ＮＧＯ：擋風(fēng)高墻中的水泥

危機(jī)應(yīng)對(duì)如同構(gòu)建一堵?lián)躏L(fēng)的高墻，再?gòu)?qiáng)的鋼筋結(jié)構(gòu)，如果沒(méi)有水泥的彌合，擋風(fēng)的作用也會(huì)被消解。非政府組織（NGO）的活躍正如同這堵高墻中的水泥，彌合各個(gè)縫隙，起到不可忽視的作用。因此，給非政府組織充分發(fā)育的空間，并讓其在危機(jī)中發(fā)揮作用，是整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，增強(qiáng)“抗震”能力的必要途徑。

作為

2005年７月７日，倫敦突遭連環(huán)爆炸襲擊，英國(guó)紅十字會(huì)立即在全市派出急救志愿者和救護(hù)車(chē)，并開(kāi)設(shè)國(guó)際追蹤和信息服務(wù)，受過(guò)訓(xùn)練的紅十字會(huì)志愿者和大量青年志愿者火速趕到各個(gè)需要人手的地點(diǎn)。爆炸后，社區(qū)安全基金參與負(fù)責(zé)倫敦各社區(qū)安全，倫敦市市長(zhǎng)和英國(guó)紅十字會(huì)聯(lián)手設(shè)立了倫敦爆炸救濟(jì)慈善基金，家庭援助中心開(kāi)始全天候運(yùn)行，救世軍、皇家志愿服務(wù)等機(jī)構(gòu)也紛紛向受害者及其親人提供援助和情感支持。盡管事件嚴(yán)重，英國(guó)整體反應(yīng)的冷靜令人驚嘆，英國(guó)之所以能夠處變不驚，這與英國(guó)擁有50萬(wàn)志愿組織不無(wú)關(guān)系。

中國(guó)非政府組織在近十年開(kāi)始得以較大發(fā)展。1998年抗洪，還只有少數(shù)官辦組織參加救援，之后，一度動(dòng)員起來(lái)的志愿資源也就隨之解散了。2003年SARS席卷中國(guó)，除了中國(guó)紅十字總會(huì)、中華慈善總會(huì)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)統(tǒng)一接受、發(fā)放非典捐贈(zèng)物資以外，各種草根非政府組織開(kāi)始出現(xiàn)?！皡f(xié)作者”面對(duì)300萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工緊急啟動(dòng)“北京外來(lái)工預(yù)防非典型肺炎暨減災(zāi)能力建設(shè)”；“北京惠澤瀛咨詢(xún)服務(wù)中心”緊急策劃推出分別針對(duì)醫(yī)護(hù)人員和患者的“黃絲帶行動(dòng)”與“天使家園熱線(xiàn)”；北京紅楓婦女熱線(xiàn)、進(jìn)城務(wù)工熱線(xiàn)和殘疾人熱線(xiàn)、青春熱線(xiàn)等社會(huì)公益熱線(xiàn)與各大學(xué)等9家機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)通“非典心理援助熱線(xiàn)”。在這些非政府組織中，許多NGO是在SARS期間才成立的，與1998年抗洪臨時(shí)動(dòng)員起的資源不同，非政府組織在SARS過(guò)后，將對(duì)于這些群體的關(guān)懷依然延續(xù)了下來(lái)。

角色

在突發(fā)性公共事件發(fā)生時(shí)，NGO到底能夠扮演什么角色，發(fā)揮什么樣的作用呢？

毫無(wú)疑問(wèn)，NGO扮演著危機(jī)應(yīng)對(duì)和服務(wù)的直接提供者的角色。社會(huì)服務(wù)是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領(lǐng)域。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，非政府組織在危機(jī)應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著大量的救助服務(wù)功能，它們不僅在危機(jī)一線(xiàn)進(jìn)入危機(jī)處理的方方面面，募集資金、運(yùn)輸物資、救助災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷，而且在危機(jī)后重建和秩序恢復(fù)的過(guò)程中，提供著物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的服務(wù)。

公共資源使用和公共服務(wù)績(jī)效的督促者也是NGO重要角色之一。每一次的公共危機(jī)都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，而且很多調(diào)動(dòng)是非常規(guī)的、緊急程序的。非政府組織的監(jiān)督意向有利于公共資源的合法使用和更好發(fā)揮作用。如在印度洋海嘯事件中，“透明國(guó)際”就在監(jiān)督援助資金使用情況時(shí)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，英國(guó)樂(lè)施會(huì)也在海嘯后對(duì)國(guó)際援助到位情況做出評(píng)估，對(duì)救援機(jī)構(gòu)提出了建議，幫助它們進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。

