“區(qū)域封殺”背后的公共管理

[案例]

北京發(fā)布最嚴(yán)厲的“區(qū)域封殺令”

據(jù)報道，由于廣東省潮安縣12家企業(yè)的產(chǎn)品被多次抽檢質(zhì)量不合格，2005年6月14日，北京市食品安全辦公室正式對外宣布：全面禁止潮安地區(qū)果脯、蜜餞類產(chǎn)品在北京市場的銷售，責(zé)令全市經(jīng)營者停止購進和銷售該地區(qū)的同類產(chǎn)品。這就意味著潮安縣相關(guān)產(chǎn)業(yè)的800余家生產(chǎn)企業(yè)被整體清退出了北京市場。由于同樣的原因，被“封殺”的還有原產(chǎn)于天津市薊縣的菌類罐頭。

雖然此前我國相繼發(fā)生了“南京冠生園”事件、“金華火腿”事件、“山西假酒”事件、“廣州毒米”事件等等一系列有關(guān)食品衛(wèi)生和公共安全，以“株連”進行市場自衛(wèi)的事件。但是，這一“區(qū)域封殺令”是迄今北京在食品安全領(lǐng)域采取的最嚴(yán)厲的措施，實際上也是建國以來本區(qū)域市場對外區(qū)域產(chǎn)品實施的首次全面“封殺”。

[解讀]

超限度懲罰與公共責(zé)任推卸

出于保護本區(qū)域消費者身體健康的考慮，將不合格商品清理出市場，對生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的廠商進行懲罰，這是政府主管部門的職責(zé)所在，既合理也合法。但對出現(xiàn)不合格產(chǎn)品地區(qū)的同類產(chǎn)品進行全面“封殺”卻值得商榷。政府對市場的監(jiān)管和介入必須具有一定限度，不能在“公共利益”的名義下任意行使公權(quán)力。北京市的“封殺令”人為地擴大了12家不合格廠家的消極外部性，由全部生產(chǎn)者承擔(dān)了應(yīng)由少數(shù)人承擔(dān)的懲罰，“無辜者受害”違背了市場內(nèi)生的公正公平原則。

“封殺令”是狹隘的“經(jīng)濟保護主義”的表現(xiàn)，政府監(jiān)管部門不做細致、科學(xué)的分類管理，不主動與出產(chǎn)地的監(jiān)管部門協(xié)調(diào)，而是以簡單、粗暴的方式干預(yù)市場，試圖以一紙“全面封殺”的禁令將問題拒之門外，實現(xiàn)“一勞永逸”。事實上任何區(qū)域的市場監(jiān)管都不可能盡善盡美，如果每個地方政府都抓住其它地方商品的“百密一疏”而高舉“封殺”大棒，以對其他區(qū)域商品實行“株連”的方式進行超限度懲罰，加大對方的損失成本，迫使對方不得不采取措施改善產(chǎn)品質(zhì)量，從而實現(xiàn)區(qū)域市場自衛(wèi)。最終只能導(dǎo)致惡性循環(huán)和“畫地為牢”式的市場分割，已經(jīng)逐漸成型的開放式市場經(jīng)濟又將重回各自為政、相互隔絕的自然經(jīng)濟。

這說明在“封殺令”出臺過程中決策者對于局部利益和全局利益、短期利益和長遠利益缺乏通盤考慮，表面看來既保障了轄區(qū)內(nèi)公眾的身體健康，又提高了工作效率，政府部門盡到了職責(zé)。實際上“解決”了本區(qū)域的問題，卻將矛盾轉(zhuǎn)嫁給別的區(qū)域，既加大了社會總體成本損失，又加深了區(qū)域矛盾與隔閡。這種“自掃門前雪”的做法實際反映了政府部門的狹隘自利性和對公共責(zé)任的推卸，是一種“得理不饒人”的霸道邏輯與政策取向。

程序瑕疵與行政違法

北京市的“封殺令”不僅在政策取向上存在沖突，而且在具體的操作上也存在著程序瑕疵。

首先，有關(guān)部門沒有按規(guī)定將不合格內(nèi)容告知被抽查企業(yè)，沒有盡到告知義務(wù)。其次，行政機關(guān)將執(zhí)法內(nèi)容和重要相關(guān)事項告知相對方之后應(yīng)當(dāng)履行聽取陳述和申辯的義務(wù)，但本案中行政執(zhí)法者也沒有盡到上述義務(wù)，甚至沒有告知申訴期限，剝奪了行政相對方陳述和申辯的權(quán)利。第三，北京市食品安全辦沒有按規(guī)定召集業(yè)內(nèi)專家進行科學(xué)地評估，也沒有組織專家評審會給予廠商們接受專家質(zhì)詢和答辯的機會。第四，從“封殺令”的最終結(jié)果可知，由于潮州市、潮安縣的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成協(xié)調(diào)小組赴京“斡旋”之后，大部分蜜餞類產(chǎn)品就得以恢復(fù)銷售。在沒有明確的法定事由出現(xiàn)之下，政府的執(zhí)法行為便草草收場，法律程序的嚴(yán)肅性令人擔(dān)憂。

