城市化進程與我國城市公共管理變革的新內(nèi)容

摘 要：由于城市化進程加快，城市社會結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)大量新生群體，不同杜會力量的拉鋸，造成嚴(yán)重的社會結(jié)構(gòu)斷裂，使城市問題不管是從內(nèi)涵還是從深度和廣度上都發(fā)生深刻變化，導(dǎo)致當(dāng)前城市管理者在社會事務(wù)的解決與公共服務(wù)的供給方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文以城市化進程為背景，對我國目前的城市公共管理內(nèi)容進行深入分析，提出當(dāng)前乃至表來的城市公共管理變革的方向在于不斷提供城市公民參與執(zhí)政的空間，增強城市的民主氛圍。

關(guān)鍵詞：城市化；城市治理；公共管理理論

中圖分類號：C93-05 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009—3060(2006)02—0026—05

城市化進程最早是從西方起步，經(jīng)歷百年來的變遷與發(fā)展，在西方國家目前已形成城市高度密集的狀態(tài)，國家的人口大部分聚集在城市。在工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中，整個社會逐步從一個以農(nóng)村為主的社會向一個以城市為主的社會轉(zhuǎn)變，“傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村面積在縮小，全球正在出現(xiàn)世界性的城市化潮流，正出現(xiàn)繼西方后工業(yè)化潮流后的世界范圍的城市社會的來臨”。我國的城市化進程起步較晚，發(fā)展路線的曲折更使得我國的城市化進程幾經(jīng)波折。從上個世紀(jì)80年代開始，中國的城市化進程進入穩(wěn)步發(fā)展階段。 目前中國的城市化水平正接近30％，沿海一些省份已達46％。但相對于世界的城市化水平標(biāo)準(zhǔn)(已超過54％)，我國的城市化水平還有很大的距離，城市化的進程在未來仍將是我國社會發(fā)展的重點。正如學(xué)者所描述的：“當(dāng)代中國的城市化和城市建設(shè)高潮，預(yù)計在未來20年的時間里，中國從2002年的近700座城市將會發(fā)展到近1500座城市，城市社會的急劇變遷，大規(guī)模的城市建設(shè)已經(jīng)在中國展開”。然而，隨著城市化的越來越深入，城市化的進程中所帶來的問題成為困擾世界各國進一步發(fā)展的重要因素。

城市化固然是我國當(dāng)前社會發(fā)展的必然，但城市化所帶來的問題更需關(guān)注。由于我國人多地廣，各地城市發(fā)展的不均衡。依然還有幾億人口留在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營需要繼續(xù)轉(zhuǎn)移剩余人口。而現(xiàn)有的城市人口密集度相當(dāng)高，城市的容納度受到極大的挑戰(zhàn)。城市建設(shè)與經(jīng)營的好壞，影響著社會人口的遷移，也將直接影響著城市化步伐的推進，關(guān)乎我國未來社會的進一步發(fā)展，如何能做到既順應(yīng)城市化進程的步驟，又能保證城市居民的生活質(zhì)量不受影響，是擺在城市管理者面前的緊迫難題。這些年來，面對不斷出現(xiàn)的新的城市問題，城市的管理者們積極探索新的思路與方法，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的公共職能內(nèi)容是當(dāng)今城市公共管理變革的主導(dǎo)方向。但從總體角度來看，城市的經(jīng)營和管理能力所受到的質(zhì)疑依然比較多。本文針對當(dāng)前我國城市面臨的社會狀況，分析目前城市公共管理變革的基本趨勢，探討我國城市公共管理變革的新內(nèi)容。

一、社會“斷裂”對城市公共管理提出的挑戰(zhàn)

社會斷裂是近幾年在社會領(lǐng)域經(jīng)常提到的詞語，從一般描述的社會多元化到社會“斷裂”，以及社會階層結(jié)構(gòu)等，體現(xiàn)了當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)的逐步分化與復(fù)雜化。在傳統(tǒng)的社會狀態(tài)中，社會結(jié)構(gòu)相對單一，政府只要集中精力解決某一方面的問題就可以了，社會總體的整合性非常強，使城市管理處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。然而在多元化乃至斷裂、分層的社會中，城市管理者經(jīng)常面對的是來自不同群體的互相矛盾而又各有其正當(dāng)理由的利益訴求，一項具體公共政策的出臺都可能造成對某些群體的要求的忽視。這就要求斷裂社會中的城市管理者有一種明智的態(tài)度，對所面臨的各種利益關(guān)系進行妥善的協(xié)調(diào)，并采取措施逐步給以解決。否則，就會埋下社會動蕩的隱患。

