個(gè)稅改革二十五年

孫　展　程　征

25年演變中，中國(guó)個(gè)人所得稅的納稅主力，從高收入階層，轉(zhuǎn)向普通工薪階層。

1979年夏，大連。

80多名來(lái)自全國(guó)各地的財(cái)稅干部聚集在渤海飯店里，參加一場(chǎng)國(guó)際稅收研討會(huì)。實(shí)際上這更像是一個(gè)“國(guó)際稅收培訓(xùn)班”——在剛剛改革開(kāi)放的中國(guó)，幾乎沒(méi)有人了解什么是國(guó)際稅法，更無(wú)法就此展開(kāi)討論。

當(dāng)時(shí)的北京大學(xué)講師劉隆亨是其中為數(shù)不多的高校學(xué)員之一，他們不但要接受由財(cái)政部請(qǐng)來(lái)的美國(guó)專家的授課，還要在培訓(xùn)中邊聽(tīng)邊討論，并制定出中國(guó)第一部《個(gè)人所得稅法》草案。從6月到9月，這個(gè)會(huì)議在渤海飯店持續(xù)了90天。

中國(guó)稅法的美國(guó)老師

二十年多后，已經(jīng)成為著名的財(cái)稅法專家、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)的劉隆亨教授還記得第一次見(jiàn)到哈佛大學(xué)教授柯恩的情景，“1米7多的個(gè)兒，長(zhǎng)一副‘猴子面，皮膚白里透紅，眼睛炯炯有神，穿著米黃色的黃格子襯衣，米色的褲子，配上淡黃色微卷的頭發(fā)，講課時(shí)神情專注?！?/p>

正是這個(gè)身材并不高大的柯恩，對(duì)中國(guó)《個(gè)人所得稅法》的出臺(tái)起到了重要作用。他當(dāng)時(shí)是哈佛大學(xué)遠(yuǎn)東法律事務(wù)所所長(zhǎng)、國(guó)際知名的財(cái)稅法學(xué)者。在他的推介下，一大批來(lái)自哈佛大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、紐約大學(xué)以及聯(lián)合國(guó)的財(cái)稅法專家來(lái)到中國(guó)，給這批特殊的學(xué)員們從最基礎(chǔ)課程開(kāi)始，講授以美國(guó)稅法為中心內(nèi)容的稅法理論與實(shí)務(wù)，以及西方財(cái)經(jīng)制度。

在講課之余，這些西方專家常常給中國(guó)《個(gè)稅法》的制定想點(diǎn)子、提建議?？露鹘淌趲ьI(lǐng)一些人幫助財(cái)政部設(shè)計(jì)了一個(gè)粗略的方案，然后拿到會(huì)上和學(xué)員們一起討論，哪些項(xiàng)目應(yīng)該開(kāi)征，哪些項(xiàng)目應(yīng)該減免，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)計(jì)等等。

在制定一些關(guān)鍵的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，美國(guó)《個(gè)人所得稅法》就成了主要的參考對(duì)象，比如累進(jìn)制稅率的設(shè)定、免稅額的設(shè)定，都有美國(guó)稅法的影子。

80多個(gè)人一起，先看教授發(fā)的提綱，然后自由討論，氣氛十分活躍。有一個(gè)場(chǎng)景讓劉隆亨至今不忘：五屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的委員吳大琨教授曾對(duì)學(xué)員們說(shuō)，凱恩斯這個(gè)人是鐘情于資本主義的，當(dāng)資本主義不行的時(shí)候，他想出了一套方法，叫“凱恩斯主義”，挽救了資本主義；現(xiàn)在你們是社會(huì)主義制度的干部，當(dāng)社會(huì)主義的建設(shè)遇到矛盾和困難的時(shí)候，你們不能拿出點(diǎn)子來(lái)、拿出辦法來(lái)嗎？！講到這里，吳掉下了眼淚，而座下的眾多干部也都為之動(dòng)容。

此次會(huì)議結(jié)束不久，中國(guó)的《個(gè)人所得稅法》《中外合資企業(yè)所得稅法》《外國(guó)企業(yè)所得稅法》相繼出臺(tái)。

修修補(bǔ)補(bǔ)二十年

1981年，個(gè)人所得稅正式開(kāi)征，當(dāng)年個(gè)稅收入只有500萬(wàn)元。月均收入能夠達(dá)到800元起征標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)公民少而又少，其余都是外籍在華高級(jí)職員交納的。那時(shí)劉隆亨在北大的工資是每月62塊錢，月薪800元對(duì)于他來(lái)說(shuō)還有如天文數(shù)字。

為什么當(dāng)時(shí)《個(gè)稅法》要定下800元的費(fèi)用扣除額標(biāo)準(zhǔn)呢？劉隆亨告訴《中國(guó)新聞周刊》，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一方面是參考了當(dāng)年一家三口每月所需的生活費(fèi)。另外，最主要的是根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)外在華工作專家的薪資標(biāo)準(zhǔn)?！笆杖€(gè)人所得稅一個(gè)重要的考慮就是遵照國(guó)際慣例。”劉隆亨說(shuō)。

正是當(dāng)時(shí)制定的800元這個(gè)“高標(biāo)準(zhǔn)”，使得《個(gè)稅法》在接下來(lái)的數(shù)年之內(nèi)形同虛設(shè)，國(guó)內(nèi)公民幾乎沒(méi)有人繳納個(gè)人所得稅。

