房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控目標與政策邊界

[摘要]房地產(chǎn)的高交易成本特征、準公共產(chǎn)品屬性和一定的壟斷性特征決定了單純依靠市場機制，不能實現(xiàn)市場供求均衡，更不可避免地出現(xiàn)種種市場失靈。政府宏觀調(diào)控目標可分為投機抑制目標、均衡供應目標與福利保障目標。我國宏觀調(diào)控的總體目標是抑制甚至局部性遏止市場投機炒作行為，調(diào)整市場不合理供應結構，促進房地產(chǎn)市場供求實現(xiàn)最優(yōu)均衡，使得中低收入居民享有基本住房保障。

[關鍵詞]房地產(chǎn) 宏觀調(diào)控 交易成本 準公共產(chǎn)品

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2006）03-0019-04

[作者簡介]1.袁義才（1969—），河南信陽人，深圳市社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員、博士，研究方向：城市經(jīng)濟，公共經(jīng)濟；2.梁雪輝（1974—），湖南長沙人，任職于深圳市城市發(fā)展研究中心，經(jīng)濟學博士，研究方向：虛擬經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

我國房地產(chǎn)市場雖經(jīng)一年宏觀調(diào)控，但是整個市場走向沒有改變，市場房價仍呈快速上漲勢頭。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2006年第1季度全國房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增長20.2%，其中商品住宅投資增長23.1%，房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)土地面積同比增長53.3%，而70個大中城市房屋銷售價格則同比上漲5.5%，部分城市上漲幅度在10%以上。在這種形勢下，有必要認真審視政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策目標，進一步明確調(diào)控的依據(jù)和政策邊界，以切實推進房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控工作。

一、房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的理論依據(jù)

政府到底為什么要對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控，為什么要給居民提供一定的住房保障？從現(xiàn)象上看，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)投資過熱、商品房價格偏高以及百姓住房困難等都是原因，然而從本質(zhì)上看房地產(chǎn)市場某些內(nèi)在缺陷才是決定性因素，這些因素導致單純依靠市場機制，無法達到市場供求均衡，更不能避免出現(xiàn)嚴重的市場失靈。正因為如此，從理論上說政府必須通過積極的干預和調(diào)控，促進和保障房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

1.房地產(chǎn)市場具有高交易成本特征，存在投機炒作問題。與一般商品不同，房地產(chǎn)除了可以滿足居住需要的使用價值外，還具有較高的投機炒作價值。房地產(chǎn)為什么可以用來投機炒作，對這個問題有很多種解釋，但歸根結底在于房地產(chǎn)市場有較高的門檻，具有高交易成本特征。首先，房地產(chǎn)是較為復雜和特殊的商品，房地產(chǎn)市場的參與者，無論是生產(chǎn)者還是消費者，都需要掌握較多的知識和信息，才能成為理性的市場參與者，才能作出其最優(yōu)決策?，F(xiàn)實中房地產(chǎn)的供應者與消費者之間往往存在嚴重的信息不對稱，占有更多信息的一方可以利用這種優(yōu)勢攫取更多的利益，這一點在房地產(chǎn)商一方表現(xiàn)得特別突出。其次，與房地產(chǎn)相關聯(lián)的土地是稀缺與自然壟斷的，加上房地產(chǎn)開發(fā)資金需要量較大，以至于房地產(chǎn)市場進入門檻比較高，難以在短期內(nèi)形成完全競爭市場，進而無法保證市場信息是完全的、公開的。雖然房地產(chǎn)市場這種高交易成本特征可以隨著市場的逐漸發(fā)育成熟而有所弱化，但仍然會一定程度地存在，相應地市場投機炒作問題總是存在，因而依靠市場自身不可能解決投機炒作問題。

