廣東縣域經(jīng)濟三策

擴大經(jīng)濟管理權限對“市管縣”的體制束縛是一次有力沖擊，解放了縣級政府的創(chuàng)新積極性；財政激勵機制，增強了縣域經(jīng)濟的活力；行政級別改革，穩(wěn)定了領導班子和干部隊伍。

經(jīng)濟總量第一與縣域經(jīng)濟“短板”

2002年，發(fā)展縣域經(jīng)濟擺上了廣東省決策者的重要議事日程。當時廣東縣域經(jīng)濟的形勢可以用“嚴峻”來形容：經(jīng)濟總量居全國首位，但1/9是靠珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟支撐。占全省面積83.8%、人口62.8%的68個縣（市），生產(chǎn)總值和財政收入僅占全省的28.6%和6.5%。與江蘇和浙江對比，廣東的縣域平均生產(chǎn)總值49.42億元，只相當于江蘇的47.12%、浙江的61.61%；縣均財政收入1.15億元，只相當于江蘇的24.89%、浙江的33.24%?？h域人均生產(chǎn)總值為7248元，只相當于江蘇的64.83%、浙江的33.24%。全省縣域人均生產(chǎn)總值和人均財政收入最高的縣與最低的縣之間相差了8.7倍和14倍。

從2003年初開始，廣東省委政研室、省政府發(fā)展研究中心和省發(fā)改委等部門聯(lián)合對全省的縣域經(jīng)濟展開了全面調(diào)研活動。在對全省縣域經(jīng)濟的現(xiàn)狀、問題摸底后，向省委、省政府提交了比較全面、系統(tǒng)的研究報告及促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的有關政策建議。

在此基礎上，2004年4月，省委、省政府召開了全省加快縣域經(jīng)濟發(fā)展工作會議，并出臺了《關于加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的決定》，目標是：2004年-2010年，縣域生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值年均分別增長10%，財政收入年均增長11.5%，同時提出了改革行政審批制度，擴大縣級管理權限；建立激勵型財政機制，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展動力；加強縣（市）領導班子建設，深化干部人事制度改革的要求。

三大政策詳解

在2003年的全省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的市管縣行政管理體制束縛了縣級發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性，而在目前的條件下，能做的事就是把“重心下移”，給縣（市）擴權。從2004年5月起，廣東省著手制定向縣下放經(jīng)濟管理權限的政策。2005年5月，省政府公布《廣東省第一批擴大縣級政府管理權限事項目錄》，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，按照責權統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和“能放都放”的原則，把214項涉及市場準入、企業(yè)投資、外商投資、資金分配、稅收優(yōu)惠等行政管理審批權限下放到所有縣（市），其中176項由縣（市）直接報省審批或核準，報市備案；38項由縣（市）直接審批或核準，報市備案。這一步棋走得比2002年給17個縣（市）放權的浙江省晚了近三年，但也因為有參照，少走了彎路，加之歷時一年，工作比較細致，政策實施后遇到的阻力也比較小。

政策之二就是財政激勵。早在1996年，廣東省就開始對縣進行財政轉(zhuǎn)移支付補助，到2003年，財政轉(zhuǎn)移支付補助從5.8億元增加到67.9億元，增加了10倍，但收效甚微。67個縣（市）只有5個不需要財政轉(zhuǎn)移支付，省財政壓力很大，而一些縣（市）發(fā)展經(jīng)濟的動力不足，等、靠、要的思想更嚴重了。到2003年底，全省縣（市）政府債務余額433.3億元，是縣域一般預算收入的近5倍，平均每個縣（市）負債6.37億元。針對這種現(xiàn)狀，2004年4月，省政府出臺了《促進縣域經(jīng)濟發(fā)展財政性措施的意見》，按照確保既得利益、促進收入增長、實行獎勵先進、鞭策后進的原則，建立“確定基數(shù)，超增分成，掛鉤獎罰，鼓勵先進”的財政激勵機制，一定四年不變。具體說就是確保各縣（市）的既得利益，確定“三不減”：以往的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)不減，調(diào)資專項補助不減，省配套增設預算周轉(zhuǎn)金力度不減。在此基礎上，省對縣（市）實行超增分成。對實現(xiàn)當年財政預算收支平衡的縣（市）實行分檔獎勵，其中16個扶貧開發(fā)重點縣（市）獎勵120萬元；山區(qū)縣（市）獎勵100萬元；其他縣（市）獎勵80萬元。對縣域經(jīng)濟發(fā)展快、財政任務完成好的縣級領導班子給予獎勵，最高可獲得獎金500萬元?？梢钥闯?，激勵型財政轉(zhuǎn)移支付政策的目的就是把省財政轉(zhuǎn)移支付和縣（市）財政增收掛鉤，把縣（市）財政增收又和縣（市）領導班子獎勵掛鉤，從機制上鼓勵和促進縣（市）努力開拓財源，達到經(jīng)濟增長、財政增收、后勁增強的目的。

