如何理解ＤＳＵ的磋商

磋商程序是WTO爭端解決機(jī)制中重要的一環(huán)，但在實踐操作中，WTO成員方對磋商程序的自身性質(zhì)和當(dāng)事方在磋商程序中的博弈方式卻有著不同的認(rèn)識和運(yùn)用，專家組和上訴機(jī)構(gòu)在美國與歐盟的FSC案，以令人信服的推理和論證詮釋了磋商程序背后蘊(yùn)含的深層法律原則。

在GATT/WTO歷史上貿(mào)易爭端延續(xù)時間最長、金額最大、法律問題最多的案件恐怕要屬歐、美之間關(guān)于“國外銷售公司案(DS 108, US-FSCForeign Sale Corporations)”了。

FSC案的前身叫DISC(Domestic International Sales Corporations)案。DISC是美國的一項立法,主要內(nèi)容為,凡設(shè)立在美國的、主要從事出口美國生產(chǎn)之產(chǎn)品的美國公司的所得稅可以緩征或免征,以期擴(kuò)大美國的出口。這當(dāng)時是尼克松總統(tǒng)“新經(jīng)濟(jì)政策”的一個組成部分。該法最早于1971年被美國國會通過。歐共體對此政策從一開始就表示異議并訴諸了GATT的爭端解決機(jī)制。GATT歷經(jīng)多年的審理，于1981年2月通過了專家小組的報告，認(rèn)定美國的DISC法違反了GATT的16.4條，屬出口補(bǔ)貼。美國后來迫于壓力，將DISC法改為FSC法，但法律的實質(zhì)內(nèi)容卻并未改變。WTO時代，歐盟又經(jīng)5年兩輪的訴訟，先后有兩次專家小組和兩次上訴機(jī)構(gòu)的報告均認(rèn)定美國的FSC法以及又經(jīng)修改的ETI法均違反了WTO的有關(guān)規(guī)定，美國在實施出口補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼金額高達(dá)45億美元。由于美國怠于履行DSB的裁決，歐盟曾獲得WTO的授權(quán)對美國進(jìn)行貿(mào)易報復(fù)。迫于WTO的裁決與歐共體的貿(mào)易報復(fù)，美國于2004年10月又頒布了JOBS法取代ETI法。歐共體經(jīng)審查仍認(rèn)為該法不符WTO的裁決，在美國新法頒布的兩個星期后立即要求與美國進(jìn)行磋商，并于2005年1月要求WTO設(shè)立新的專家小組審理美國JOBS法是否符合WTO的裁決。目前本案仍在進(jìn)行之中。

此案涉及法律問題頗多，現(xiàn)僅就DSU磋商中的“可獲證據(jù)陳述a statement of available evidence”一題介紹給讀者。

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第4.2 款規(guī)定:“根據(jù)第1款提出的磋商請求應(yīng)包括一份說明，列出有關(guān)補(bǔ)貼的存在和性質(zhì)的可獲得的證據(jù)”。

歐共體于1997年11月18日正式依DSU第4條、1994GATT第23.1款(利益的喪失或損害)以及反補(bǔ)貼協(xié)定第4條的規(guī)定，要求就FSC法與美國進(jìn)行磋商。至1998年4月歐美共磋商3次，但未取得結(jié)果。1998年7月，歐共體要求WTO成立專家小組審理該貿(mào)易糾紛。同年9月專家小組成立。

美國在本案一開始并未從實體上著手辯論，而是先在程序上找歐共體的毛病。其中之一就是“可獲證據(jù)陳述”問題。美國認(rèn)為歐共體未提供有關(guān)補(bǔ)貼的存在和性質(zhì)的可獲證據(jù)的陳述，未指出受補(bǔ)貼的具體的農(nóng)產(chǎn)品，并要求專家小組做一“初步結(jié)論 a preliminary finding”,駁回歐共體的申訴。

一、美國的觀點(diǎn)

美國指出，針對禁止性補(bǔ)貼所要求的磋商，申訴方做出補(bǔ)貼之存在與性質(zhì)的陳述是一項強(qiáng)制性義務(wù)，是磋商的第五項要求，即通知、書面、指明措施、法律依據(jù)，以及“可獲證據(jù)陳述”。由于歐共體在程序上的失誤，直到歐共體第一次遞交文件之后美國才了解到歐共體對美國FSC法的立場與觀點(diǎn)，了解到雙方在此問題上的重大分歧。這使得磋商未澄清相關(guān)事實，流于形式。如果歐共體在磋商時提供證據(jù)，或許問題早就解決了，無須成立專家小組。美國還指出歐共體未依補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定4.2款履行義務(wù),實際上是剝奪了美國在磋商前了解證據(jù)的權(quán)利,剝奪了美國依4.2款解決貿(mào)易爭端的利益。

