巨資輕軌背后的政府抉擇

政府的公共管理不僅體現(xiàn)于以內(nèi)部取向關(guān)注當(dāng)前和短期的公共事務(wù)，而且要求管理者考慮外部環(huán)境、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)以及如何通過資源的優(yōu)化配置去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

[案例]

“開往春天的輕軌”遭遇寒流

2004年7月28日，投資21.99億元建設(shè)的武漢軌道交通1號(hào)線一期工程(輕軌)開通。1號(hào)線一期工程西起宗關(guān)，東至黃浦路，全長(zhǎng)10多公里，沿線共設(shè)10個(gè)車站，輕軌試行時(shí)，數(shù)十萬(wàn)市民爭(zhēng)先試乘，場(chǎng)面火爆。媒體稱其為“開往春天的輕軌……能夠緩解地面交通緊張……標(biāo)志著武漢的交通進(jìn)入軌道交通時(shí)代……”。然而，正式運(yùn)營(yíng)后卻大鬧客荒，至今累計(jì)乘客600余萬(wàn)人次，運(yùn)營(yíng)商入不敷出，并且“武漢交通擁堵路段的壓力還未得到真正緩解”。現(xiàn)在，輕軌二期試驗(yàn)段開工，從宗關(guān)向漢口西部的吳家山挺進(jìn)。

與公共汽車等常規(guī)公共交通運(yùn)輸工具相比，輕軌運(yùn)量大、速度快，是現(xiàn)代化城市公共交通的大動(dòng)脈；它污染小、能耗低、乘坐舒適安全，被稱為“綠色交通”，對(duì)實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而武漢市輕軌運(yùn)行一年來，經(jīng)營(yíng)情況卻不甚理想。眾多市民擔(dān)心：輕軌，會(huì)不會(huì)成為江城一個(gè)沉重的包袱？先后投資幾十億建輕軌，到底值不值？

[解讀]

掣肘因素與解決方案

對(duì)有800萬(wàn)人口的特大城市武漢來說，城市客運(yùn)交通再不妥善解決，勢(shì)必制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鑒于地鐵的造價(jià)過于昂貴，非目前武漢經(jīng)濟(jì)能力所能承受，輕軌交通成為優(yōu)先選擇。武漢輕軌現(xiàn)在最主要的問題是客流嚴(yán)重不足，原因主要有以下幾個(gè)方面。

一是線路短，沒有形成網(wǎng)絡(luò)。按國(guó)際通行理論，線路長(zhǎng)度是乘行距離的3-4倍，才能充分發(fā)揮道路應(yīng)有的交通作用。據(jù)調(diào)查，武漢居民平均乘行距離為7.76公里，而輕軌一期長(zhǎng)度才10公里，明顯達(dá)不到這個(gè)比例標(biāo)準(zhǔn)，因此其對(duì)客流的輻射作用有限。同時(shí)，武漢位于長(zhǎng)江與漢水的交匯處，兩江穿城而過，形成了兩江隔三鎮(zhèn)的交通格局，跨江交通在武漢城市交通中有著舉足輕重的作用。而武漢輕軌1號(hào)線一期全部處于漢口，不具備跨江功能，與公交線路相比，輕軌運(yùn)量大、速度快的優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)。

二是輕軌線路與公交線路重疊，并且換乘不便。武漢輕軌1號(hào)線一期工程從宗關(guān)至黃浦路，在該方向上，沿中山大道、京漢大道、解放大道運(yùn)營(yíng)的公交線路多達(dá)幾十條，有許多與其重疊。而且公交線路與輕軌相比，線路更長(zhǎng)，覆蓋面更廣，更加便利。同時(shí)武漢公交線路換乘系數(shù)低，還不到1.1，大部分情況下，市民出行選擇公交無須換乘即可到達(dá)目的地，而如果選擇輕軌，則很有可能需要換乘，據(jù)調(diào)查，輕軌與公交站點(diǎn)一般相距近300米，最遠(yuǎn)的達(dá)到800米，乘客一般不愿再走上一大段路去換乘輕軌。