廳級縣委書記是第三項政策。2005年10月，醞釀已久的行政級別改革政策出臺，提拔50歲以上，擔任現(xiàn)職滿5年以上的優(yōu)秀的縣（市、區(qū)）委書記為副廳級（廣州和深圳市轄區(qū)委書記確定為正廳級）縣（市、區(qū)）委書記，并繼續(xù)在本地任職。2005年11月，5名副廳級縣委書記現(xiàn)身廣東。這種打破我國行政級別序列，把縣級領導職務與行政級別分離，工資收入由行政級別決定的做法，對從機制上防止領導班子急功近利和短期行為發(fā)生，穩(wěn)定縣級黨政一把手有著積極作用。在過去20多年里，縣（市）與地級市在工資待遇上的差距越拉越大，同時，做縣官責任卻越來越大，工作又辛苦，因此，很難留住干部，縣（市）主要領導調(diào)動頻繁，有的縣（市）10年換五六任主要領導，出現(xiàn)一任領導一套思路，工作難有連續(xù)性，干部隊伍人心浮動，不僅影響了經(jīng)濟發(fā)展，而且在當?shù)卦斐闪瞬涣加绊憽，F(xiàn)在政策規(guī)定從級別和待遇上保證縣（市、區(qū)）主要領導的利益，給他們一顆定心丸，多少可以減少那種被老百姓諷刺的“第一年熟悉工作；第二年干工作；第三年開始活動調(diào)動工作”的現(xiàn)象發(fā)生，也可以減輕省、市應付這類棘手問題的壓力，對地方、對組織、對百姓、對個人都有利。

從實施的效果看，“三策”對縣域經(jīng)濟快速協(xié)調(diào)發(fā)展起了重要的推動作用。2005年，廣東縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)出速度加快、效益提高的良好態(tài)勢。首先是縣域經(jīng)濟增速加快。由于大力度推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化特別是工業(yè)化，大力發(fā)展民營經(jīng)濟和個體私營經(jīng)濟，為培植縣域經(jīng)濟財源找到了新的經(jīng)濟增長點。全省縣域完成生產(chǎn)總值4027.40億元，增幅提高2個百分點，也超過近六年10.1%的平均增長速度，生產(chǎn)總值超過100億元的有11個縣（市）。而且，經(jīng)濟結(jié)構不斷優(yōu)化。全省縣域規(guī)模以上工業(yè)增加值724億元，增長22.1%，增速高出全省和珠三角5.1和5.9個百分點。第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，金融、保險、物流、技術服務、旅游等新興行業(yè)迅速成長。同時，財政收入狀況有所改善。2005年，全省縣域地方財政一般預算收入120.12億元，增長20.5%，增幅比上年增加13.3個百分點；67個縣（市）中一般預算收入超過億元的共48個，超過2億元的共14個，同比分別增長41.2%和40%。16個扶貧開發(fā)重點縣（市）和48個山區(qū)縣（市）地方一般預算收入分別增長均高于全省18.4%的平均增速。

配套政策與未來走向

2005年，廣東省出臺了兩個配套措施，一是《關于幫助縣（市）解決鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財政困難的意見》，決定從2005至2007年，在現(xiàn)行財政激勵機制的基礎上，省財政每年再另行安排4億元，集中用于幫助解決100個縣（區(qū)）和1000個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的財政困難，確?；鶎诱突鶎咏M織的運轉(zhuǎn)。二是《廣東省提高縣域財政自給水平的考核辦法（試行）》，促進縣域在加快發(fā)展的同時，努力增收節(jié)支，不斷提高縣（市）財政的自給水平。

毋庸諱言，雖然近兩年廣東省縣域經(jīng)濟取得了很大進步，但縣域經(jīng)濟總量小，財政普遍困難，縣域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，縣級金融機構功能弱化，吸引人才難度大等問題依然存在。由于這三項政策實施時間還較短，現(xiàn)在對其作全面、準確的評價還為時尚早。對這些政策也有人心存疑慮，擔心放權后是否會出現(xiàn)縣級權力失控問題，重獎是否會導致急功近利、竭澤而漁現(xiàn)象發(fā)生？很多自然條件差、經(jīng)濟基礎薄弱的縣（市）希望政策在注重效率的同時也能兼顧公平等等。

此外，為了更好地解決縣域經(jīng)濟發(fā)展中的深層次矛盾，廣東省有關部門也在研究浙江、湖北等省的做法，在下一步的工作中，還將加大多方面改革和創(chuàng)新力度：繼續(xù)深化行政管理體制改革，在落實第一批擴大縣級政府管理權限事項的基礎上，在行政許可法規(guī)定范圍內(nèi)，最大限度地向縣域下放經(jīng)濟社會管理權限，改變縣級政府權利與責任嚴重不對等的現(xiàn)狀；進行金融體制改革，建立多層次的縣域金融服務體系，加大對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持力度；不斷完善激勵型財政機制，積極探索“省管縣”的財政管理體制改革路子；建立縣級領導的長效激勵機制；研究出臺支持、引導和鼓勵優(yōu)秀干部和專業(yè)人才參加縣域經(jīng)濟建設的具體政策；探索建立一套既有生產(chǎn)總值、財政收入、人均收入，又有科技、教育、文化、環(huán)保、社保等指標的縣域發(fā)展評價考核體系。

盡管廣東出臺的這三大政策還有需要完善的地方，但有一點可以肯定，改革的思路是對的。擴大經(jīng)濟管理權限對“市管縣”所形成的體制束縛是一次有力沖擊，解放了縣級政府的創(chuàng)新積極性；財政激勵機制，增強了縣域經(jīng)濟的活力；行政級別改革，穩(wěn)定了領導班子和干部隊伍。

（作者系廣東省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處處長）