銀行展業(yè)三原則與外匯管理改革的邏輯

文/黃晉淵 編輯/靖立坤

銀行展業(yè)三原則與外匯管理改革的邏輯

文/黃晉淵 編輯/靖立坤

近年來，外匯管理積極踐行五個轉(zhuǎn)變，大幅減少行政審批，提高貿(mào)易投資便利化水平，在有序“放”的同時，積極探索如何更好地“管”。關(guān)于銀行展業(yè)三原則、原則監(jiān)管、規(guī)則監(jiān)管的討論正是這一探索的體現(xiàn)。本文也試圖加入這一對外匯管理改革邏輯的探索中。

對銀行展業(yè)三原則的認識

銀行展業(yè)三原則，主要源于“了解你的客戶”(KYC)。而“了解你的業(yè)務”、“盡職調(diào)查”實際上也都是為“了解你的客戶”服務的。所以國際上主要提及的是“了解你的客戶”，而對三原則提及較少。“了解你的客戶”的原則是在“9·11”事件之后根據(jù)國際范圍內(nèi)的反洗錢要求提出的。這一原則在2001年后也先后成為美國、英國、印度等國家的法律要求。在我國，2006年通過的《反洗錢法》中，尚未明確提出這一原則，但在總則第三條中則要求，金融機構(gòu)“應當依法采取預防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度”。這與國際實踐是相通的：各國一般都有詳盡的關(guān)于客戶身份識別的制度和要求，對于什么交易屬于大額、什么屬于可疑，也都有數(shù)量化的界定和具體的報告制度和流程，并規(guī)定金融機構(gòu)的信息系統(tǒng)還應符合反洗錢的要求等。我國也不例外，根據(jù)《反洗錢法》制定的各類規(guī)范、指引、操作細則等，都具化了這些監(jiān)管要求。從業(yè)界實踐來看，銀行通常將KYC要求和具體化的監(jiān)管要求落實為自己可執(zhí)行的四大類措施，即對客戶的政策、客戶身份識別程序、交易監(jiān)督和風險管理。此外，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會也高度重視KYC原則在銀行開展業(yè)務中的重要性，強調(diào)KYC原則應不僅僅限于反洗錢領域，而應用于更廣泛的審慎風險管理中。所以，KYC作為一個原則，它的可實施是靠具體化的措施來保障的。

對原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的認識

目前，對將KYC原則引申至外匯監(jiān)管的實踐，存在原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管之辯。在國際銀行監(jiān)管中，一般有行為監(jiān)管VS功能監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管VS混業(yè)監(jiān)管之分，鮮有原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管之分。原因很簡單：只有原則而沒有與之配套的規(guī)則，原則是無法落地執(zhí)行的。說到原則監(jiān)管，一般會提及英國。英國實行的是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的“雙峰監(jiān)管”模式。在此模式下，英格蘭銀行下屬的金融審慎監(jiān)管局(PRA)負責維護金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定；而金融行為監(jiān)管局(FCA)則致力于實現(xiàn)提高金融效率的行為監(jiān)管目標，確保金融業(yè)的誠實經(jīng)營和保護金融消費者的權(quán)益。

金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管框架分為高水平標準(High Level Standards)、審慎標準(Prudential Standards)和商業(yè)標準(Business Standards)三類，其中在高水平標準中提出了11條原則（Principles for Businesses）。但金融審慎監(jiān)管局在2014年6月發(fā)布實施的監(jiān)管手冊中，則聲稱根據(jù)社會建議，將這11條原則替換為8條基本規(guī)則（the Fundamental Rules）（見附件），并表示，與11條原則相比，8條規(guī)則可以更清晰地反映PRA的期望，也能更準確地反映PRA的基礎監(jiān)管規(guī)則。其實，問題的核心不是11條原則還是8條規(guī)則，而是英國的金融監(jiān)管從來就不是給出幾條原則，再圍繞這幾條原則進行的原則監(jiān)管，而是基于風險管理之上的持續(xù)的審慎監(jiān)管，包括市場準入標準、監(jiān)管指標體系的確立、銀行內(nèi)控規(guī)則制定、對銀行合規(guī)管理官員的培訓與任命等等，而原則只是整套系統(tǒng)的一個有機組成部分。那些指望監(jiān)管部門只給出幾條原則，靠銀行等機構(gòu)“創(chuàng)造性”地落實就能實現(xiàn)良治的愿望，在現(xiàn)實中是不可能的。