2.房地產(chǎn)具有準公共產(chǎn)品屬性，其價值無法依靠市場完全實現(xiàn)。房地產(chǎn)作為一種特殊的商品，具有準公共產(chǎn)品屬性，有時也稱作“二重性”、社會屬性或政策性。一般商品的消費可能只給私人帶來收益，而房地產(chǎn)卻不一樣，它的消費含有公共利益成分，或者外部效益。比如，居民享有適當?shù)淖》坎粌H給居民本人帶來利益，而且會對周圍環(huán)境，對其他居民帶來益處，包括公共衛(wèi)生、市容環(huán)境、社會治安等方面的利益。另外，房地產(chǎn)消費，特別是居民購房置業(yè)，對增強其對國家及所在城市的歸屬意識有很大促進作用。目前包括美國在內(nèi)的很多西方國家特別采取了鼓勵居民購房置業(yè)的政策，都存在這方面的動機。就不同檔次的房地產(chǎn)來說，中低檔的普通商品房的公共利益成分所占比重更大，準公共產(chǎn)品屬性更為突出。不難證明，讓中低收入人士安居樂業(yè)將給社會帶來的好處，體現(xiàn)出的外部效益是無與倫比的。然而，房地產(chǎn)的準公共產(chǎn)品屬性所體現(xiàn)的外部效益并不能通過市場機制來實現(xiàn)，市場機制在公共產(chǎn)品供應或者說公共價值的實現(xiàn)上是失靈的。既然完全由市場機制調(diào)節(jié)，房地產(chǎn)的一部分價值得不到實現(xiàn)，那么房地產(chǎn)市場供應將可能相對不足，并且主要體現(xiàn)為普通商品房供應相對不足。這時房地產(chǎn)市場雖然可能會出現(xiàn)供求均衡，但那并非是與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的均衡，不是保證居民充分享受到住房福利的最優(yōu)均衡。

3.房地產(chǎn)具有一定的壟斷性特征，能夠?qū)е率袌龉┣蠼Y構失衡。房地產(chǎn)的供應以土地為基礎，而土地具有自然壟斷性特征。任一特定區(qū)位的土地都是稀缺的、不可替代的，其供應是有限的。土地的自然壟斷性特征則衍生出了房地產(chǎn)的壟斷性特征。房地產(chǎn)的壟斷性體現(xiàn)為房地產(chǎn)的非同質(zhì)性。在房地產(chǎn)市場上，受區(qū)位因素限制，盡管可以有兩套價格相同的商品房，但不可能有兩套品質(zhì)完全一樣的商品房。房地產(chǎn)這種非同質(zhì)性使得任何一套商品房都有其惟一性或者說獨占性特征，使得房地產(chǎn)的供應者具備某種程度的壟斷地位。房地產(chǎn)的壟斷性特征最終導致房地產(chǎn)市場的供求結構失衡。壟斷表面上看是導致高價格，但價格不是問題的根本，供求結構失衡才是根本問題。由于中高檔商品房定價的彈性空間比普通商品房大，可以更好地實現(xiàn)甚至擴張壟斷收益，所以房地產(chǎn)企業(yè)會傾向于開發(fā)中高檔商品房。其結果必然是房地產(chǎn)供應結構失衡，房地產(chǎn)市場的這種供應結構失衡，根源于土地自然特征及稀缺性特征，是土地的所有權或使用權的壟斷引發(fā)的，因而無法靠市場力量來消除。

二、房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的目標分類

政府對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控，正是針對房地產(chǎn)市場內(nèi)在缺陷展開的，其總體目標就是要消除市場失靈的影響，保障房地產(chǎn)市場的供求均衡和健康發(fā)展，促使其與經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平提高相協(xié)調(diào)。根據(jù)所針對市場缺陷的不同和政策效應大小，政府房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標可分為投機抑制目標、均衡供應目標與福利保障目標。

