美國利益集團對美中貿易摩擦的影響

[摘要]隨著中國產品的產出能力與出口競爭力日益增強，中國在出口領域與其他國家的貿易摩擦也在不斷上升。本文分析了各種利益集團對美國政府對華貿易政策的不同訴求，研究了利益集團因素對美中貿易摩擦的影響，并就我國如何應對提出了若干政策建議。

[關鍵詞]貿易關系摩擦利益集團

[中圖分類號]F752 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2006）03-0060-04

[作者簡介]齊東鋒(1971—），河北省邯鄲市人，南開大學經濟學院國際經濟研究所在讀博士研究生，研究方向：中外經濟關系。

一、引 言

改革開放以來，隨著中國經濟的快速增長與產品在世界市場競爭力的提升，中國在出口領域與其他國家的貿易摩擦也不斷加劇。其中，美中之間的貿易摩擦特別引人注目。上世紀90年代以來，美中雙方先后在最惠國待遇、知識產權、入世談判、入世后的市場準入以及產品反傾銷問題上產生了重大的分歧與摩擦，嚴重影響了美中貿易關系的正常發(fā)展。國內學者分別從經濟成因（于鐵流、李秉祥，2004）、結構調整（雷達、于春海，2004）、制度分歧（趙謹，2002）與戰(zhàn)略沖突（趙曉，2003）等角度解釋了美中之間的貿易摩擦，這些研究解釋了美中貿易摩擦的基本原因。但是，潛在的沖突可能并不一定能夠上升為顯性沖突。美中潛在的經濟摩擦之所以能夠上升為美中兩國在貿易領域頻繁的對抗，就不能不關注美國貿易政治的決策過程。在美國對外貿易政策的形成過程中，利益集團的影響無疑具有重要的地位。利益集團通過各種手段來影響與游說國會議員，直接與間接參與到美國對外政策的制定過程。在美中兩國各個階段的貿易摩擦與貿易沖突中，我們可以頻頻發(fā)現利益集團的身影。可以說，利益集團的院外活動，是美中貿易摩擦由潛在沖突上升為現實對抗的關鍵一環(huán)。

二、影響美中貿易關系的主要利益集團

利益集團的大量存在和活動是美國多元化的一個重要標志。自20世紀90年代以來，利益集團在美國對外貿易政策方面的活動和影響在不斷加大。在對華貿易政策問題上，美國國內有兩個彼此競爭的利益集團：一個是貿易保護勢力集團；一個是支持對華自由貿易的聯盟。兩大利益集團聯盟展開競爭，爭奪美國對華貿易政策的影響力，它們之間的力量消長是決定美國對華貿易政策傾向的主要原因。

1.貿易保護勢力聯盟的組成。美國勞工組織、各種衰退產業(yè)的產業(yè)聯合會（如紡織業(yè)聯合會、鋼鐵聯合會等）以及政治保守組織，結成了貿易保護勢力聯盟。

勞聯—產聯組織是美國對華貿易政策的一個主要討價還價集團，也是美國最重要的一個貿易保護勢力壓力集團。美國經濟學家薩姆納·斯利切特認為：“美國經濟是一種勞工第一主義經濟，至少正在大踏步向其邁進。雇員是社會中最有影響的集團，他們的利益在經濟運行中甚于任何其他經濟集團?！彼估刑氐脑捳f明了勞聯－產聯等工會組織在美國經濟中的重要影響。在對華貿易問題上，勞聯—產聯等工會組織認為，美國向中國開放市場會導致中國的廉價商品源源不斷涌入，從而減少美國工人的就業(yè)機會，因而它反對對華自由貿易政策，呼吁對中國進口產品采取限制措施。為此，勞聯—產聯在華盛頓雇傭了100多名院外活動者同白宮和國會議員打交道，其中1/3是專職的，以加強對相關政策的影響。

除工會組織以外，美國的紡織業(yè)、小手工業(yè)等勞動密集行業(yè)的小業(yè)主聯合會、美國商業(yè)與產業(yè)理事會以及各種衰退產業(yè)組成的聯合會也是主要的貿易保護勢力之一。根據大衛(wèi)·李嘉圖的比較利益學說，一國應該生產并出口它具有比較優(yōu)勢的產品，而進口沒有比較優(yōu)勢或比較劣勢的產品，這樣，國際貿易會使所有參與國的國民福利最大化。在中美貿易中，由于中國的勞動力資源稟賦豐富，價格低廉，因此，中國在勞動密集型產品的生產中具有較大的比較優(yōu)勢，而美國在資本與技術密集型產品的生產中具有較大的比較優(yōu)勢，根據大衛(wèi)·李嘉圖的比較利益學說，中國向美國的出口產品應該以勞動密集型產品為主，而美國向中國的出口產品應該以資本與技術密集型產品為主。但是，在美國的經濟升級與轉型過程中，美國政府出于就業(yè)與低技能工人收入保護的考慮，一些衰退行業(yè)在政府資助下仍然得以保存下來。為維護自己的既得利益，這些小的但是組織良好的利益集團成為了美國當今貿易政治中最為主要的貿易保護勢力聯盟。