城市由于社會結(jié)構(gòu)的分化與斷裂，出現(xiàn)了新的利益群體，這些利益群體的需求都將是城市政府必須面對的。城市化進程的良性發(fā)展，一方面需要城市盡力提高自身的容納度，接納大量不斷涌入的勞動力和人口；另一方面需要農(nóng)業(yè)與農(nóng)民自身的轉(zhuǎn)變，只有在農(nóng)業(yè)能夠規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)民自身的現(xiàn)代化素質(zhì)以及農(nóng)村生活質(zhì)量的提高，城市與農(nóng)村的共同發(fā)展，才能使整個社會的城市化步伐協(xié)調(diào)運行。然而由于我國多年來的二元化結(jié)構(gòu)模式，農(nóng)民基本上被甩在工業(yè)化之外，農(nóng)村與城市之間存在的極大的差距。目前，隨著城市化進程加快，大量農(nóng)村人口開始向城市轉(zhuǎn)移，然而農(nóng)村中所轉(zhuǎn)移出的大量勞動力與人口，由于戶籍等因素，一直處于城市的邊緣，是當(dāng)前城市社會中的一大群體，但卻是一直以來，處于極端弱勢、迫切需要保護和扶持的群體，

與此同時，近些年來中國城市失業(yè)下崗問題的加劇，使城市的社會分層日趨復(fù)雜，社會的利益群體相對多元。由于新的技術(shù)革命的作用，一些傳統(tǒng)的職業(yè)正在淘汰，大量傳統(tǒng)工業(yè)系統(tǒng)中的剩余勞動力被分離出來。雖然新技術(shù)的發(fā)展也創(chuàng)造了許多新的職業(yè)，但新的就業(yè)機會更需要較高的受教育程度，這對于大量下崗職工來說是過高的要求，新的工作崗位并沒有給失業(yè)或下崗者提供多少再就業(yè)的機會。對于目前的許多下崗和失業(yè)者來說，回到社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中去幾乎是不可能，而現(xiàn)有的就業(yè)體制又無法給他們提供相對穩(wěn)定的就業(yè)機會，當(dāng)前的朝陽產(chǎn)業(yè)更是把他們排除在外，事實上他們已成為當(dāng)前社會中新的被淘汰者，也成為當(dāng)前城市主體結(jié)構(gòu)之外的又一個群體，且數(shù)量相當(dāng)大。除此之外，整個社會還包含其他利益群體，社會的階層分化日趨明顯。城市化進程中的這些利益群體的分化與出現(xiàn)對當(dāng)前城市公共管理提出極大挑戰(zhàn)。

二、城市政府面臨的公共管理危機

政府的作用一直以來是政治學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界乃至整個社會學(xué)界都關(guān)注的命題。早在一百年前，自由主義的先驅(qū)亞當(dāng)·斯密就曾經(jīng)在其《國富論》中明確給予政府定位，認為政府的職責(zé)最主要是充當(dāng)“守夜人”角色，整個社會經(jīng)濟的運行則交由市場這支“看不見的手”去調(diào)控。然而就是在對政府作用持非常否定的古典自由主義學(xué)派中，亞當(dāng)·斯密仍然認為有兩項社會內(nèi)容必須由政府提供：“一個是推進社會福利，一個是保證社會安全”。也就是今天所普遍認可的社會管理與公共服務(wù)職能應(yīng)該由政府承擔(dān)。一百年來許多學(xué)派爭論著政府與市場的關(guān)系，從不同的角度論證政府與市場的作用到底如何，誰來對整個社會的發(fā)展起主導(dǎo)作用，哪個應(yīng)該弱化，哪個應(yīng)該強化。社會發(fā)展到今天，這樣的命題依然在爭論不休．但就現(xiàn)在來說，不同的學(xué)派最起碼承認一個基本事實：過去、現(xiàn)在乃至未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，政府的作用不容否定，尤其是從提供公共物品和保證公共安全內(nèi)容來說，應(yīng)該且必須由政府發(fā)揮重要作用。著名的現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家曼昆在其《經(jīng)濟學(xué)原理》一書中對整個社會的物品進行分類后，認為在社會中存在著一些公共物品是根本無法從市場中得到滿足的(如國防等)；有些公共物品雖然市場能夠提供，但由于其本身存在“搭便車”現(xiàn)象，以追逐利潤為目標(biāo)的市場就可能根本不愿意介入(如路燈等)；另外還有些物品由于經(jīng)濟的外部性特征，社會也無法容忍由市場提供(如化工廠，因為它的生存與發(fā)展必然會給周邊環(huán)境帶來影響，導(dǎo)致居民的整體生活質(zhì)量受到破壞)。而這些公共物品的是否供給和供給的好壞直接影響著公民的生活以及社會的發(fā)展。既然市場無法有效供給，則只能交給政府，政府的社會管理與公共服務(wù)職能因此具備社會的合法性。

