積極財政政策面臨歷史性轉(zhuǎn)型

老人要想過上有尊嚴的退休生活，單純依靠誰都很難解決，出路還在于個人、企業(yè)、地方、中央共同建立能夠和諧發(fā)展的養(yǎng)老體系。而不管采用哪種社會保障制度，都要求有良好的財政金融體制，對當前資金、投資的任何濫用都可能形成對未來養(yǎng)老金支付的威脅。

中國的老齡人口數(shù)量正在加速增長。到2050年，65歲以上人口將達到龐大的3．36億，相當于目前歐盟15個國家人口的總和。相應(yīng)地，勞動年齡人口對老年人的贍養(yǎng)負擔也將成倍增加。隨著人口老齡化的發(fā)展，社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生等社會福利的支出將不斷增加，相應(yīng)地，用于積累和擴大再生產(chǎn)的費用將削減。

30年后，誰能養(yǎng)活我們?

靠政府?現(xiàn)在養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)支，都已經(jīng)有巨大窟窿?？績号?30年后他們很可能是上有四老，下有二小?？科髽I(yè)?在城市，私有企業(yè)能不保就不保，能少保就少保，國有企業(yè)則是欠賬多多，很多企業(yè)連廠房賣掉也不足以抵養(yǎng)老的賬，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數(shù)逃費的情況嚴重。

看來，這么多老人要想過上有尊嚴的退休生活，單純依靠誰都很難解決。出路還在于個人、企業(yè)、地方、中央多方努力，共同建立能夠保持和諧發(fā)展的養(yǎng)老體系，當然，重點還是要盡快建立健全社會保障機制和體系。為此，中國的財政政策必須由拉動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，同時，必須提高實體經(jīng)濟的投資回報率和資本市場的投資回報水平，否則，滯脹甚或惡性通脹將不再遙遠。

財政埋單養(yǎng)老金賬戶缺口

當前，“未富先老”的現(xiàn)象在上海、大連等大都市已有突出表現(xiàn)，未來也將在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)。由于我國養(yǎng)老保險長期實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有留出積累資金，老齡化已給社保體系帶來了巨大的支付壓力。2000年，全國基本養(yǎng)老保險欠費達到360多億元。面對日益擴大的養(yǎng)老資金窟窿，1998年財政開始埋單，當年支出20多億元用于養(yǎng)老金，1999年超過100億元，到2002年這一數(shù)字變?yōu)?08．2億元。

近兩年，據(jù)有關(guān)部門測算，按現(xiàn)行每年收取與支付的養(yǎng)老金所形成的缺口來看，如果養(yǎng)老費用完全靠收取養(yǎng)老金支付的話，養(yǎng)老賬戶上現(xiàn)有的1000多億元養(yǎng)老金到2009年將全部吃空。實際上，每年都會用財政資金來填補養(yǎng)老金的缺口，養(yǎng)老對財政支出的需求很大。考慮到勞動人口贍養(yǎng)負擔持續(xù)加重，養(yǎng)老金的缺口將繼續(xù)擴大。據(jù)勞動和社會保障部負責(zé)人透露，我國社保體系養(yǎng)老金的缺口總規(guī)模在2．5萬億元，這個資金缺口相當于全國一年的財政總收入。

解決歷史遺留的缺口問題，應(yīng)該主要由政府來承擔，關(guān)鍵在于通過多種渠道籌措、補足社保資金?？尚械淖龇òㄈ齻€。

首先，減持國有資本直接補充社保資金。社?；鸨欢ㄎ粸槲覈黜椛鐣Ｕ现贫鹊闹匾斄蕚?，也是做實個人賬戶、改善養(yǎng)老保障的重要后盾，資金來源實行財政全額預(yù)算撥款。2002年，通過中央財政撥款和國有股減持，社保資金又增加了415．76億元，加上2002年資金收益21／乙元，2002年底社保資產(chǎn)總額為1241億元。2003年，通過境外減持國有股收入和發(fā)行彩票收入，社?；鸨窘鸩糠衷黾?0多億元。截至2003年12月31日，社?；鸨窘鹩?260億元，其中中央財政撥入資金977億元，占77．5％，多在2002年之前完成；國有股減持收入214億元，占17％；彩票發(fā)行收入69億元，占5．5％。

其次，財政資金直接注入，比如，擴大內(nèi)需的積極財政政策轉(zhuǎn)向，資金投入從實業(yè)投資向擴大消費需求轉(zhuǎn)移，包括以特種債券發(fā)行或開征社會保障稅等方式籌集資金用于補充養(yǎng)老金。從地方財政而言，也應(yīng)承擔直接資金注入責(zé)任，比如，大量城市土地轉(zhuǎn)讓收入，有必要為養(yǎng)老體系作出貢獻。近年，中央、地方財政一直在以直接撥款的形式補助社保支出，包括向社?；鹱⑷胭Y金。2000年11月，財政部向社?；鹄硎聲灼趽苋胭Y金607．26億元。2001年底，財政撥款增加到795．26億元，加上利息收入，社保資產(chǎn)總額為805．09億元。隨后，2002、2003年，財政的社保補助支出持續(xù)增長，分別為961．4億元和1262．1億元，其中，地方財政支出占了大頭。