不可忽視的是，NGO還是發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患和提供專(zhuān)業(yè)建議的預(yù)防者。很多非政府組織具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并擁有一大批資歷豐富的專(zhuān)家隊(duì)伍。這支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍與正式組織機(jī)構(gòu)中的專(zhuān)家資源不同，他們基于興趣和責(zé)任，在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作領(lǐng)域上縱橫交錯(cuò)，聯(lián)結(jié)成一種社會(huì)資本，細(xì)致地體察著社會(huì)的不同角度。它們所提供的信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，以及它們基于宗旨的社會(huì)行動(dòng)，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)隱患做出秩序內(nèi)的調(diào)適，增加應(yīng)對(duì)自然危機(jī)的能力均具有重要意義。

優(yōu)勢(shì)

與政府統(tǒng)一、層級(jí)管理模式不同，非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，貼近社會(huì)、多元、靈活、與人們網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)，其組織特性決定了它在公共危機(jī)管理中也具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

自我組織機(jī)制所帶來(lái)的反應(yīng)優(yōu)勢(shì)是NGO最重要的優(yōu)勢(shì)之一。非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，決策是分散而獨(dú)立的，它們可以對(duì)危機(jī)事件及時(shí)做出反應(yīng)，迅速滲入事件的各個(gè)環(huán)節(jié)。在時(shí)間作為一個(gè)關(guān)鍵因素的危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，非政府組織無(wú)疑是一個(gè)不可替代的角色。

同時(shí)，NGO所具有的多中心決策還能帶來(lái)滿(mǎn)足特殊需要的優(yōu)勢(shì)。危機(jī)的發(fā)生往往會(huì)涉及方方面面的影響，從重大的生命財(cái)產(chǎn)到細(xì)微的情緒心理。政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)中必然抓緊急的、重要的事件解決，必然要忽視掉許多細(xì)節(jié)。比如面對(duì)非典，大量的資源調(diào)配固然重要，一個(gè)醫(yī)院缺少電風(fēng)扇或者缺少護(hù)工是否被注意到？資源調(diào)配向大型醫(yī)院，但小醫(yī)院的口罩能否滿(mǎn)足？各大單位全面布置，散在工棚里的農(nóng)民工有否受到照顧？醫(yī)療工作大力開(kāi)展，病人和非病人的心理緊張是否來(lái)得及體會(huì)？對(duì)于一種效應(yīng)呈幾何數(shù)擴(kuò)散的危機(jī)而言，沒(méi)有哪個(gè)細(xì)節(jié)是不重要的。這個(gè)時(shí)候，非政府組織的活躍，可以滿(mǎn)足各類(lèi)群體的特殊需要。

政府行為一方面容易忽視細(xì)節(jié)，另一方面還可能造成資源的過(guò)度動(dòng)員，NGO專(zhuān)業(yè)化所帶來(lái)的效率成本優(yōu)勢(shì)，正是政府行為無(wú)法企及的目標(biāo)。非政府組織大小不一，領(lǐng)域各異，分別針對(duì)某一地區(qū)、某一問(wèn)題獲得更直接的信息，反應(yīng)有的放矢、目標(biāo)單一明確，從而面對(duì)同樣的問(wèn)題，它們減少了應(yīng)對(duì)成本，大大避免了過(guò)度動(dòng)員。

NGO由于貼近社會(huì)，還能帶來(lái)資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)。由單位統(tǒng)一發(fā)動(dòng)或者統(tǒng)一籌集物資固然便于管理，但是它遠(yuǎn)離人們的生活，不如身邊的事情更容易調(diào)動(dòng)人們參與的熱情。如果社會(huì)上存在多元的籌資渠道和接納志愿者的途徑，就會(huì)有更多的物質(zhì)和人力資源加入到事件處理中來(lái)，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的力量和效果。

危機(jī)處理對(duì)于政府而言是一個(gè)應(yīng)急過(guò)程，而非政府組織由于具體、專(zhuān)一、多種多樣，往往具有更多的緩釋能量，使其能夠發(fā)揮持續(xù)作用：一方面，既有的非政府組織在其宗旨指引下，對(duì)于危機(jī)后重建、心理影響消解、弱勢(shì)群體扶助等均可發(fā)揮更持續(xù)的作用；另一方面，非政府組織可以因事而易，因時(shí)而易，及時(shí)彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不足。事實(shí)上，許多重大的危機(jī)往往促成一大批相關(guān)非政府組織的建立，為事后服務(wù)提供大量的補(bǔ)充功能。