1.投機抑制目標。把房地產(chǎn)市場上的投機活動抑制在一定程度之內(nèi)，或者完全遏止投機行為，是政府房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的最經(jīng)常目標。針對房地產(chǎn)市場投機行為的抑制性政策則是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控中最常見政策。房地產(chǎn)市場上投機行為包括商品房的炒作買賣和房地產(chǎn)開發(fā)投資過熱，其共性是沒有正常市場消費需求基礎。這些投機行為的存在，一方面可以給房地產(chǎn)市場集聚更多的資金，增加市場活力；另一方面又可能引發(fā)房地產(chǎn)投資過熱，市場炒作過度，導致房地產(chǎn)價格偏高，嚴重時可能形成影響經(jīng)濟正常運行的房地產(chǎn)泡沫。正因為房地產(chǎn)市場投機行為存在兩種不同方向的作用，在實踐中各國政府往往根據(jù)實際情況，對市場投機行為有不同的價值取向和態(tài)度，實行不同的調(diào)控政策。不過，當市場炒作氣氛過于濃厚，房地產(chǎn)泡沫非常明顯時，各國政府無一例外地會制訂程度不同的投機抑制目標，采取相應宏觀調(diào)控政策。

2.均衡供應目標。在房地產(chǎn)市場發(fā)展過程中，投資者對于土地壟斷利潤的追求所導致的房地產(chǎn)市場供應結構問題既包括中高檔商品房供應量過大，而普通及低檔商品房供應量偏小，也包括房地產(chǎn)商為追求土地壟斷收益，對土地、商品房的囤積所引發(fā)的房地產(chǎn)市場當期供應相對不足。政府均衡供應目標就是針這些問題提出來的。政府根據(jù)房地產(chǎn)資源稀缺狀況，特別是土地資源稟賦，結合經(jīng)濟發(fā)展水平，確定適當?shù)?，即與居民其它方面消費水平相協(xié)調(diào)的房地產(chǎn)供給水平，并通過政策引導予以保障，所實現(xiàn)的就是房地產(chǎn)市場均衡供應目標。它包括兩個層次供求均衡，一是房地產(chǎn)市場供應與其它商品的供應相對均衡，居民的居住消費與其它商品的消費水平相協(xié)調(diào)；二是房地產(chǎn)內(nèi)部結構供應相對均衡，各種檔次的商品房供應都與需求基本相當，特別是中低檔商品房的供應與廣大居民的住房需求基本相當。

3.福利保障目標。政府為了實現(xiàn)房地產(chǎn)所包含的公共利益或價值，按照公共產(chǎn)品由公共提供的原則，通過有關公共政策參與和調(diào)節(jié)房地產(chǎn)的供應，為部分居民提供一定的房地產(chǎn)消費福利，由此所引起部分居民房地產(chǎn)消費水平的相對提高，享有基本的住房消費福利，使市場供求均衡得到優(yōu)化和保障，體現(xiàn)的就是房地產(chǎn)福利保障目標。理論上政府的房地產(chǎn)福利保障極限是使房地產(chǎn)的公共價值得到充分實現(xiàn)，居民享受與經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)調(diào)一致的住房福利，住房資源得到最優(yōu)配置，市場達到最優(yōu)均衡。簡單地說就是居民房地產(chǎn)消費水平不滯后或超前于其它商品消費水平?，F(xiàn)實中政府的房地產(chǎn)福利保障因經(jīng)濟發(fā)展階段、政府財力的不同而情況迥異。目前世界各國都沒有給居民普惠制的住房福利，但都程度不同地給中低收入居民提供住房保障，促使居民享有基本的居住條件。即使是極度崇尚自由市場制度的美國也有住房福利保障政策。

三、我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的目標選擇與政策邊界

根據(jù)我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展成熟程度、政府財政狀況和國民經(jīng)濟發(fā)展水平，結合區(qū)域差異較大的具體特點，我國宏觀調(diào)控的總體目標是抑制甚至局部性遏止市場投機炒作行為，調(diào)整市場不合理供應結構，促進房地產(chǎn)市場供求實現(xiàn)最優(yōu)均衡，使得中低收入居民享有基本住房保障。房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控要在此目標之下確定政策邊界，在不超出相應政策邊界的前提下選擇制訂進一步的政策措施。