美國認(rèn)為，磋商是爭端解決過程中的重要組成部分，申請方說明所涉及的措施、指出申訴的法律依據(jù)、提供補(bǔ)貼存在及性質(zhì)的證據(jù)說明，這些是要求與對方磋商的必要步驟，其目的是為了進(jìn)行有效的磋商。美國還提出如對歐共體違反4.2款的行為不予糾正，就會導(dǎo)致4.2款的規(guī)定屬于“多余或無用redundancy or inutility”，這與國際公法的基本原則相悖。

二、歐共體的反駁

歐共體對美國的指控持完全相反的態(tài)度：首先，歐共體列舉了9個WTO案例說明4.2款并不要求磋商要附上證據(jù),而且美國過去也從未這樣做。其次，歐共體指出4.2款之所以規(guī)定“可獲證據(jù)”，是因為事實對了解補(bǔ)貼具有重要作用。但是歐共體在本案已做了“可獲證據(jù)陳述”，即指出了美國稅法的第921-927節(jié)。因為本案不涉及政府對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行出口補(bǔ)貼的復(fù)雜事實，而是通過法律進(jìn)行赤裸裸的補(bǔ)貼，美國稅法就是“可獲證據(jù)”，而歐共體在磋商時已經(jīng)提供了。歐共體還指出了美國在邏輯上的一個錯誤觀點(diǎn)，即混淆了屬WTO“禁止性補(bǔ)貼”在磋商時所需提供的“可獲證據(jù)”，與屬于“可申訴補(bǔ)貼”在進(jìn)口國立反補(bǔ)貼案時需提供的“足夠證據(jù) sufficient evidence”的概念。前者是為了說明問題，而后者必須提供支持性文件。

歐共體指出，即使歐共體未完全履行4.2款的義務(wù)，專家小組也無理由駁回本案，因為根據(jù)WTO的案例法，專家小組成立之前的磋商并不要求是充分的，只要舉行過磋商，甚至要求過磋商即可。到了專家小組階段，專家小組無權(quán)對磋商是否充分進(jìn)行審理，而只是確認(rèn)磋商是否舉行了即可。4.2款只適用于磋商階段,而不適用于專家小組階段。

對于美國指稱的其權(quán)利被剝奪的問題，歐共體認(rèn)為也是站不住腳的：首先歐共體已經(jīng)向美國提供了921-927節(jié)的法律；其次美國自己完全了解其FSC法律的性質(zhì)；最重要的是美國在磋商時從未提過證據(jù)問題，也未因此而拒絕磋商。

三、專家小組的結(jié)論

專家小組首先從文字含義入手：指出“證據(jù) evidence”是指“支持一種觀點(diǎn)或意見的現(xiàn)有事實或情況”；“可獲（或現(xiàn)有） available”是指“由某人處置的”；而“陳述 statement”是指“用文字表示”。因此，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第4.2款的含義應(yīng)指一個WTO成員在要求磋商時，“應(yīng)對當(dāng)時現(xiàn)有的、支持其觀點(diǎn)的事實以文字形式表示出來”，就是說申訴方必須指明證據(jù)，但無需附送。

專家小組指出本案可合情合理地認(rèn)為歐共體在要求磋商時提供了現(xiàn)有證據(jù)陳述，因為有些案件申訴方可能依據(jù)的就是一項法律、案例或其他文件。本案中美國稅法的921-927節(jié)及相關(guān)措施就是歐共體依據(jù)的初步證據(jù)。而且歐共體也做了文字表述，雖然未嚴(yán)格使用“可獲證據(jù)陳述”之表述。至于在專家小組成立后，歐共體又遞交了新的證據(jù)，專家小組無法判斷“在要求磋商時，歐共體是否擁有這些材料并屬由其控制”。

然后專家小組又進(jìn)行了反證，即假設(shè)歐共體要求與美國磋商的文件未包括“對可獲證據(jù)的陳述”，違反了4.2款，那么專家小組是否有權(quán)駁回歐共體的申訴。專家小組論證道：依據(jù)諒解協(xié)議4.7款，如果貿(mào)易爭端雙方在60天內(nèi)不能達(dá)成協(xié)議，一方就有權(quán)要求DSB設(shè)立專家小組。WTO反補(bǔ)貼協(xié)議4.4款規(guī)定對于禁止性補(bǔ)貼，如果爭端雙方在提起磋商后30天內(nèi)未達(dá)成協(xié)議，一方就有權(quán)要求設(shè)立專家小組。這兩款包含的一項原則就是：要求設(shè)立專家小組的唯一前提是磋商已經(jīng)舉行，或已經(jīng)要求了磋商，以至于一段時間已經(jīng)過去。無論是WTO爭端諒解協(xié)議還是反補(bǔ)貼協(xié)議的第4條，都不存在如果申訴方在磋商時未提供“可獲證據(jù)陳述”，專家小組就要駁回申訴的規(guī)定。