三是客流培育時(shí)間短。對(duì)軌道交通而言，一般需要經(jīng)過近3年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間培育才會(huì)形成穩(wěn)定的客流。武漢輕軌1號(hào)線一期工程于2005年9月正式運(yùn)營(yíng)，在未形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)的情況下，客流需要較長(zhǎng)一段時(shí)間的醞釀培育。

對(duì)于目前輕軌二期剛開工，就軌道交通1號(hào)線一期10公里未形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)而言，收回成本不太可能，但當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^對(duì)各種交通資源的整合和規(guī)劃來改善武漢輕軌運(yùn)營(yíng)狀況。當(dāng)前武漢輕軌線路短與公交路線重疊的問題，可以考慮調(diào)整和減少京漢大道沿線的公交線路，降低公交線路對(duì)輕軌造成的壓力。同時(shí)，應(yīng)該注重公交線路與輕軌的銜接，為乘客的換乘提供方便，從而使部分客流選擇輕軌，提高客流量。而對(duì)客流的培育，除了形成網(wǎng)絡(luò)、方便轉(zhuǎn)乘還要票價(jià)科學(xué)，如該市調(diào)低票價(jià)就是一種嘗試。

專家還建議，建設(shè)軌道交通的同時(shí)，要注意結(jié)合公交導(dǎo)向型開發(fā)模式進(jìn)行城市開發(fā)，對(duì)沿軌道線等交通軸線進(jìn)行土地開發(fā)布局。武漢輕軌主要沿京漢大道修建，而京漢大道是在原京漢鐵路的基礎(chǔ)上修建的，沿線多是老城區(qū)，娛樂服務(wù)和商業(yè)設(shè)施相對(duì)較少，對(duì)客流的吸引相對(duì)較弱。因此，政府部門應(yīng)加大輕軌沿線的開發(fā)力度，促進(jìn)沿線特別是站點(diǎn)周圍400-450m范圍內(nèi)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)輕軌對(duì)客流的吸引能力。

[啟示]

近年來，由于機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，而機(jī)動(dòng)車制造水平又低，道路路況條件很差，機(jī)動(dòng)車廢氣污染嚴(yán)重，加上我國(guó)城市現(xiàn)有道路幾乎都沒有防治噪聲措施，而城市快速道路、高架橋和立交橋的大量興建，使得城市交通噪聲明顯提高。未來，城市機(jī)動(dòng)車化程度還將有更大的發(fā)展，交通環(huán)境對(duì)城市居住環(huán)境質(zhì)量的影響以及危害居民健康和生存的矛盾將更為突出。同時(shí)，城市資源有限，不可能靠大量修路來解決交通擁堵問題。軌道交通大運(yùn)量，可減少家庭小車消費(fèi)，緩解城市道路擁擠，減輕城市污染。要改善大城市的交通困擾問題，發(fā)展大、中客運(yùn)量的快速軌道交通系統(tǒng)是大趨勢(shì)。因此，從戰(zhàn)略角度來考量，還不能因武漢輕軌運(yùn)營(yíng)初期出現(xiàn)困境，過早地給這項(xiàng)決策下是非成敗的結(jié)論。

公共部門的戰(zhàn)略管理

軌道交通項(xiàng)目屬于公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程，歸根到底它是公共性與私人性并存的公共產(chǎn)品，其效益具有外溢性和間接性，不僅體現(xiàn)在微觀經(jīng)濟(jì)效益本身，而且體現(xiàn)在巨大的外部宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)整個(gè)城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有舉足輕重的作用。

