政府集中采購的定位思考

我國政府采購制度已進(jìn)入全面推行階段，政府集中采購作為政府采購的重要組成部分，對推動國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的實施起著積極的促進(jìn)作用?！墩少彿ā窞榧胁少弰?chuàng)造了有利的發(fā)展環(huán)境，但實踐中卻不盡如人意，政府集中采購應(yīng)如何定位、如何發(fā)展值得深思。

一、政府集中采購的法定定位

我國《政府采購法》對政府集中采購的定位做出規(guī)定：“納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)實行集中采購。（第七條）” 、“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。（第十六條）”、“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。（第十八條）”由此可以認(rèn)定：

（一）政府集中采購項目的委托不具有可競爭性

政府集中采購機(jī)構(gòu)是人民政府設(shè)立的非營利事業(yè)法人，政府集中采購是政府行為，不是市場行為。其利在于，一方面便于實現(xiàn)政府的公共目標(biāo)；另一方面便于政府對其實施有效監(jiān)督。

根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，采購人在采購納入集中采購目錄的政府采購項目時，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。這種委托行為是法定的委托，具有惟一性和不可變通性。因此，規(guī)避此行為就是不合法的行為。政府集中采購機(jī)構(gòu)這種獨(dú)特的地位決定了納入集中采購目錄的政府采購項目的委托不具有競爭性。

（二）政府集中采購機(jī)構(gòu)參與其他政府采購活動具有可競爭性

采購人采購未納入集中采購目錄的政府采購項目時，可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)組織實施，也可以委托其他采購代理機(jī)構(gòu)采購，這就決定了政府集中采購機(jī)構(gòu)參與其他采購活動具有充分的競爭性。對于非集中采購項目，采購人委托誰去組織政府采購活動具有廣泛的選擇性，政府集中采購機(jī)構(gòu)可以憑借自身優(yōu)良服務(wù)、規(guī)范行為，同具有政府采購代理資格的社會招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭。

二、政府集中采購的現(xiàn)實定位狀況

《政府采購法》實施三年多來，政府采購工作漸入正軌，政府集中采購的法定定位已很明確，但現(xiàn)實中并沒有完全實現(xiàn)立法初衷，導(dǎo)致現(xiàn)實定位與法定定位相偏離，表現(xiàn)為：

（一）政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化

按照《政府采購法》的要求，政府集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府部門設(shè)立，為非營利事業(yè)法人，屬社會公益組織。但現(xiàn)實中機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，呈多元化狀態(tài)。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，有事業(yè)，有企業(yè)；從預(yù)算管理看，有全額，有差額，也有自收自支；從人員管理看，有依照公務(wù)員管理，有按事業(yè)編制管理，也有市場化管理。該現(xiàn)狀使政府集中采購在機(jī)構(gòu)設(shè)置上偏離了法定定位。

（二）政府集中采購行為無序化

由政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置的多元化，導(dǎo)致政府采購領(lǐng)域集中采購行為的無序化。政府集中采購項目的委托表現(xiàn)出一定的競爭性和市場化行為。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上部分地區(qū)和部門設(shè)立多個政府集中采購機(jī)構(gòu)；在項目委托上一些部門和單位熱衷于部門采購和分散采購，有些地區(qū)將集中采購項目全部委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織實施；有些地區(qū)部分委托集中采購機(jī)構(gòu)、部分委托社會招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購。致使政府集中采購項目的委托失去了其法定意義，政府集中采購機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能受到?jīng)_擊。

由于中介機(jī)構(gòu)是以營利為目的，必然追求效益最大化，不可能承擔(dān)公共服務(wù)的職能與作用，還加大了采購成本。采購過程易受部門利益影響，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租，造成浪費(fèi)，引發(fā)腐敗。同時，委托行為的混亂不利于政府采購規(guī)模的擴(kuò)大和采購方式與形式的探索和發(fā)展，最終造成政府采購應(yīng)有的政策功能得不到充分發(fā)揮。

三、實現(xiàn)政府集中采購的“有位有為”

隨著政府采購制度的不斷深化完善，必須認(rèn)真把握政府集中采購的法定定位，在更多方面有所作為。

（一）嚴(yán)格政府集中采購機(jī)構(gòu)的法定定位

嚴(yán)格政府集中采購機(jī)構(gòu)的法定定位就要在機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分體現(xiàn)政府集中采購機(jī)構(gòu)的法定要求。在組織實施采購活動中體現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)是集中采購的法定代理機(jī)構(gòu)，其組織實施集中采購目錄內(nèi)項目的政府采購活動是法律授權(quán)行為，是政府公權(quán)力的讓渡，是政府實現(xiàn)公共資源公開配置的載體。任何單位和組織不得干涉和介入政府集中采購項目的組織實施。

（二）積極營造規(guī)范有序的發(fā)展環(huán)境

第一，政府采購監(jiān)管部門要嚴(yán)格計劃批復(fù)，嚴(yán)格政府集中采購目錄的執(zhí)行；要不斷擴(kuò)大集中采購范圍，擴(kuò)大集中采購規(guī)模。第二，采購單位要高度重視、統(tǒng)一認(rèn)識，按程序、期限報送采購計劃。對納入集中采購目錄的政府采購項目，嚴(yán)格依法委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，為政府集中采購營造有位有為的發(fā)展環(huán)境。

（三）努力創(chuàng)新發(fā)展，有所作為

政府集中采購機(jī)構(gòu)要有所作為，除借助政府部門的客觀定位，依賴良好的發(fā)展環(huán)境外，還必須強(qiáng)化自我功能，用創(chuàng)新發(fā)展推動有所作為。

一要創(chuàng)新管理制度，實現(xiàn)公開、公平、公正的政府采購交易行為，在節(jié)約財政資金，規(guī)范市場秩序中有所作為。近年來，隨著政府采購工作不斷深入，政府采購制度建設(shè)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)?！墩少彿ā返念C布和財政部18、19、20、31號部長令的相繼出臺，為規(guī)范政府集中采購行為提供了相關(guān)法律依據(jù)，但還有許多方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。應(yīng)盡快制定《政府采購法》實施細(xì)則，制定工程和服務(wù)類項目采購實施辦法；研究協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購等規(guī)范操作制度；探索完善有關(guān)電子政府采購、評標(biāo)管理等方面的制度。

二要創(chuàng)新工作方法，實現(xiàn)規(guī)模效益，在發(fā)揮政府采購政策功能中有所作為。要通過實現(xiàn)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購、電子政府采購等方式，擴(kuò)大政府采購規(guī)模，提高采購效率。結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，探索通過集中采購實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策功能的方式方法。最近，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部、信息產(chǎn)業(yè)部對政府采購國產(chǎn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品、無線局域網(wǎng)產(chǎn)品提出具體要求，出臺了《政府采購節(jié)能產(chǎn)品實施意見》、《政府采購無線局域網(wǎng)產(chǎn)業(yè)實施意見》等，采購機(jī)構(gòu)要研究落實國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的具體辦法，結(jié)合工作實際，提出具體措施，充分發(fā)揮集中采購的作用，在政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中有所作為。