對于美國提出的不符4.2款就應(yīng)駁回申請，否則就使4.2款“多余和無用”的問題，專家組回答道：不符4.2款要求的行為不會把4.2款降為“多余和無用”，因為不符4.2的行為不會以駁回申訴來糾正。本案應(yīng)適用國際條約的有效解釋原則，即應(yīng)對條約的所有條款賦予含義。美國的意圖實際上是對歐共體的不符要進(jìn)行懲罰，而不是真正對4.2款做出解釋。

至于美國稱它被剝奪了在磋商前了解證據(jù)的權(quán)利，專家組認(rèn)為：（一）歐共體在磋商時，對其請求的法律基礎(chǔ)和證據(jù)都表達(dá)的非常清楚；（二）歐共體雖然在第一次遞交文件時，增加了一些新的證據(jù)，但都屬公知信息，任何人都可獲得，而且大多數(shù)都是由美國準(zhǔn)備的，如美國政府官員在國會的聽證材料等；（三）美國明知?dú)W共體在要求磋商時存在“程序瑕疵”，但它在接受磋商要求時卻選擇了不去澄清問題。因此，現(xiàn)在美國不能理直氣壯地說它的正當(dāng)程序權(quán)利被剝奪了。

基于上述各點(diǎn)，專家小組否決了美國的動議，即以歐共體在要求磋商時未提供“補(bǔ)貼存在與性質(zhì)的現(xiàn)有證據(jù)陳述”為由，駁回歐共體根據(jù)反補(bǔ)貼協(xié)議第三條提出的申訴的請求。

四、上訴機(jī)構(gòu)的最終結(jié)論

美國不同意專家小組對FSC案的結(jié)論，除其它問題外，對這一問題也提起了上訴。上訴時美國仍強(qiáng)調(diào)4.2款是對反補(bǔ)貼協(xié)議4.1款的補(bǔ)充規(guī)定，屬特殊或附加規(guī)則或程序。依諒解協(xié)議1.2款規(guī)定，該規(guī)則應(yīng)與諒解協(xié)議的其它規(guī)定一起適用，甚至應(yīng)優(yōu)于其它規(guī)定。“shall”一詞的使用，使這一義務(wù)具有強(qiáng)制性。不符合4.2款的規(guī)定就必須有后果，后果就是駁回歐共體的申訴。美國也不同意專家小組關(guān)于“可獲證據(jù)”的意見，即提供法律本身即符合要求，認(rèn)為專家小組忽視了“法律與事實”、“辯論與證據(jù)”的關(guān)系，認(rèn)為這不是一個“法律上的出口補(bǔ)貼de jure export subsidy”案子,而是一個重在事實的案子。專家組不能把歐共體不符合4.2款的責(zé)任歸咎到美國未提出反對意見上，這有違諒解協(xié)議3.2款的“衡平權(quán)利”原則。

上述機(jī)構(gòu)指出，在涉及禁止補(bǔ)貼的申訴案件時，必須區(qū)分諒解協(xié)定4.4款和反補(bǔ)貼協(xié)議4.2款的不同要求。申訴方除依DSU的4.4款須提供要求磋商的理由、指明相關(guān)措施和申訴的法律依據(jù)外，還應(yīng)滿足反補(bǔ)貼協(xié)定4.2款的要求。就是說申訴方在要求磋商時還必須提供當(dāng)時它所擁有的相關(guān)補(bǔ)貼之存在及性質(zhì)的證據(jù)，說明作為一項補(bǔ)貼措施的性質(zhì)的證據(jù)，而不能僅僅是措施存在的證據(jù)。在這一重要的區(qū)分上，上訴機(jī)構(gòu)傾向?qū)＜倚〗M應(yīng)做出較為嚴(yán)格的解釋。但在長達(dá)5個月的磋商時間里，美國從未對磋商內(nèi)容提過任何反對意見。同樣在DSB討論成立專家小組的會議上，美國也從未指出歐共體在磋商要求上的瑕疵。從歐共體首次提出磋商要求到美國提出要求專家小組做出“初步結(jié)論”、駁回申訴，其間長達(dá)1年之久。問題的關(guān)鍵是，美國知道歐共體的磋商有瑕疵，不能構(gòu)成成立專家小組的基礎(chǔ)，但都允許作為三次磋商的基礎(chǔ)，從未提出任何問題。對上訴機(jī)構(gòu)來說，美國的行為就如同它接受了專家小組的設(shè)立。在這種情況下，美國的要求應(yīng)予駁回，因此，也沒有必要審理歐共體的磋商要求是否符合4.2款的規(guī)定。

