中國(guó)財(cái)政體系亟待改革

要想逆轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡的趨勢(shì)，中國(guó)需要對(duì)自己的公共部門(mén)進(jìn)行根本改革，改進(jìn)整個(gè)行政體系的動(dòng)力和機(jī)制

中國(guó)走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌25年之后，人們對(duì)于收入和地區(qū)差距、官員腐敗和經(jīng)濟(jì)保障等發(fā)展不平衡問(wèn)題的關(guān)注與日俱增。中國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)人提出“科學(xué)發(fā)展觀”，的確表現(xiàn)出糾正這些不平衡和社會(huì)矛盾的意向。然而，中央政府目前還缺乏足夠的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡的發(fā)展模式。若要真正糾正這些長(zhǎng)期積累的問(wèn)題，關(guān)鍵之一在于改革政府間財(cái)政體系。

不同尋常的政府開(kāi)支

在政府開(kāi)支比例方面，中國(guó)可以說(shuō)是世界上最分權(quán)的國(guó)家：中央政府只占總預(yù)算開(kāi)支的30%，其余在四級(jí)地方政府之間分配。中央政府所占的份額如此之少，而很多公共服務(wù)是由地方政府負(fù)擔(dān)的。其中最顯著的是市縣兩級(jí)政府承擔(dān)了全部養(yǎng)老金籌集、失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)福利項(xiàng)目的責(zé)任，包括最低生活補(bǔ)貼等。把養(yǎng)老金籌集、社會(huì)福利和失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任交給地方政府，事實(shí)上是中國(guó)特有的現(xiàn)象。

中國(guó)不同尋常的政府開(kāi)支結(jié)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)未經(jīng)改革的遺留物。由于公共需求的增長(zhǎng)，地方政府在全國(guó)政府預(yù)算開(kāi)支中所占的份額從1980年的45%提高到了90年代的70%?？赏瑫r(shí)，由于宏觀經(jīng)濟(jì)的壓力以及刺激稅收收入的需要，中央政府卻多次改變財(cái)政收入的分享政策。這導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入與支出需求之間的聯(lián)系被削弱甚至切斷。結(jié)果，地方政府為了提供中央政府下放的許多服務(wù)功能就必須融資。

不完善的分稅制安排

在中國(guó)目前的收入分享體系（分稅制）下，稅收被劃分為中央稅、地方稅或共享稅。最主要的稅種——增值稅——被確立為共享稅，而中央政府占據(jù)了75%的份額，從而控制了大部分稅收。增值稅的分享比例固定不變，這使得分稅制在本質(zhì)上是一個(gè)導(dǎo)致差距擴(kuò)大的體制。另外，在新的轉(zhuǎn)移支付制度下，有利于富裕地區(qū)的稅收返還成了轉(zhuǎn)移支付的主體，這同樣具有不平衡的特征。

這樣的政府間財(cái)政體系是具有高度累退性質(zhì)的。中央政府把許多花費(fèi)巨大而職能重要的全國(guó)性公共服務(wù)項(xiàng)目留給地方，卻沒(méi)有提供充足的資金支持，這在本質(zhì)上推卸了自己對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)責(zé)任。

分稅制強(qiáng)化了中央對(duì)稅收的控制，但沒(méi)有改變?cè)械闹С鲐?zé)任分配，這樣就產(chǎn)生了一個(gè)巨大的垂直向的財(cái)政缺口，必須由轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)。但是，在目前的全部轉(zhuǎn)移支付中，稅收返還仍然占了40%以上。要想逆轉(zhuǎn)規(guī)模這樣巨大的體制所產(chǎn)生的不平衡效應(yīng)，在政治上必將經(jīng)受?chē)?yán)峻考驗(yàn)，中央要面對(duì)來(lái)自富裕省份的強(qiáng)烈抵制。

新的改革思路

中國(guó)中央政府可能沒(méi)有足夠的資金來(lái)實(shí)施更平衡性的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。要改變這種狀況，就必須對(duì)現(xiàn)有的政府間財(cái)政體系進(jìn)行根本的改革——首要的一點(diǎn)是重新劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任，把提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保障體系作為中央政府的責(zé)任。

確立支出責(zé)任之后，再相應(yīng)地重新調(diào)整稅收收入的分配辦法。現(xiàn)行的整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體制也需要改革，從特定的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向一般性的轉(zhuǎn)移和收入分配制度。為了改進(jìn)地方政府的效率，應(yīng)該給予他們更多的決策自主權(quán)，但前提條件是建立起對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窕蛏霞?jí)政府報(bào)告的業(yè)績(jī)問(wèn)責(zé)機(jī)制。不過(guò)，如果沒(méi)有一個(gè)更廣泛的公共機(jī)構(gòu)和公共管理制度的改革，這將難以有效實(shí)施。

對(duì)發(fā)展不平衡，中國(guó)人民有切身感受。要想逆轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，中國(guó)需要對(duì)自己的公共部門(mén)進(jìn)行根本改革，改進(jìn)整個(gè)行政體系的動(dòng)力和機(jī)制。這是一項(xiàng)極其復(fù)雜的任務(wù)，其進(jìn)程將漫長(zhǎng)而艱難。