1986年9月，為了改變這種狀況，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對(duì)本國(guó)公民的個(gè)人收入統(tǒng)一征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，納稅的扣除額標(biāo)準(zhǔn)(即起征點(diǎn))降低至400元。而外籍人士的800元扣除標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有改變，內(nèi)外雙軌的標(biāo)準(zhǔn)由此產(chǎn)生。

這種情形一直維持到1993年，當(dāng)時(shí)中國(guó)稅收制度正醞釀一次大變革，而個(gè)稅的雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題也成為被關(guān)注的焦點(diǎn)?！吧鐣?huì)上呼吁稅收公平的呼聲很高，專家、民主黨派人士和新聞界人士都紛紛要求統(tǒng)一稅制?！眲⒙『嗷貞浾f(shuō)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，要求稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、稅制簡(jiǎn)化的呼聲越來(lái)越大。

1993年10月31日，八屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，把1986年和1987年國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅的規(guī)定，同1980年制定的《個(gè)稅法》合并為《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》。這一次大修訂實(shí)現(xiàn)了個(gè)人所得稅雙軌制向內(nèi)外統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)變。但稅收基礎(chǔ)沒(méi)有變化，費(fèi)用扣除額還是800元，最高邊際稅率仍是45%。

因時(shí)而變的稅法

從1996年開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)進(jìn)入下滑軌道，生產(chǎn)資料價(jià)格連續(xù)下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷回落，下崗失業(yè)人員逐年增多。1997年11月開(kāi)始物價(jià)進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入通貨緊縮時(shí)期。

為了刺激內(nèi)需，積極的財(cái)政政策被決策層采納，把老百姓的錢“趕”到市場(chǎng)，減輕銀行存款儲(chǔ)蓄壓力成為再次修改稅法的動(dòng)力。1999年8月，《個(gè)稅法》第二次被修改，新開(kāi)征“儲(chǔ)蓄存款利息稅”。

從1994年開(kāi)始，伴隨居民收入的提高，國(guó)家個(gè)稅收入也出現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，每年的增幅率平均在40%以上，成為增長(zhǎng)最快的稅種之一。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到1998年之間，工資、薪金所得納稅額占據(jù)個(gè)稅總額的45%，中國(guó)個(gè)人所得稅也正是在這個(gè)時(shí)期從高收入階層納稅為主，轉(zhuǎn)向普通工薪階層納稅為主。

正是在此過(guò)程中，《個(gè)稅法》的種種弊端開(kāi)始暴露。據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)金人慶稱，1992年，月工薪收入在800元以上的只占就業(yè)者總數(shù)1%，而到2002年，已經(jīng)達(dá)到52%。工薪階層承擔(dān)了大部分個(gè)稅負(fù)擔(dān)。2000年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是1978年的18.3倍，而居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)也增加了將近4倍，但個(gè)稅中的800元扣除標(biāo)準(zhǔn)卻20年未變。

“從2000開(kāi)始，就醞釀《個(gè)稅法》的修改，財(cái)政部、國(guó)稅總局相繼召開(kāi)了一系列研討論和論證會(huì)，但最終因?yàn)楫?dāng)時(shí)的財(cái)政環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而未能修改。”原國(guó)稅總局地稅司司長(zhǎng)尤克介回憶說(shuō)。他同時(shí)還提及，當(dāng)時(shí)中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)為了此次《個(gè)稅法》修改，專門(mén)組織了大量人力進(jìn)行調(diào)研，撰寫(xiě)了系列報(bào)告，其中對(duì)有關(guān)扣除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高、征收模式由分類走向綜合、降低稅率、對(duì)高收入人群實(shí)行收入申報(bào)等建議都曾做過(guò)論證。

而這些內(nèi)容至今仍是個(gè)稅改革的方向。

2005年8月23日，拖延數(shù)年的新一輪個(gè)稅改革終于開(kāi)啟帷幕，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議開(kāi)始審議國(guó)務(wù)院提交的《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》。此次改動(dòng)最大之處是費(fèi)用扣除額從800元調(diào)至1500元；同時(shí)高收入者實(shí)行自行申報(bào)納稅。這也是個(gè)稅法制定以來(lái)的第三次修訂。

劉隆亨將《個(gè)稅法》遲遲未能修改的部分原因歸結(jié)為一些部門(mén)慮及自身權(quán)力和方便而不愿對(duì)稅法進(jìn)行過(guò)于頻繁的調(diào)整。他們擔(dān)心調(diào)整會(huì)增加業(yè)務(wù)部門(mén)的工作量，且提高扣除標(biāo)準(zhǔn)將降低稅收，比如中國(guó)個(gè)人所得稅收入由中央和政府共享,中央分享60%,地方分享40%，個(gè)稅實(shí)際上已經(jīng)成為地方的主體稅種。在這種情況下，提高費(fèi)用扣除額，會(huì)使得地方財(cái)政尤其是中西部地區(qū)的財(cái)政收入受到影響。但各界普遍認(rèn)為，這部分損失應(yīng)該可以通過(guò)對(duì)高收入加強(qiáng)征管的方式彌補(bǔ)回來(lái)。