1.以抑制甚至局部性遏止市場投機炒作為目標，逐步強化宏觀調(diào)控相關政策。目前我國房地產(chǎn)市場發(fā)展中突出存在投機炒作問題，一方面，商品房價格偏高，遠遠超出居民的購買力；另一方面，中高檔商品房投資和銷售仍呈過熱態(tài)勢。因此，國家對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控應首先確定抑制市場投機炒作的具體目標，并有針對性出臺調(diào)控政策。由于我國的房地產(chǎn)市場總體上還存在資金缺乏問題，而市場投機炒作也有集聚資金的作用，同時全國房地產(chǎn)市場范圍很大，各地市場存在較大差別，所以從全國范圍看，不可能以徹底禁止市場投機炒作問題為調(diào)控目標，適度投機炒作將在一定市場范圍內(nèi)是允許的。但是，對于一些房地產(chǎn)市場投機炒作氣氛濃厚，而市場資金已經(jīng)度過短缺階段的大城市、特大城市，如上海、北京、廣州、深圳等城市，則可以把最大程度地抑制乃至最終遏止市場投機炒作問題作為政策目標。鑒于此，全國性宏觀調(diào)控政策將以允許適度的投機炒作，并保證不影響居民的正常房地產(chǎn)消費決策，特別是保護首次置業(yè)居民的房地產(chǎn)消費需求為界限，與此同時，部分大城市、特大城市可以制訂實施完全禁止市場投機炒作行為的政策。

迄今為止，我國抑制房地產(chǎn)市場投機炒作方面的宏觀調(diào)控政策遠沒有達到其政策界限，還有較大的政策擴展空間。我國已經(jīng)出臺的房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的相關政策，主要是提高房地產(chǎn)投資和交易的稅費負擔，通過提高市場投機炒作成本達到政策目的，這些政策在實施過程中應該視市場反應情況進行調(diào)整或加強。

為進一步加大抑制房地產(chǎn)市場投機炒作的宏觀調(diào)控政策的力度，從國家層面看，可以進一步制訂實施提高房地產(chǎn)增值稅和交易所得稅稅率，提高居民戶購買第一套以外住房的資金信貸成本，以及限制商品房的二手買賣等政策措施；地方政府，特別是城市政府則可以利用行政手段，促進市場信息進一步公開，以降低交易成本，壓縮投機炒作空間。地方政府也可以通過加強房地產(chǎn)市場監(jiān)督管理，制訂措施規(guī)范市場交易行為；通過對違規(guī)行為的更嚴厲打擊，提高市場投機炒作道德風險成本，最終達到抑制投機炒作的目的。對于某些大城市、特大城市，則可以采取抑制效力較大的政策，接近甚至觸及遏止市場投機炒作的政策邊界，例如限定商品房使用五年后才可以二次交易；引導甚至限定一戶居民只購買一套商品房；規(guī)定商品房二次銷售收益政府所有等。

