讓法律賦權(quán)與行政賦權(quán)并行

行政權(quán)力的過(guò)分集中與無(wú)限擴(kuò)大，又會(huì)產(chǎn)生“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的悖論。我們更需要法律賦權(quán)在建設(shè)現(xiàn)代型中國(guó)社會(huì)中的伸張

國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確，通過(guò)認(rèn)真評(píng)估環(huán)境立法和各地執(zhí)法情況，完善環(huán)境法律法規(guī)，作出加大對(duì)違法行為處罰的規(guī)定，重點(diǎn)解決“違法成本低、守法成本高”問(wèn)題。同時(shí)確定了我國(guó)的環(huán)保目標(biāo)，即到2010年，重點(diǎn)地區(qū)和城市的環(huán)境質(zhì)量得到改善，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)基本遏制；到2020年，環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況明顯改善。

“2010年，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)基本遏制”的目標(biāo)規(guī)劃，相對(duì)于“2050年中國(guó)人均月薪1300美元”的遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)，更符合公眾期許，也顯得更加迫在眉睫。在短短四年時(shí)間內(nèi)，要一舉扭轉(zhuǎn)當(dāng)下環(huán)境污染形勢(shì)依舊嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)、改變某些地方官員以“破窗效應(yīng)”制造“污染政績(jī)”的沖動(dòng)、賦予環(huán)保部門(mén)履行職責(zé)、公眾監(jiān)督從無(wú)到有的切實(shí)可行權(quán)力，惟一的“路徑依賴(lài)”就是制度建設(shè)，最終的目標(biāo)落地就是構(gòu)筑“看得見(jiàn)的責(zé)任底線”。

在《決定》中，中央賦予了環(huán)保部門(mén)更加強(qiáng)大的行政權(quán)力。所謂三大“殺手锏”：環(huán)境評(píng)價(jià)權(quán)、停產(chǎn)治理權(quán)、目標(biāo)考核和責(zé)任追究權(quán)，環(huán)環(huán)相扣，形成較為完整的權(quán)力體系，改變了以往環(huán)保部門(mén)缺乏“尚方寶劍”和制衡能力的尷尬。圍繞環(huán)保部門(mén)的行政權(quán)力充實(shí)，《決定》中又打造了更加深入的行政管理制度--將環(huán)保責(zé)任用科學(xué)數(shù)據(jù)量化，與政績(jī)考核掛鉤，讓地方最高領(lǐng)導(dǎo)成為當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。對(duì)環(huán)保部門(mén)的行政賦權(quán)與對(duì)地方政府的行政問(wèn)責(zé)同步進(jìn)行，將龐大的權(quán)力運(yùn)行體系分解細(xì)化為部門(mén)職責(zé)，才能扭轉(zhuǎn)以往傳統(tǒng)上令下行行政管理體系中“政令不暢”的困境。

行政賦權(quán)的關(guān)鍵在于：作為一個(gè)典型的行政主管部門(mén)，環(huán)保部門(mén)要完成中央交予的責(zé)任與使命，必須擁有足夠的行政威權(quán)，方能在面對(duì)其他行政部門(mén)的不作為或亂作為時(shí)，行使具有真正威懾力和執(zhí)行力的責(zé)任追究制度。也因此，屢屢有將環(huán)保部門(mén)行政級(jí)別升級(jí)、環(huán)保總局到地方環(huán)保部門(mén)垂直管理的提議。力圖在現(xiàn)實(shí)的政治框架內(nèi)，讓環(huán)保部門(mén)承擔(dān)起獨(dú)立于盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的“邊污染邊發(fā)展”地方保護(hù)主義利益紐帶之外，徹底貫徹中央長(zhǎng)治意圖的重任。

這其實(shí)也暴露出行政賦權(quán)的缺陷：行政賦權(quán)總是在發(fā)覺(jué)現(xiàn)行行政管理體制有虛化趨勢(shì)、監(jiān)督權(quán)力“不夠用、不管用”的情勢(shì)下，試圖建立更強(qiáng)悍的權(quán)力管理舉措，以權(quán)制權(quán)。但權(quán)力的過(guò)分集中與無(wú)限擴(kuò)大，又會(huì)產(chǎn)生“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的悖論。即使監(jiān)督者完美無(wú)瑕，由于從上至下行政管理模式的先天制約，上級(jí)考核部門(mén)對(duì)下級(jí)責(zé)任部門(mén)總存在信息不對(duì)稱(chēng)，很難洞悉隱藏于復(fù)雜局面中的微小細(xì)節(jié)，形成被動(dòng)局面。

因此，我們更愿意看到的是法律賦權(quán)在建設(shè)現(xiàn)代型中國(guó)環(huán)境保護(hù)社會(huì)中的伸張。環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)周生賢指出：法規(guī)較軟一直是環(huán)保部門(mén)執(zhí)法的首要難題。我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間的環(huán)境立法方向，將更加重視環(huán)境污染和生態(tài)破壞的源頭控制和維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益等。

立法的強(qiáng)化、法規(guī)的完備是法律賦權(quán)的第一步，更緊要的問(wèn)題，是如何讓逐漸多起來(lái)的法律“求實(shí)”--成為現(xiàn)實(shí)生活中摸得著、行得通的法律，讓公眾感受到與之息息相關(guān)、能維護(hù)切身利益的法律。

法律不淪為一紙空文，除了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的法律法規(guī)建設(shè)“上層建筑”外，恐怕還應(yīng)讓公眾由單純被動(dòng)的旁觀群體，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與的執(zhí)行主體。在《決定》中，“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”的內(nèi)容頗為醒目。中國(guó)民間環(huán)保組織近年來(lái)逐漸走上社會(huì)前臺(tái)，日趨活躍。中國(guó)NGO（非政府組織）的數(shù)量正在急劇上升，社會(huì)團(tuán)體由1978年前的6000多個(gè)猛增到2001年底的13萬(wàn)個(gè)，其中相當(dāng)一部分是環(huán)保組織。民間環(huán)保組織的規(guī)模日益龐大，其組織性、科學(xué)性也不斷完善。中國(guó)民間環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，正是從零星的個(gè)人自發(fā)舉動(dòng)，演變?yōu)榧w性的家園維護(hù)行為。而公益訴訟等一系列法規(guī)的逐步健全，將讓民間的環(huán)保意識(shí)與行為，獲得廣泛的法律支撐，形成法律與民眾的良性互動(dòng)。

如果說(shuō)，這兩年刮起的“環(huán)保風(fēng)暴”，正在喚醒每個(gè)國(guó)人心中的家園感、維權(quán)意識(shí)和環(huán)境珍視，那么在“環(huán)保風(fēng)暴”之外，讓法律賦權(quán)與行政賦權(quán)并行，讓環(huán)境保護(hù)成為我們365天中必不可缺的內(nèi)容，讓所有環(huán)境污染的肇事者都將受到法律懲處，將為建設(shè)一個(gè)和諧、健康的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)，奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。