此外，一些政治保守組織包括納稅人反對救助共產主義聯盟、美國保守派聯合會、自由之家、家庭問題研究會、鷹論壇、基督教聯盟等利益集團，以及人權組織如亞洲人權觀察、美國人權律師協會以及勞改研究基金會等，也出于各種不同的政治目的與政治信仰，支持對華貿易限制。

以上三種不同勢力，為實現各自的利益目標，通過不同的方式與手段向國會和政府施加壓力，要求限制對華貿易，構成了美國主要的對華貿易保護勢力聯盟。

2.自由貿易勢力利益集團的構成。美國對華出口與投資的跨國公司集團、美國工商界聯盟以及從事中美轉口貿易的商會聯盟是美國支持對華自由貿易的主要力量。

對華出口與投資的跨國公司集團，由美國具有較高競爭力的產業(yè)及產業(yè)聯盟組成，包括航空、航天、計算機、電訊、汽車、化工以及農產品等出口行業(yè)聯盟。這些行業(yè)對華既有較大出口利益，也有較大投資利益。主要包括波音飛機公司、美國電話電報公司、國際商用機器公司、通用汽車等三大汽車公司、全國小麥種植者協會、北美谷物出口商協會等。它們游說的主要目標是維護對華的自由貿易政策以便擴大在華市場份額。

美國工商界聯盟，主要由從華進口、在華投資加工等與中國有密切貿易往來的工商業(yè)集團組成。他們主要從事中國日常生活消費品進口、經銷或在華加工返銷美國的商務活動，包括鞋類、成衣、紡織品、玩具、家用電器、運動器具等企業(yè)。較有代表性的團體是美國玩具制造商協會、美國鞋批發(fā)商與零售商協會、零售行業(yè)貿易行動聯盟等。此外，還包括用從中國進口的原材料或半成品(以礦產品、輕工原料為主)作為生產投入的加工企業(yè)或游說組織。此外，從事中美轉口貿易的企業(yè)聯盟，如香港美國商會和美國在港公民協會也支持對華的貿易政策。

跨國公司與聯合商會等自由貿易勢力構成了美國對華貿易政策決策中另一支重要的討價還價力量。與勞聯—產聯等工會組織相比，在對華貿易關系問題上，跨國公司的游說具有自身的優(yōu)勢：首先，跨國公司能夠仰仗自身的力量來對政府政策的決策施加影響，如公司為社會所能提供的就業(yè)機會、為政府所能提供的稅收，而這些又與政府強烈地關心經濟的擴張、保持就業(yè)水平和增加財政收入的目標是一致的。因此，大的跨國公司很容易將自己的目標、自己的利益轉化為國家的目標、國家的利益。這些跨國公司對政府決策施加的影響比其他利益集團有效得多。正如美國前國防部長查爾斯所言：“凡是對通用汽車公司有利的，就是對美國有利。”其次，大公司財力雄厚，也有能力從事院外活動。但是，跨國公司在美國對華貿易政策影響的缺陷也相當明顯，它具有間接性與被動性的特征。勞聯—產聯組織主張的對華貿易限制主要是因為對華貿易的快速增長影響了低技能工人的收入與就業(yè)，作為產業(yè)工人的利益代言人，他們有足夠的動力來游說美國政府放棄在相關行業(yè)的自由貿易政策；對工商界聯盟來說，給對華貿易添加各種限制性的條款無疑將影響到自身的利益，從而他們也有足夠的動力來為自由貿易政策游說。但是對跨國公司等自由貿易集團來說，如果對華的貿易限制不會影響到本公司對華的出口與投資，那么，這些跨國公司就不會為對華的自由貿易政策游說，從歷次美中貿易摩擦的經驗來看，跨國公司只是在中國對美國貿易限制政策采取貿易報復措施的條件下，才以貿易報復受害者的角色被動地加入對美國政府的自由貿易政策游說當中，而一些從事傳統的、衰落的行業(yè)(或稱“夕陽產業(yè)”)如鋼鐵、紡織、造船等行業(yè)的公司甚至支持政府貿易保護主義政策。從而影響了這些跨國公司的游說效果。

