主角。

事實上，民間組織的確在解決上述四大問題時比我們正式的金融部門更有效。首先是信息不對稱的問題，民間放貸者往往與借款者存在地緣、血緣、人緣等千絲萬縷的聯(lián)系，對借款人的情況比較熟悉。民間放貸人也能夠克服抵押物的問題，銀行不要的土地、農(nóng)機具、房屋以及其他的資產(chǎn)對一些民間放貸人來說卻可以接受。對于特殊的成本和風(fēng)險問題，民間放貸人也能夠在很大的程度上緩解，他甚至可以主動地幫助借款人防范風(fēng)險，加強抗風(fēng)險的能力。面臨更為棘手的非生產(chǎn)性借貸問題，對于民間放貸者來說也不像正規(guī)金融那樣難以克服，他們常常放出生活所需的貸款。這樣我們就得出一個結(jié)論，由四大問題導(dǎo)致的農(nóng)村金融最有效的安排是來自農(nóng)村內(nèi)部，而不是外部，主角是農(nóng)村的民間信用組織，而非城市里的金融機構(gòu)。

但是，這些非正式的放貸人也存在三個問題，第一是放貸額小，難以滿足農(nóng)民的借貸需求；第二是風(fēng)險控制能力比較差，因為他們畢竟不是專業(yè)的金融機構(gòu)；第三是監(jiān)管起來比較困難，因為他們可能連賬本都沒有。在這種情況下，我們又不能完全以這些民間放貸人為主滿足農(nóng)村的金融需求。

這樣，我們就可以梳理一下思考問題的思路：由于農(nóng)村存在四大問題，導(dǎo)致了政府要介入農(nóng)村金融的發(fā)展，彌補市場機制的失靈，因為市場自行調(diào)節(jié)會使得農(nóng)村本身缺血。同時又由于農(nóng)村融資問題本身存在一定的負外部性，這也要求政府必須介入農(nóng)村金融發(fā)展。政府往往安排正式的金融組織滿足農(nóng)村的金融需求。但正式的金融機構(gòu)我們知道又解決不了或很難解決農(nóng)村金融這四大問題，農(nóng)村缺血情況依然存在，甚至加劇，因為解決不了融資難題的正式金融機構(gòu)在農(nóng)村變成了一個抽血機。很多國家，包括我國的經(jīng)驗也顯示，政府的金融補貼等，往往給了富裕農(nóng)民和富裕地區(qū)，甚至挪做城市用途，在這種情況下就又帶來政府失靈。市場失靈加上政府失靈，導(dǎo)致農(nóng)村金融安排歷來是一個國際性難題。在雙重失靈的情況下，會產(chǎn)生怎樣一個有效的安排呢？世界銀行在1989年的報告中隱約提出了一條思路，在現(xiàn)有的正式金融安排和非正式金融安排之外，還需要一個半正式的金融安排。這個半正式金融安排一方面來自于民間，把四大問題克服了，另外一方面又不是松散的個人，它有一定的組織性，但組織性又不像銀行那么強。這種安排在國際上的最終落腳點是小額信貸組織，在我國則是過去傳統(tǒng)的合會組織和現(xiàn)在的農(nóng)民自主創(chuàng)新的金融組織。合會組織是半正式機構(gòu)，有一定的組織，又不是官辦機構(gòu)，完全可以克服這些問題，同時又建立了一定的制度保障，可惜，我們當(dāng)作封建會道門，一股腦兒地取締了。而我國現(xiàn)在各個地方的農(nóng)村，已經(jīng)開始機構(gòu)創(chuàng)新了，比如只貸不存機構(gòu)的試點、社區(qū)貨幣基金、資金互助安排等，這樣可以很大程度地解決問題。這些民間組織克服農(nóng)村借貸風(fēng)險的能力比官辦金融機構(gòu)強，還款率接近或達到百分之百。

由此可以看出，解決農(nóng)村金融改革難題的根本雖然是建立多元化的農(nóng)村金融體系，但這個多元化體系要做出一個清晰的、主次分明的界定。實際上，這需要一個垂直合作型的金融安排：農(nóng)村信用社作為正式機構(gòu)提供相應(yīng)的資金和相應(yīng)風(fēng)險管理的經(jīng)驗，非正式組織或個人去轉(zhuǎn)貸資金。在部分發(fā)達地區(qū)，農(nóng)信社可以走市場化的路子，大量的資金還是由它提供，有它的市場。但正式金融機構(gòu)要想擴大信貸覆蓋面，必須要通過非正式金融組織轉(zhuǎn)貸，比如剛剛提到的資金互助合作社、社區(qū)貨幣基金以及過去類似合會這樣的安排或者只貸不存的機構(gòu)。通過轉(zhuǎn)貸，可以克服四大問題。同時，還要充分利用農(nóng)村的非正式放貸人，農(nóng)村非正式放貸人是生生不息的，無論我們?nèi)绾螌⑵涠x為高利貸，如何打壓，但是事實上他們一直扮演著農(nóng)村金融主力軍的角色，大部分農(nóng)村貸款仍然是由他們放出的。

農(nóng)村金融體制改革，改到今天，終于到了破題的時候。如何破題，關(guān)鍵在于是否正視農(nóng)村融資的基本需求和基本問題。