政府提供的服務(wù)不是以營(yíng)利為目的，這就決定了提供公共服務(wù)物品的供應(yīng)商不可能僅以經(jīng)濟(jì)效益為中心。政府投資建廣場(chǎng)、整綠地、維護(hù)公共設(shè)施，哪項(xiàng)工程不是純粹“花錢”？問題的關(guān)鍵是這些錢“花”的是否“值”，是否換來相應(yīng)的社會(huì)效益。因此，政府在輕軌投資中講社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，就是強(qiáng)調(diào)投入資金的社會(huì)效益最大化。在這一價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，即便輕軌交通出現(xiàn)合理虧損，投資依然具有效益，屬有效投資，它極大地促進(jìn)了所在城市和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，城市快速軌道交通的修建，不僅需要龐大的資金與長(zhǎng)期的時(shí)間準(zhǔn)備，而且還伴隨著需求的不確定性和需求的長(zhǎng)期性，對(duì)其合理性的評(píng)價(jià)指標(biāo)只能是其社會(huì)效益。從北京、上海、廣州等地的軌道交通運(yùn)營(yíng)看，隨著線路延伸、路網(wǎng)形成，客流明顯上升，且上升比例大大超過了線路增加的比例。對(duì)于武漢輕軌，乘客普遍認(rèn)為：武漢這個(gè)大城市確實(shí)需要軌道交通，如果覆蓋站點(diǎn)更多、票價(jià)與公交車相差不遠(yuǎn)，大家會(huì)選擇輕軌。而且，隨著線路建設(shè)增加、網(wǎng)絡(luò)的形成，乘坐的人會(huì)越來越多，效益會(huì)越來越好。

軌道交通公司作為公共企業(yè)，既是“公共的”，又是“企業(yè)的”。政府提供的服務(wù)雖然不能像企業(yè)一樣追求利潤(rùn)最大化，但是他要像企業(yè)對(duì)待顧客一樣追求最高的效益，這就是西方所謂的建設(shè)服務(wù)型政府。因此，武漢輕軌投資雖具有合理性，但在實(shí)施過程中仍要進(jìn)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)效益考核。這種考核與對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)考核性質(zhì)內(nèi)容完全一樣，只是將最大化盈利變成最小化虧損而已。

政府的公共管理不僅體現(xiàn)于以內(nèi)部取向關(guān)注當(dāng)前和短期的公共事務(wù)，還要求管理者考慮外部環(huán)境、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)以及如何通過資源的優(yōu)化配置去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。作為服務(wù)型政府，管理者在作決策時(shí)不僅要體現(xiàn)公眾不同的利益訴求，而且要以一種戰(zhàn)略性視野處理眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。戰(zhàn)略管理途徑力圖著眼于處于與外部環(huán)境發(fā)生相互作用的組織，系統(tǒng)考慮組織的未來遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)。用納特和巴可夫的話說，“戰(zhàn)略管理處理這樣一個(gè)關(guān)鍵問題，即為面臨著日益增加的不確定性未來的組織定位”。無疑，戰(zhàn)略管理在公共部門的地位越來越重要。

就此案例而言，政府的管理者體現(xiàn)了戰(zhàn)略管理思想，即考慮到輕軌利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略前景，又同時(shí)兼顧改善當(dāng)前的輕軌營(yíng)運(yùn)效益，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益三者和諧統(tǒng)一的政策目的，而不是短視的關(guān)注于現(xiàn)在1號(hào)線路一期工程的財(cái)務(wù)報(bào)表。

總之，對(duì)城市軌道交通必須有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，雖然它在減輕地面交通壓力、疏散城市中心區(qū)人口、改善城市環(huán)境等方面起著積極作用，同時(shí)它也存在初始投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)成本高、投資回收期長(zhǎng)等弊端，其本身微觀的投資盈利是一個(gè)世界性的難題。軌道交通項(xiàng)目具有非排它性和公共性，其效益具有外溢性和間接性，軌道的經(jīng)濟(jì)效益依存于軌道的社會(huì)效益，同時(shí)，軌道的社會(huì)效益也依存于軌道的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于特大城市武漢，隨著輕軌二號(hào)線、三號(hào)線線路增加，進(jìn)而形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)，必定會(huì)實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。