再次，是強化養(yǎng)老基金征繳，使企業(yè)承擔相關(guān)責(zé)任，切實做到養(yǎng)老金應(yīng)收盡收。

要使職工退休后生活得到更多保障，還應(yīng)該鼓勵、支持多種養(yǎng)老模式，包括采取優(yōu)惠政策鼓勵職工個人儲蓄、投資，例如某種形式的強制儲蓄。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式今后也還會發(fā)揮其積極作用，政策方面應(yīng)該也要考慮采取鼓勵、優(yōu)惠措施，使之成為職工退休后保障生活水平的有效方式之一。

積極財政政策必須面對的歷史性轉(zhuǎn)型

我國的財政政策正在由拉動經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)向促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。和諧社會的發(fā)展目標也需要財政支持。積極財政政策的轉(zhuǎn)變，用財政部官員的話來講，擴張性財政政策是各種政策的綜合，它包括增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，也包括提高中低收入者的收入、支持社會保障體系的建立等等。

財政的轉(zhuǎn)型，并不意味著財政支出的負擔減輕，相反，財政的負擔會越來越重。相應(yīng)地，財政政策中，債務(wù)和赤字管理也越來越重要。如果管理不善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老金缺口、國有銀行壞賬等形成的壓力，會使得財政赤字急速膨脹，由此帶來濫發(fā)貨幣并借以削減巨額財政赤字的風(fēng)險會很大。

1998年開始，由于積極財政政策擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政赤字從上年的不到600億元，激增至922億元．財政債務(wù)發(fā)行也從2477億元上升至3311億元。隨后幾年，赤字、債務(wù)發(fā)行持續(xù)擴大，到2002年達到頂峰，當年赤字3150億元，發(fā)債5679億元。近兩年，由于用于財政收入增長較快、用于投資的國債等財政資金有所減少等原因，赤字停止上升并且還略有下降，2005年預(yù)計為3000億元，而債務(wù)發(fā)行增長也放緩。但積極財政政策向提高中低收入者收入和支持社保、養(yǎng)老體系的轉(zhuǎn)移，使得這方面的財政資金需求將快速上升，將要或者正在抵消國債投資減少所帶來的赤字下降作用。隨著時間的推移，支持社保、養(yǎng)老體系的資金需求會加速提升，使得財政赤字和債務(wù)發(fā)行規(guī)模持續(xù)上行。

當政府出現(xiàn)了財政赤字，怎么來彌補呢?一般來講，有兩種解決的辦法。第一種是發(fā)行國債。但國債的發(fā)行有一定限度，比如，按國際上的標準，國債規(guī)模不能超過GDP的60％。盡管目前國債規(guī)模離60％的上限還有較大空間，2005年不超過20％，但考慮到未來財政負擔在不斷加重，而且我國還有很大的隱性負債，有人估計，以目前狀況來看，國債現(xiàn)實的規(guī)模(包括隱性負債)在5萬億元左右，實在已經(jīng)不算小。

第二種是透支。向公眾發(fā)債難以為繼，還有一種不得已的辦法就是財政向中央銀行透支。透支規(guī)模過大，如果不擴大貨幣發(fā)行，會影響銀行資源向政府流動而市場運行所需資金短缺，經(jīng)濟增長將受到不利影響，顯然不可行。如果通過擴大貨幣發(fā)行來彌補財政透支帶來的資金空缺，通脹壓力將上升，透支規(guī)模越大，貨幣超發(fā)行也就越多，通脹問題就會越嚴重。

財政政策轉(zhuǎn)型的影響還表現(xiàn)在，迫切要求解決提高財政資金使用效率的問題。財政政策必須關(guān)注其實施對未來數(shù)年甚至數(shù)十年產(chǎn)生的影響，需要以有效的資源獲得盡量大的收益，以更少的資源獲得更高的收益。不管采用哪種社會保障制度，都要求有良好的財政金融體制，對當前資金、投資的任何濫用都可能形成對未來養(yǎng)老金支付的威脅。財政資金的投入必須考慮投資效率的問題。

如果大量發(fā)行國債，帶來的一個問題就是國債的使用效率問題。如果國債資金能夠切實擴大現(xiàn)實經(jīng)濟需求，促進經(jīng)濟持續(xù)成長，也就是國債資金使用效率高，通過經(jīng)濟發(fā)展和財政增收，可以維持債務(wù)的良性運行。否則，資金使用效率低下，不能產(chǎn)生有效的現(xiàn)實需求和收入增加，大量的債務(wù)就無法通過良性循環(huán)得以償還，債務(wù)危機就會到來，甚至引發(fā)經(jīng)濟崩潰。我國前期的國債投資，集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其良性循環(huán)體現(xiàn)在改善國家經(jīng)濟環(huán)境的社會效益之上，并通過微觀層次的經(jīng)濟活動不斷活躍、擴大而體現(xiàn)出經(jīng)濟效益，但如果資金的使用效率不高，社會效益、經(jīng)濟效益都會受到制約。今后，如果國債資金向提高居民收入、支持社保體系傾斜，以擴大消費需求，那么，資金會通過市場渠道回到實體經(jīng)濟，如果回報率不高，仍然會帶來與基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低類似的負面后果。

因此，財政政策的轉(zhuǎn)型，要取得良性循環(huán)的效果，必須提高實體經(jīng)濟的投資回報率，提高資本市場的投資回報水平。否則，債務(wù)窟窿會越來越大，走上滯脹甚或惡性通脹之路并非遙遠的天方夜譚。