三、利益集團對美國對華貿易政策的訴求及游說手段

利益集團對美國貿易政治的影響途徑，最常見的是：某些利益集團提出實行某項特殊的貿易政策要求，國會和行政部門做出反應，繼而引發(fā)國內各不同利益集團關于貿易政策的辯論與游說，進而形成一定的貿易政策與措施，如果這項政策與措施加強了對國內相關行業(yè)的保護，則引發(fā)與外國的貿易爭端。從利益集團對政策的影響過程來看，通過影響議員的政策傾向進而影響國會立法無疑是利益集團利益表達的最主要的形式，因此，在美國的貿易保護政策市場上，不同利益集團各顯神通，使用各種手段以確保自己的利益訴求以法案的形式得以通過。從美國利益集團對美國對華貿易政策決策的影響方式來看，主要包括：對國會議員的游說、競選捐款、訴訟，以及利用社會輿論進行間接影響。

1.直接游說。為尋求對本集團有利的貿易政策支持，對相關政策制訂者進行游說是美國利益集團最常用的手段。在對華最惠國待遇談判期間，希爾·諾爾頓公司、馬納特公司和費爾普斯—菲利普斯公司就至少為給予中國永久性政策貿易關系法案（PTNA）的游說投入了16 萬美元（譚融，2004），而以往很少雇用人員進行游說的高新技術公司， 也與其他利益集團聯合， 共同推動對華貿易。在國會對華永久正常貿易關系法案（PNTR）投票表決前夕，英特爾公司發(fā)動了5000名公司員工給國會議員寫信進行游說。而波音公司的總裁孔迪特聯合波音飛機公司聯系的1萬多家零件制造商共同進行游說，這1萬多家零件制造商遍及美國的420個選區(qū)。與此相對應，反對給予中國最惠國待遇的勞聯—產聯組織投入到直接游說和雇傭律師的費用也高達數百萬美元。勞工組織的游說人員定期會見民主黨議員及部分共和黨議員，直接向他們施加壓力，要求他們反對給予中國永久性正常貿易關系。游說者下大力氣爭取眾議院民主黨人尤其是眾議院少數黨領袖理查德·格普哈特( Richard Gephardt ) 和組織秘書戴維·鮑尼爾(David Bonior ) 的支持。在反對對華永久正常貿易關系的游說活動中，勞聯—產聯主席約翰·斯威尼推掉了很大一部分日程安排，與眾議員舉行面對面的會談并與溫和的共和黨人、國會黑人議員團舉行會談。

2.競選捐贈。向候選人提供政治捐款是利益集團對政府施加影響的重要方式，也是利益集團游說成功的關鍵因素之一。利益集團的政治捐款不僅幫助游說者接近政策制定者，獲得國會議員的認同，而且有利于利益集團與候選人溝通或促使他們將來支持利益集團的政策目標。由于美國特殊的競選政治，利益集團的政治捐獻對國會議員的政策傾向有著極為重要的影響，美國的勞聯－產聯集團以及工商界聯合會均每年向民主、共和兩黨提供數額不等的政治捐獻，以影響兩黨的政治決策。在1998年美國的中期選舉中，在解釋沒有投票支持快速處理權議案時，一位民主黨議員說，“這對我來說是一張20萬美元的支票”（李曉崗，2001）。在中國最惠國待遇問題上，眾議院民主黨領袖格普哈特原先強烈反對對華最惠國待遇，但是后來改變了立場，原因就在于他希望從高科技公司那里籌集競選連任款項。共和黨領袖、密西西比州參議員特倫特·洛特曾拒絕就PNTR進行表決，他要求參議員們首先就關鍵的預算法案進行投票。此舉激怒了工商界的院外游說集團，它們直截了當地警告負責共和黨參議員競選工作委員會工作的肯塔基州共和黨參議員米奇·麥康奈爾，如果不安排表決，它們將推遲提供競選捐款，迫使洛特改變了態(tài)度。

3.利用社會輿論進行間接影響。當利益集團通過直接游說效果不好，或者是沒有直接游說的內部管道時，利益集團就會采用第三方，如所在選區(qū)的選民、一般公眾、利益集團的基層會員或者是其他利益集團對政府的政策施加影響，以實現其政策目標。勞聯—產聯組織就曾在全國性的雜志、報紙上刊登廣告，利用大眾媒體，進行電視宣傳，陳述對華自由貿易政策對美國就業(yè)以及相關產業(yè)的替代影響，同時組織基層工會向國會議員寫信抗議，以影響議員的對華政策傾向，這些手段客觀上延緩了美國的PNTR法案通過。

