引資：地方政府“欲迎還拒”

在城市商業(yè)銀行利益格局中，地方政府一直扮演著重要的角色，城商行的改革必然涉及到地方政府利益的重新調(diào)整。地方政府一般是當(dāng)?shù)爻巧绦械淖畲蠊蓶|，城商行的貸款決策大多與地府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其發(fā)展也離不開(kāi)地方政府的支持。究竟是求其所在，還是求其所有，成為考驗(yàn)地方政府對(duì)于城市商業(yè)銀行去留態(tài)度的一個(gè)試金石，而無(wú)論外資還是民資的進(jìn)入，作為這場(chǎng)并不勢(shì)均力敵的博弈中游戲規(guī)則的確定者和主導(dǎo)者，地方政府的心態(tài)至關(guān)重要。

城市商業(yè)銀行起步之初的發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)在回想起來(lái)很是耐人尋味——保支付、防擠兌、穩(wěn)過(guò)渡。目前，這一戰(zhàn)略已經(jīng)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范管理、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、加快發(fā)展”。目前，監(jiān)管層對(duì)城市商業(yè)銀行重組和改造的思路日漸清晰。

作為城市商業(yè)銀行的大股東，地方政府對(duì)城市商業(yè)銀行的情感顯然頗為微妙復(fù)雜。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心城市商業(yè)銀行課題組的調(diào)查顯示，各地方政府在城商行的平均直接持股比例是24．2％，城市商業(yè)銀行有很大的一塊金融資源被用于為地方融資。而且由于四大國(guó)有銀行在中國(guó)基層的撤并和調(diào)整、貸款權(quán)限的上收等使得地方金融出現(xiàn)空洞化，曾被地方政府視為包袱的城市商業(yè)銀行而今已成為地方政府獲取金融支持的重要渠道之一。

然而，銀監(jiān)會(huì)發(fā)出資本充足率8％的限定和消滅差銀行的堅(jiān)決態(tài)度，加之有汕頭商業(yè)銀行的教訓(xùn)在前，使地方政府認(rèn)識(shí)到繼續(xù)掌控這塊金融資源的前提是維護(hù)其生存。2004年地方政府為化解城市商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)投入資金233．64億元，幫助處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的城市商業(yè)銀行初步擺脫了困難局面。

但是，城商行改革面臨的巨大資金缺口并非地方政府能夠完全獨(dú)立解決。監(jiān)管層和眾多地方政府的分歧由此而生：無(wú)論是引入戰(zhàn)略投資者還是聯(lián)合并購(gòu)，地方政府的既得利益都將無(wú)以維持，而要廓清地方政府與城商行間紛繁的關(guān)系也并不是件容易的事。

為引資先“注資”

一些地方的政府已經(jīng)初嘗城市商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的苦果，日益認(rèn)識(shí)到，與其抱殘守缺維持控制一個(gè)具有內(nèi)在治理缺陷的城市商業(yè)銀行而承擔(dān)其可能的風(fēng)險(xiǎn)，還不如引入專(zhuān)業(yè)投資者，只要在地方政府的領(lǐng)地上，就能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)提供服務(wù)。我們看到，一些地方政府為了幫助城市商業(yè)銀行順利引入外資股東，而對(duì)其進(jìn)行了資產(chǎn)置換、注資等。

2005年9月初，澳洲聯(lián)邦銀行以6．25億元購(gòu)得杭州商業(yè)銀行19．9％的股權(quán)的交易獲得銀監(jiān)會(huì)的正式批準(zhǔn)。同屬浙江的寧波商業(yè)銀行目前基本選定新加坡華僑銀行為合作對(duì)象，而外資是溫州市商業(yè)銀行增資擴(kuò)股的首選對(duì)象。

在浙江的城市商業(yè)銀行相繼被外資相中的背后，是地方政府先行的“出血”。溫州市政府在溫州商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股過(guò)程中，政府股本減持了6000萬(wàn)股，但政府并沒(méi)有將這6000萬(wàn)元收回，而是全部用于沖抵溫州商業(yè)銀行過(guò)去形成的不良資產(chǎn)。為了降低杭州商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比例，杭州市政府也用賬面價(jià)值18億元的杭州市排水總公司置換掉了杭州商業(yè)銀行過(guò)去的等額不良資產(chǎn)。

來(lái)自中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)進(jìn)一步顯示，截至2004年末，各級(jí)地方政府及股東為處置城市商業(yè)銀行歷史遺留包袱、解決不良資產(chǎn)問(wèn)題，累計(jì)彌補(bǔ)城市商業(yè)銀行財(cái)務(wù)虧損51．42億元，累計(jì)剝離不良資產(chǎn)71．73億元，累計(jì)置換不良資產(chǎn)235．12億元，投入的資產(chǎn)總額達(dá)358．27億元。其中，2004年彌補(bǔ)財(cái)務(wù)虧損19．86億元，剝離不良資產(chǎn)50．07億元，置換不良資產(chǎn)163．71億元，投入資產(chǎn)總額為233．64億元。即2004年一年投入處置歷史形成風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)力，占10年間總處置量的65．21％(圖1)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席唐雙寧說(shuō)，各級(jí)地方政府十年內(nèi)360億元的大力投入，使近30家處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的城市商業(yè)銀行初步擺脫了困難局面。