上述機(jī)構(gòu)最后強(qiáng)調(diào)了DSU的3.10款，指出成員方在爭端解決程序中要“以誠實信用努力解決爭端”。誠實信用是法律的一項總原則，也是國際法的一項原則。依據(jù)誠實信用，申訴方應(yīng)向被申訴方提供符合程序規(guī)則的文字與精神要求的全面保護(hù)措施和抗辯機(jī)會；同樣誠實信用也要求被申訴方合理并及時地向申訴方、DSB或?qū)＜倚〗M指出程序上的瑕疵，以及時做出必要的改正，解決爭端。WTO的爭端解決程序的目的在于及時、公平、有效地解決爭端，而不是在發(fā)展訴訟技巧。

基于上述理由，上訴機(jī)構(gòu)駁回了美國在此問題上的上訴請求。

五、評論

1、對出口補(bǔ)貼行為是WTO明確禁止的。在救濟(jì)上存在雙軌制：即可通過國內(nèi)調(diào)查征收反補(bǔ)貼稅，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)予以救濟(jì)；亦可直接訴諸WTO爭端解決機(jī)制，裁決實施出口補(bǔ)貼的WTO成員取消該項措施?；蛟S由于美國FSC法涵蓋出口產(chǎn)品范圍廣泛，以及在收取補(bǔ)貼事實證據(jù)方面的困難，歐共體恰當(dāng)?shù)剡x擇了第二種救濟(jì)渠道。針對美國對歐共體違反4.2款的指控，歐共體抓住了現(xiàn)有證據(jù)陳述的含義，指出美國法律本身就是證據(jù)，以子之矛攻子之盾。同時暗示了美國在磋商階段缺乏誠意的問題。另外，歐共體也巧妙地利用了程序規(guī)則，指出專家小組無權(quán)審理磋商是否充分的問題。

2、不能說美國的辯論全無道理，有些甚至入情入理，例如對4.2款強(qiáng)制性以及對磋商目的的理解等。但美國的辯論如果不是出于其它考慮，顯然缺乏對磋商條文的全面理解，或存在僥幸心理，提出駁回申訴也缺乏其它條文的支持。正如專家小組講的，即便歐共體的做法不符4.2款，也不能以駁回申訴來糾正。磋商只需證明已舉行，或已提出要求就夠了，磋商只是爭端過程的一個階段，一段時間過去就可以了。但是專家小組的這種解釋是否過于寬松，會導(dǎo)致磋商流于形式，走過場，從而不利于在這一階段解決貿(mào)易爭端，是一個值得考慮的問題。

3、專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的分析、推理以及結(jié)論很值得我們重視。我們看到專家小組對4.2款的理解與分析十分細(xì)致、具體，邏輯嚴(yán)密，結(jié)論清楚。另外，專家小組對當(dāng)事方所提問題，逐一進(jìn)行了分析并做出答復(fù)，入情入理，很值得我們效仿。

我覺得在這一問題上，最值得我們重視的一點(diǎn)是上訴機(jī)構(gòu)觀察和處理問題的方法。如果從一開始的分析和結(jié)論上看，上訴機(jī)構(gòu)似乎在支持美國的主張，在指出專家小組對4.2款解釋上的欠缺。但是上訴機(jī)構(gòu)急轉(zhuǎn)直下，引進(jìn)了一項更高的法律原則——誠實信用原則。上訴機(jī)構(gòu)指出，美國在長達(dá)1年多的時間里不提出歐共體在磋商及要求設(shè)立專家小組時存在的問題，只能被認(rèn)為它接受了?，F(xiàn)在不能再以歐共體的這一缺陷，要求駁回申訴。上訴機(jī)構(gòu)指出，誠實信用原則不僅是法律的一般原則，也是一般國際法的一項原則。它還明確指出程序規(guī)則意在促進(jìn)公平、及時和有效的貿(mào)易爭端解決，而不是意在“發(fā)展訴訟技巧the development of litigation techniques”。上訴機(jī)構(gòu)高屋建瓴，以一項至高無上的國際法原則，也是WTO爭端解決協(xié)定的一項基本原則來判定這一問題，不能不讓人稱贊，也是我們在實踐中應(yīng)予注意的。

作者簡介：

張玉卿，原商務(wù)部條法司司長，北京張玉卿律師事務(wù)所主任律師，中國國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會和北京仲裁委員會仲裁員，國際統(tǒng)一私法協(xié)會理事，中國國際法學(xué)會、中國法學(xué)會、中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會、中國法學(xué)會WTO分會及中國國際貿(mào)易學(xué)會副會長、常務(wù)理事，上海WTO事務(wù)咨詢中心顧問；全國律師協(xié)會顧問，北大、人大等法學(xué)院兼職教授，中國政法大學(xué)博士生導(dǎo)師。WTO 貿(mào)易爭端解決專家小組成員三名中國成員之一。