多年來政府供給是非常全面的，除了社會管理與公共服務(wù)，其他大大小小公共事務(wù)乃至私人事務(wù)的管理都離不開政府的影子。二元結(jié)構(gòu)的社會狀態(tài)中，城市政府更是努力運用各種方式維護城市的運行，采取種種強制手段以保證對市民的供給。這種全供給狀態(tài)在社會資源分配相對平均的狀態(tài)中，市民的生活得到基本保證，社會相對穩(wěn)定。但伴隨城市化進程加快和城市社會的“斷裂”背景，全供給狀態(tài)出現(xiàn)了問題。

90年代以后中國社會進入社會主義市場經(jīng)濟形態(tài)，政府大力進行職能轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變的根本目標(biāo)就是保證政府只做自己應(yīng)該做的、能做好的，而不該做的、做不好的就交出去，轉(zhuǎn)給市場或社會。城市的管理者們，努力區(qū)分自身的公共職能，將經(jīng)濟微觀控制、行政的命令管制等不該有的公共職能放開，交由市場去掌控，從理論上盡量符合社會發(fā)展的潮流。同時，城市的管理者著重于解決應(yīng)該由自身維護和保障的公共事務(wù)，例如有關(guān)社會的公正、平等問題。這些年來出臺的各種對弱勢群體的保護條例，確立與維護社會保障體系，大力投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，打擊犯罪、保護社會安全等，都表明政府轉(zhuǎn)變職能，以社會管理與公共服務(wù)為基本職責(zé)的決心。然而這些職能方式的調(diào)整趕不上城市變遷的步伐，城市的一些居民突然發(fā)現(xiàn)，原有的生活似乎變得越來越不穩(wěn)定，一夜之間，有的工作沒了，有的房子沒了。生活多年的地方一下子大變樣。人們的心里充滿了不平衡。而城市的管理者們則像一支救火隊，這邊剛剛解決城市下崗職工的就業(yè)問題，那邊的流動人口問題馬上就擺在面前，疲于應(yīng)付。不斷出現(xiàn)的新問題，歷史的后遺癥以及城市化加速所帶來的社會公共問題的加劇和多樣化，使城市的公共事務(wù)管理面臨極大的危機，城市政府需要尋找新的管理模式與方法。

三、當(dāng)前城市公共管理變革的取向和內(nèi)容

面對公共問題日益復(fù)雜，城市主體結(jié)構(gòu)多元化狀態(tài)，城市管理者迫切要求打破原有的管理結(jié)構(gòu)，提高行政效率，提供及時到位的公共物品與公共服務(wù)。發(fā)端于20世紀(jì)90年代的新公共管理理論及時為城市管理者提供了解決新問題的工具。新公共管理代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，關(guān)注結(jié)果的實現(xiàn)和管理者的責(zé)任。休斯提到新公共管理明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，這樣可以對計劃方案進行系統(tǒng)評估；資源管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作，而不是無黨派或中立；政府職能更有可能受到市場檢驗，前提要做到特德和蓋布勒所說的“將掌舵和劃槳分開”；通過民營化和市場檢驗、簽訂合同等其他方式減少政府職能的趨勢。胡德則從政府內(nèi)部變化的角度進一步明確新公共管理的要點：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測量；格外重視產(chǎn)出控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展；對私營部門管理方式的重視；強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和制約性。