除此之外，有些地方政府還通過(guò)自降身價(jià)去求得外資青睞。2005年3月25日，荷蘭ING集團(tuán)和國(guó)際金融公司以20多億元的巨資入股北京銀行。其中，荷蘭ING集團(tuán)出資17．8億元，占北京銀行股權(quán)的比例為19．9％，國(guó)際金融公司參股比例為5％。在荷蘭ING集團(tuán)和國(guó)際金融公司盛裝登場(chǎng)前的2004年年末，北京銀行的資本充足率和不良資產(chǎn)比例分別為8．36％和4．8％。盡管如此，荷蘭ING集團(tuán)每股的受讓價(jià)格仍?xún)H約1．79元，比北京銀行2004年底每股2．1元的凈資產(chǎn)折價(jià)14.76％。而荷蘭ING集團(tuán)取得的股權(quán)，主要就是原第一大股東北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司出讓的部分，后者的股權(quán)比例最終將稀釋到14％。

北京市政府自降身價(jià)的根本原因，可能還是北京銀行的質(zhì)量問(wèn)題。最早和北京銀行洽談合資的不是荷蘭ING集團(tuán)，而是德意志銀行，且其一度和北京銀行就參股事宜敲定了每股的價(jià)格，它的出價(jià)與荷蘭ING集團(tuán)相差無(wú)幾。而德意志銀行臨陣退卻，主要就是其高層對(duì)北京銀行資產(chǎn)質(zhì)量的擔(dān)憂(yōu)，因很難對(duì)北京銀行的歷史問(wèn)題做出準(zhǔn)確的估測(cè)。從這個(gè)角度而言，北京市政府或許并沒(méi)有真正的“出血”。

其實(shí)，地方政府為城市商業(yè)銀行引資所做的這些努力，某種程度上只不過(guò)是對(duì)過(guò)去“掠奪”的一種返利而已。

難以放棄對(duì)本地金融資源的支配權(quán)

如果城商行能夠源源不斷提供金融資源的支持、地方政府又可以不承擔(dān)后果的話(huà)，估計(jì)沒(méi)有哪個(gè)地方政府愿意主動(dòng)放棄對(duì)于城市商業(yè)銀行的控制。在地方政府的資產(chǎn)置換、注資等一系列姿態(tài)背后，隱藏的是一些地方政府決不會(huì)輕易地將城市商業(yè)銀行拱手相讓、放棄對(duì)本地金融資源支配權(quán)的真實(shí)意圖。

從統(tǒng)計(jì)分析看，城市商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)績(jī)效有著明顯的區(qū)域特征：發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府本身能夠調(diào)動(dòng)更多的金融資源以及相對(duì)而言合理的政府職能定位，使其能夠具備允許城市商業(yè)銀行脫離其掌控的心胸，例如北京銀行、上海銀行引資后，政府已經(jīng)交出了第一大股東的位置，這些地區(qū)的城市商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量相對(duì)較佳，盈利能力較強(qiáng)，為戰(zhàn)略投資者所鐘情。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府承擔(dān)的振興地方經(jīng)濟(jì)的行政責(zé)任使其很難超脫，對(duì)城市商業(yè)銀行金融資源掌控的內(nèi)在動(dòng)力要大得多，這往往使這些地方的城市商行錯(cuò)過(guò)改革的良機(jī)。

地方政府和商業(yè)銀行的這種關(guān)系可從城市商業(yè)銀行不良貸款率與人均財(cái)政收入的關(guān)系看出：通過(guò)以地方人均財(cái)政收入為自變量進(jìn)行的回歸表明，城市商業(yè)銀行的不良貸款率與人均財(cái)政收入高度負(fù)相關(guān)(圖2)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，國(guó)內(nèi)私有股東(包括私有非金融企業(yè)和個(gè)人投資者)對(duì)城市商業(yè)銀行的平均持股比重為23．7％，而國(guó)有資本(包括地方政府)的持股比例則近76％。

地方政府的相對(duì)控股地位使得城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，這又進(jìn)一步導(dǎo)致公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的缺陷。在實(shí)際運(yùn)作中，由于占控股地位的國(guó)有資本和集體資本的所有人實(shí)際缺位，委托代理關(guān)系不明確，因此各城市商業(yè)銀行實(shí)際被控制在少數(shù)政府資本代理人手中，董事會(huì)(或理事會(huì))、監(jiān)事會(huì)等難以對(duì)銀行代理人形成有效的監(jiān)督。

更重要的是，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)在很大程度上扭曲了銀行管理層的激勵(lì)機(jī)制，因?yàn)檫@必然導(dǎo)致銀行管理者以行政級(jí)別的提拔、而不是經(jīng)營(yíng)績(jī)效作為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，必然導(dǎo)致讓地方政府滿(mǎn)意成為事實(shí)上的首要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；同時(shí)，股權(quán)過(guò)于集中于一個(gè)或幾個(gè)大股東之手，容易發(fā)生幾個(gè)大股東聯(lián)合起來(lái)?yè)p害小股東利益，引發(fā)關(guān)聯(lián)貸款和利益輸送等“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。