那么，隨著日益變短的行政審批清單和我們過去所熟悉的管理模式的逐步淡出，外匯管理的隘口和“牙齒”又應該怎樣設置呢？我們可以循著宏觀審慎和微觀審慎的思路求解。

對跨境資本流動實施宏觀審慎管理的邏輯

此次國際金融危機之后，人們開始對長期占據(jù)正統(tǒng)的理性市場理論體系進行反思，對無節(jié)制的跨境資本流動會產(chǎn)生負面影響也有了定論，宏觀審慎的概念受到了空前的重視。一些諸如系統(tǒng)重要性附加和逆周期資本附加等金融宏觀審慎監(jiān)管工具，也因之陸續(xù)派上了用場。涉及到對跨境資本流動的監(jiān)管，目前流行的針對貨幣危機的第三代方法給出的基于“資產(chǎn)負債表效應”的解釋是：資本流動對一國經(jīng)濟的影響被市場主體基于微觀理性的行為所放大和強化。在資本大量流入時期，一國外債開始大量積累，本幣升值、資產(chǎn)價格普遍上漲。這些因素又互相強化。但問題在于，這種持續(xù)大規(guī)模的資本流動可能會因國際政治、經(jīng)濟等因素的作用而突然停止。資本流入的突然停止，會使得原先那些強化流入的機制轉(zhuǎn)而成為加速流出的循環(huán)。在資產(chǎn)泡沫破裂的過程中，為償還外債和財務去杠桿，國內(nèi)資產(chǎn)被低價火速出售。眾多的火速出售則會引發(fā)金融市場上的羊群效應，進一步增強對一國匯率水平、國內(nèi)資產(chǎn)價格下行的壓力；而實際有效匯率的下跌又會進一步增強那些資產(chǎn)本幣化、負債外幣化企業(yè)由于貨幣錯配帶來的財務壓力，形成所謂的資產(chǎn)負債表效應。其進而可能引發(fā)債務違約和金融危機。在市場中，微觀主體會將資本的市場價格認定為既定價格來接受，從而進行理性的決策。但資本的市場價格在形成過程中，并不會考慮由于市場主體的一致行動（如在繁榮時期的大量舉借外債和在危機時期競相出售資產(chǎn)的行為）可能引發(fā)的系統(tǒng)性風險，也不會考慮基于系統(tǒng)性風險因素，讓資本風險定價低一些。也就是說，微觀主體過度融資的社會成本要高于它們所付出的體現(xiàn)為市場價格的經(jīng)濟成本。這些“理性”的微觀主體會在經(jīng)濟上行期過度承擔風險，而在經(jīng)濟下行期又過度地厭惡風險。微觀主體沒有也不會將這種負外部性納入其經(jīng)濟決策的過程，就像在沒有政府干預的市場中，企業(yè)不會自發(fā)將環(huán)境污染成本納入自己的經(jīng)濟決策一樣。過度借入外債會“污染”金融市場，政府需要采取宏觀審慎的手段來減輕這種負外部性所帶來的社會后果。

要糾正這種負外部性，按照現(xiàn)行的管理模式主要是通過行政審批來管；而宏觀審慎管理則更多強調(diào)用經(jīng)濟的、價格的手段，就像對污染企業(yè)征污染稅、對碳排放進行定價、交易一樣，以避免和減少由于行政管理所帶來的扭曲。所以，現(xiàn)行的外匯管理和宏觀審慎框架下的跨境資本流動管理，在管理理念和方法的不同是不言而喻的。如外匯管理由于是要堵上所有的套利環(huán)節(jié)，所以基本上采取窮舉式，對各種可能的行為都要做出規(guī)范性安排；而循著宏觀審慎的邏輯，則應在一些普適性的宏觀審慎的比例管理上多做文章。又如，對銀行外匯頭寸的管理、對外匯存貸比、本外幣差別準備金要求等，也都屬于宏觀審慎的范疇。積極研究宏觀審慎框架下對跨境資本流動的監(jiān)管框架，并為相關(guān)政策實施在信息系統(tǒng)建設中預留端口和空間，應是外匯管理在宏觀審慎層面推進改革的考量。

構(gòu)建微觀審慎監(jiān)管的邏輯

微觀審慎監(jiān)管的目的，就是要防止銀行、企業(yè)等市場微觀主體過度涉入風險，使宏觀審慎的政策措施能夠落地，維護外匯市場的誠實守信環(huán)境和公平競爭。在外匯管理中，對銀行展業(yè)三原則的提出和運用是監(jiān)管的進步。但僅僅停留在此是遠遠不夠的，我們還需要逐漸完成外匯領域微觀審慎監(jiān)管框架的構(gòu)建。

首先，要明確主體監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管的基礎。實現(xiàn)從行為管理向主體管理的轉(zhuǎn)變，是“五個轉(zhuǎn)變”中的重要一環(huán)。近些年，外匯管理的職能和內(nèi)容都發(fā)生了比較大的變化，一些試點的分支局也進行了主體監(jiān)管的嘗試，但總體上，外匯局在內(nèi)部工作職能分配和機構(gòu)人員配置上仍在延續(xù)經(jīng)常、資本的條線。這固然有利于在推改革中按項目進行使權(quán)責更加清晰，但卻無法形成主體監(jiān)管的組織基礎，加大了工作推進的難度。因此，建議在下一步，從內(nèi)設機構(gòu)整合著手來推進主體監(jiān)管，從制度上構(gòu)建實施主體監(jiān)管的基礎。因為只有機構(gòu)、人員的到位，才能更好地利用我們現(xiàn)有的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)，從工作機制上徹底擺脫困擾外匯局多年的數(shù)據(jù)分割而不能共享的困局；也才能助力監(jiān)管者在實踐中全面看待企業(yè)的外匯收付，進而全面把握企業(yè)的風險特征。從這個意義上講，實施主體監(jiān)管應是構(gòu)建微觀審慎監(jiān)管的基礎。

其次，要將風險監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管的根本。應在主體監(jiān)管的基礎上，逐漸建立以風險為本的監(jiān)管體系，包括準入環(huán)節(jié)的管理（如對企業(yè)從事外匯收付的名錄管理、機構(gòu)經(jīng)營一些外匯業(yè)務的準入管理等）、風險指標體系的建立、對銀行內(nèi)控管理制度的要求、對銀行從事外匯合規(guī)管理人員的資格要求等；同時，還要將各類風險監(jiān)管標準與現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場核查等監(jiān)管手段結(jié)合起來，形成監(jiān)管的制度框架，加大持續(xù)監(jiān)管的力度。

作者系國家外匯管理局綜合司

（政策法規(guī)司）副司長