2.調(diào)整房地產(chǎn)市場供應政策，實現(xiàn)市場供求最優(yōu)均衡。促進房地產(chǎn)市場供求均衡是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的長期的、基本的目標。目前從我國房地產(chǎn)市場的供求結構來看，存在著嚴重的內(nèi)部失衡。一方面，商品房空置率越來越高。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計顯示，截至2006年3月底，全國商品房空置面積為1.23億平方米，同比增長23.8%，據(jù)分析主要是中高檔商品房；另一方面，普通商品房及經(jīng)濟適用房存在很大程度的供應短缺問題。因此，我國房地產(chǎn)市場供應方面的宏觀調(diào)控將首先以促進市場內(nèi)部供求基本均衡為目標，通過制訂不同類型商品房均衡供應的政策，逐步消除房地產(chǎn)市場內(nèi)部結構失衡問題。在房地產(chǎn)市場供求結構調(diào)整方面，國家可以出臺框架性、限定性的政策法規(guī)，包括要求各地房地產(chǎn)開發(fā)中普通商品房所占的最低比例，針對高、中、低檔商品房執(zhí)行有較大檔次差別的稅費，針對我國人多地少的條件，限制居民的“豪宅”消費等。地方政府是土地的直接供應者和房地產(chǎn)市場行政管理的主要承擔者，可以制訂實施很多具體政策措施，特別是規(guī)劃管理、土地供應方面的政策，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場供應，例如要求企業(yè)嚴格按照相關規(guī)劃進行房地產(chǎn)開發(fā)，不得突破建筑容積率的指標限制等等?？傮w上看，目前我國調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場供應的政策不多、力度不大，眼下還遠沒有達到其政策邊界，應在相當長時期內(nèi)不斷有新的調(diào)控政策出臺。在實現(xiàn)房地產(chǎn)市場內(nèi)部供求基本均衡后，更為積極的宏觀調(diào)控政策就是引導房地產(chǎn)消費，使居民住房消費與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，使當前住房消費與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展相適應，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場外部均衡的目標。這方面政策將以不影響企業(yè)的正常經(jīng)營管理決策，不壓縮市場創(chuàng)新活動空間為界限。它包括國家和城市在土地供應、建設規(guī)劃、房地產(chǎn)項目實施等方面制訂更為科學的標準、更為系統(tǒng)和具體的政策，比如規(guī)定不同等級住房的開發(fā)量、套內(nèi)面積、建筑成本、銷售價格以及配套設施的更為具體的標準等。

3.積極實施住房保障政策，使低收入居民享有基本住房保障。在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控過程中，增加中低收入居民住房福利保障是必不可少的環(huán)節(jié)。實施住房保障政策，是政府的職責所在，其目標是充分實現(xiàn)房地產(chǎn)的公共產(chǎn)品價值，為中低收入居民提供適當?shù)淖》織l件，實現(xiàn)住房資源的最優(yōu)利用。針對我國人多地少、經(jīng)濟發(fā)展水平不高的現(xiàn)狀，國務院1998年曾經(jīng)下發(fā)過一個23號文件，提出“建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”的目標，其中包含了為大部分居民提供住房福利保障，并引導居民適度安排住房消費成份，但實際上我國要為大多數(shù)中低收入居民提供住房福利保障，還有很長的路要走，這方面的宏觀調(diào)控政策更是遠沒有達到其政策邊界。

目前，我國的住房福利保障政策主要體現(xiàn)為面向中低收入居民的經(jīng)濟適用房、廉租房建設等。由于居民收入調(diào)查及信用體系不完善，難以確定低收入居民情況，加上政府財政限制和政策執(zhí)行方面的問題，我國迄今沒有做到為中低收入居民提供必需、充分的住房福利保障，現(xiàn)實保障程度非常有限。多年來，經(jīng)濟適用房建設水平一直在低位徘徊，執(zhí)行中還出現(xiàn)了較為突出的偏差問題，相反，商品住房的建設，特別是中高檔商品房的開發(fā)建設卻增長很快，成為住房供應的主體。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2005年全國經(jīng)濟適用房投資僅565億元，同比下降6.8%，占房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重則由上年的4.6%下降到3.6%。廉租住房建設在各地尚處于起步階段，實際建設的數(shù)量則更小。鑒于這種情況，我國增加居民住房福利保障方面的調(diào)控政策首先是擴大經(jīng)濟適用房建設，大幅度提高經(jīng)濟適用房供應量，為大部分中低收入居民享有經(jīng)濟適用房提供保障；其次是適當增加廉租住房的供應，保證能為部分低收入居民提供必要的住房條件；再次是采取各種“補磚頭”、“補人頭”的政策，通過貨幣化的補貼方式，提高居民住房消費能力，全面、系統(tǒng)地增加中低收入居民的住房保障。

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