歸納起來，公共管理最大的變化在于：從公共管理的主體來說，公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)單向式、命令式、內(nèi)控管理，認為政治官員與管理者之間的關(guān)系因該變得比以前更具靈活性，也更為緊密。如雷尼所說，在技術(shù)和理性的基礎(chǔ)上，公共管理者在某些情況、某些層次上有較大的自主權(quán)而不受政治干預(yù)。公共管理者所需的重要技能是能夠通過某種方式與政治官員和外部環(huán)境進行相互作用，此外，隨著“以顧客為中心”的概念提出，公共管理者還需要對團體和個人的需求做出快速回應(yīng)，管理者更需要對公民直接負責(zé)。

公共管理理論打破傳統(tǒng)官僚制的嚴(yán)格規(guī)則體制，重視社會系統(tǒng)的內(nèi)外環(huán)境協(xié)調(diào)。官僚系統(tǒng)不再是一個真空的系統(tǒng)，它也同樣受到外部環(huán)境變遷的影響，所決策與執(zhí)行的公務(wù)必然會受到環(huán)境左右，強調(diào)公共管理者與社會關(guān)系的合作，將更有利于現(xiàn)實問題的解決。此外，公共管理理論強調(diào)市場的運作、技術(shù)及經(jīng)濟手段與方式的運用。大量企業(yè)化行為引入到政府管理中來，一些公共職能的實現(xiàn)采用市場化運作(如政府采購等)，改變了城市政府原有的管理手段，提供了一種新的管理技術(shù)與方法，一定程度上提高了管理效率。公共管理運動帶給城市公共管理一片新的氣象，結(jié)合當(dāng)前城市面臨的具體情況，城市的管理者紛紛借鑒新的管理方式重塑政府。

當(dāng)前隨著城市化的進一步加深，公共管理出現(xiàn)新的內(nèi)容。首先在決策過程中大量出現(xiàn)公眾參與。市民社區(qū)參與的實踐，表現(xiàn)出來的有直接的，如通過選舉程序，也有非直接的，如通過給予社區(qū)權(quán)力參與決策。由于市民社區(qū)的參與提高了地方管理政策結(jié)構(gòu)的合法性，使公共政策更加有效，在大多數(shù)國家和城市，支持市民社區(qū)進行更大程度的參與力量越來越大。其次是政府在公共事務(wù)管理與公共服務(wù)提供上的合作(或者是民營化內(nèi)容)。建立伙伴關(guān)系，締結(jié)和約，談判過程的制度化形式，設(shè)定共同基金等都是目前在提供公共服務(wù)時所大量采用的方式，這些行為在不同的層級上牽涉到公共部門和私人團體兩個方面，在很多國家和城市的實踐中，非政府組織和私人部門大量參與進來，由于他們在項目建設(shè)和為服務(wù)提供具體的資金支持和專業(yè)水準(zhǔn)，使他們在其中扮演了重要角色。公私合作經(jīng)常被認為是實際情況帶來的結(jié)果，但也越來越多地被看作是決策的一種新方式。

四、城市的多元化發(fā)展與城市公共管理變革的新態(tài)勢

目前我國城市社會的多元化發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的分層與斷裂，使得城市政府管理不論是從合法性角度，還是從能力、水平角度都受到質(zhì)疑。面對城市社會網(wǎng)絡(luò)的普及，以及迅速涌起的各種利益群體，傳統(tǒng)管理的純粹單向性管理方式已越來越不適應(yīng)當(dāng)前的城市社會。在社會利益格局重新劃分的城市里，一方面，城市管理者必須看到城市內(nèi)部居民生活質(zhì)量的保證，城市公共事務(wù)的處理與城市公共問題的解決，處處以城市為重心，推動城市整體福利的發(fā)展。另一方面，還必須從城市動態(tài)發(fā)展的角度，隨時關(guān)注社會的變遷帶給城市的種種改變，順應(yīng)潮流，做出適時的調(diào)整，以保證城市在未來發(fā)展中能立于不敗之地。這就要求我國的城市管理者需要具備長久的戰(zhàn)略眼光，對城市進行有效的經(jīng)營與管理中，適應(yīng)當(dāng)前公共管理變革的趨勢，不斷提供城市公民參與執(zhí)政的空間，增強城市的民主氛圍。而要拓展公民參與管理這一內(nèi)容，目前迫切而又可行的基礎(chǔ)性工作，就是提高政府信息的透明度，增強與此直接相關(guān)的公民知情權(quán)。