4.反傾銷訴訟手段。這是指在現行的法律體系與貿易政策的框架下，利用特別貿易保護措施來尋求本集團的利益。隨著中國加入世貿組織，利益集團關注美國對華貿易政策的焦點發(fā)生了轉移，在重大貿易決策方面，利益集團仍然采取以上3種措施對美國政府的決策產生影響，督促美國政府加強對中國履行入世承諾的審查，但在一些具體的行業(yè)與產業(yè)，則更為頻繁采取反傾銷訴訟手段，以加強對集團利益的保護。2000年中國加入WTO以后，美國針對中國發(fā)起的傾銷訴訟直線上升，已經占美國發(fā)起的反傾銷訴訟總數的16.5%，其中裁定中國產品傾銷案例占裁定傾銷的21%，居第一位。在對中國的反傾銷案例中，其中影響比較大的案例涉及鋼鐵、彩電、家具、紡織品和集成電路?！安孰姲浮泵绹虅詹课床杉{中方的“市場導向企業(yè)”訴求而做出傾銷終裁。“家具案”涉及木制臥式家具對美出口9.6億美元，是中國加入WTO后遭遇的金額最大的一宗反傾銷調查，也是中美貿易史上最大額度的反傾銷案?！凹徔棸浮鄙婕爸袊隹谥导s80億美元，損失大約4億美元。

從上面的分析可以看到，各種利益集團從自身利益需要出發(fā)，通過不同的院外活動方式對政府的貿易決策施加影響。有人將利益集團稱為美國“政府的第四組成部分”。

四、中國的對策研究

鑒于利益集團在美國對華政策制訂過程中的重要作用，中國在處理雙方的貿易關系時必須把利益集團因素考慮進去，有針對性地開展工作，促使美中貿易關系的正常發(fā)展：

1.加強對美國國內利益集團的工作，利用其積極因素促使美國政府、國會調整對華政策。鑒于美國特殊的政治文化與貿易政治決策過程，在發(fā)展美中正常的貿易關系時，對利益集團的影響不能忽視。中國應該繼續(xù)加大吸引美國跨國公司的對華投資力度，積極推進與美國的貿易聯系。在美中貿易關系緊張時期，中國也可以組織赴美采購團，與美國的工商企業(yè)聯盟建立良好的關系，加大這類利益集團在美國對華貿易政策決策過程的影響。

2.大力扶持中國企業(yè)的對美投資，平衡美國國內的政治壓力。隨著中國經濟體制改革的不斷深入，一批民營企業(yè)開始跨出國門，進行跨國經營。扶持有能力的中國企業(yè)對美投資，一方面可以在一定程度上減緩目前美中雙方的貿易不平衡問題，降低美中貿易摩擦；另一方面，通過中國企業(yè)的當地生產，增進當地企業(yè)與勞工對中國的了解，對平衡與抵消其他保護勢力利益集團的消極影響也具有重要的意義。目前，中國企業(yè)的力量一般都比較薄弱，尤其是對美投資，數額微不足道，因此中國對美經濟外交也應包括對中國企業(yè)對美貿易和投資的扶持，使更多的中國企業(yè)有信心、有能力走進美國市場。

3.逐步加強中國貿易政策的政治基礎建設，培養(yǎng)美國的海外利益集團。據美國司法部統計，在美國進行院外活動的主要國家和地區(qū)有日本、墨西哥、加拿大、俄羅斯、歐盟、澳大利亞等國，日本表現得最為積極。日本在美國的院外游說活動的主要目標是影響美國對日貿易政策的制定，緩解日益加劇的日美貿易摩擦。據報道，1981年，日本雇傭了80多家美國公司，用于游說活動的經費達1340萬美元。1989年，日本在華盛頓的政治活動方面每年所花費的金錢，超過了美國商會、美國制造協會等5家華盛頓最有影響力的工商組織每年費用的總和。通過對利益集團政治的研究，中國完全可以從中學到有用的技能，中國紡織品出口企業(yè)有組織地赴美“游說”活動就是很好的開端。隨著貿易政策的政治基礎建設越來越完善，中國抵御外國利益集團負面影響的能力也會越來越大。

4.加強對美國國會的研究，學會做國會的工作。利益集團對美國政策的訴求，最終需要通過美國國會的審議，而且，在中國加入WTO以后，美國國會仍將通過對華履行WTO承諾的調查與審議以及貿易立法活動影響美中貿易走向，因此，我們很有必要了解國會，掌握其運作特征，加強與美國國會的聯系和交流，以消除彼此間的隔閡和誤解。對國會的工作主要包括：（1）加強與美國國會議員的相互了解和交流，有針對性地開展國會外交，及時向他們介紹中國國內的最新變化，博得他們對中國現狀的了解和理解。（2）加強與在華美資企業(yè)的溝通與協商，發(fā)揮其對美國國會的游說功能。美中貿易摩擦不僅涉及美國國內消費者和與中國進口產品競爭的美國國內企業(yè)間的利益，也不可避免地涉及美國對華投資企業(yè)與國內企業(yè)間的利益?？鐕驹谌蚍秶鷥扰渲觅Y源，因此，維持穩(wěn)定的雙邊關系是符合跨國公司的投資利益的。美中貿易摩擦的升級無疑不利于美國跨國公司的海外利益。因此，我國政府應積極利用在華美資企業(yè)的作用，使其為中美經貿關系的穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻。

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(收稿日期：2006-04-18 責任編輯：垠喜)