在2004年5月29日《中國剪報》上對不法行政種種怪狀進行描述，其中一種為“隱瞞信息，神秘行政”談到，目前我國行政部門的透明度很低。專家估計，目前我國80％的社會信息資源掌握在政府手中，其中又有80％處于封閉半封閉狀態(tài)。因此，一些地方出現(xiàn)問題尤其是重大事故總是“捂蓋子”，對上匯報總是“報喜不報憂”，對下則“私吞”政策和法規(guī)的現(xiàn)象，根本在于信息不透明，使得原本下情上達和上情下達的溝通中介，成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當(dāng)務(wù)之急，在于提高透明度，而且是完全可以操作的。

以2003年發(fā)生的“非典”危機及防治為例?？梢钥吹降氖侵袊畔⒐挤绞绞艿絿?yán)峻挑戰(zhàn)，從中央政府有關(guān)部門到省市地方政府，危機發(fā)生之初都未能將病情傳播的實際狀況告知社會，以致公眾只能從其它渠道獲取并不完整的信息，導(dǎo)致某些城市的極度恐慌，甚至在板藍根、食醋等物品的價格猛漲、嚴(yán)重滯銷的情況下，商店、藥店門口仍然天天有人排隊待購，造成極大的社會混亂而又無助于危機的解決。隨后由于最高決策層的高度重視，嚴(yán)肅追究瞞報或謊報的官員，將相關(guān)信息完整傳遞到社會的各個方面，并且國家領(lǐng)導(dǎo)人身體力行，深入疫情流行區(qū)域考察宣傳，最終贏得社會全體成員對政府的信任，穩(wěn)定了人心和社會，結(jié)果全民配合政府，上下一心，戰(zhàn)勝危機，共度難關(guān)。此外，還可以從中得出，如果政府官員擁有相當(dāng)信息但卻以“保密”或“內(nèi)部掌握”為名不予公布之時，公眾并不會坐等，相反努力從各種非正常渠道獲取相關(guān)信息，導(dǎo)致各種傳言甚至謠言四處出現(xiàn)。此時政府及官員所掌握的完整信息，即便公布也將受到懷疑，進而政府的管理水平及危機應(yīng)對能力乃至決心和誠意，都將在公眾心目中留下疑問。如果管理層不能反省自身，改弦更張，反而據(jù)此指斥公眾的無知和愚昧，只會帶來更大的誤解。不僅嚴(yán)重損害了城市及管理者的形象，而且加大了應(yīng)對危機的難度和管理的成本(至于某些管理者別有用心的封閉信息以謀私利，自然不在探討之列)。

顯然可見社會信息的公開、透明、全面、準(zhǔn)確，已成當(dāng)務(wù)之急。適應(yīng)社會對信息公開的強烈要求，全國各地各級政府及事業(yè)單位在近年內(nèi)紛紛建立了政務(wù)公開的重要渠道，如電子政府等。2003年6月，上海市政府在全國各省市地方政府中率先建立新聞發(fā)言人制度，履行發(fā)布信息，宣傳政策，澄清事實等職能。之后市人大和政府下屬主要職能機關(guān)等也先后設(shè)立發(fā)言人，表明這…信息公開制度不僅在全國領(lǐng)先，而且向深度和廣度推進。但是，從進一步的發(fā)展來看，要努力擺脫目前已經(jīng)建立起來的信息公開渠道流于形式或缺少實質(zhì)性內(nèi)容。例如有些政府的信息網(wǎng)，所發(fā)布的信息陳舊，更新速度非常慢；更有甚者，只是一張空空的網(wǎng)頁，所設(shè)的內(nèi)容都是待建中。這樣的狀況，怎能吸引和鼓勵民眾對城市管理的參與和合作。因此，當(dāng)前圍繞信息公開，擴大公民參與渠道方面，必須進一步思考的是如何以制度約束來避免信息發(fā)布的欠缺和不足。