以上程序瑕疵實際上將行政相對方，即廣大生產(chǎn)廠商排除在政府政策過程之外，整個決策過程成為一個“暗箱”，導(dǎo)致政府監(jiān)管的權(quán)威性和合法性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。政府不能以身作則遵守法律條文和法定程序，表明政府對市場的監(jiān)管存在相當(dāng)?shù)碾S意性。

公共管理主體缺位與公眾參與不足

作為公共管理主體之一，公眾有權(quán)利充分參與公共事務(wù)的管理，了解真相、發(fā)表意見，參與決策過程，使公共決策切實保障實現(xiàn)公共利益最大化。但北京市“封殺令”的出臺過程不僅將相對方生產(chǎn)廠家排除在外，而且也將廣大消費者群體，即公眾排除在外。

根據(jù)北京市食品辦的信息，已經(jīng)多次在廣東潮安地區(qū)這12家蜜餞果脯生產(chǎn)廠家抽查發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，但沒有及時向消費者發(fā)布相關(guān)信息，或至少是沒能有效地警示消費者，致使“封殺令”發(fā)布后，很多消費者莫名其妙，不知個中原因。同時作為商品的直接受眾，消費者的意見應(yīng)該對處理方式和程度起到?jīng)Q定性作用。政府部門既沒有采用各種方式充分了解消費者意見，也沒有組織專門的聽證會，讓公眾了解內(nèi)情，正確作出判斷和選擇。而是憑“想當(dāng)然”的“為人民服務(wù)”作出了全面封殺的處理決定。另外，沒有對部分偏好廣式果脯蜜餞的消費者給予適當(dāng)?shù)慕淮?，無形中強行壓抑了消費者偏好，降低了這部分消費者的福利水平?？梢?，公眾主體地位的缺失，公眾參與不足，公眾意志沒有得到體現(xiàn)，政府越俎代庖應(yīng)該說是“封殺令”的一大弊病所在。

非常態(tài)樣本與運動式公共管理

北京市食品辦公室出臺的“區(qū)域封殺令”，其理由的正當(dāng)性并不必然說明行為過程和結(jié)果的正當(dāng)。懲罰性處理本應(yīng)準(zhǔn)確針對不合格商品和廠家，但“封殺令”缺乏全局性考慮，過于簡單、粗暴，打擊范圍過大，人為擴大了不合格生產(chǎn)企業(yè)的負外部性，在禁令發(fā)布、執(zhí)行過程中存在著諸多法律程序上的瑕疵，具有封閉性、神秘性，缺乏公眾參與，造成社會整體利益受損，得不償失。

“區(qū)域封殺令”只是一個針對市場中不合格食品進行規(guī)制的權(quán)宜之舉，是一個短期行為，具有運動化、戰(zhàn)役化的特征，缺乏對食品安全的持續(xù)性、常態(tài)化監(jiān)管，這就導(dǎo)致了運動式的行政管理。當(dāng)某一方面問題異常突出、社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、“嚴(yán)打”之類的階段性突擊方式解決問題，因而總陷于消極被動的境地。階段性突擊取得的成果越大，越能暴露出日常管理中的問題?！皡^(qū)域封殺令”不是一種制度化、常態(tài)化的政府監(jiān)管行為，管理者沒有把日常工作重點放在食品安全監(jiān)管的持續(xù)改進上，導(dǎo)致實際監(jiān)管效果難盡人意。

[啟示]

政府行為：合法化與合理化

由于政府之間以及政府與公民和市場主體之間的地位不平等，政府極有可能憑借強勢地位侵害其他主體的正當(dāng)權(quán)益，為對抗和約束政府可能出現(xiàn)的不當(dāng)行為，必須將政府行為納入法制軌道。市場經(jīng)濟是以法治為基礎(chǔ)的規(guī)則經(jīng)濟，政府的權(quán)威和強制力均來自法律，只有依法實施對社會的管理才具有合法性。

地方政府：合作與共贏

公共事務(wù)往往是跨區(qū)域的，當(dāng)本區(qū)域的公共事務(wù)涉及其他區(qū)域和全局利益的時候，就要求地方政府既要堅定維護本區(qū)域利益，又要有全局觀點，通盤考慮?！皡^(qū)域封殺”反映了決策者視角的偏狹，缺乏全局眼光，為維護本區(qū)域利益而試圖將矛盾轉(zhuǎn)嫁，而實際上一旦商品缺乏，自然市場流通不暢，供需不旺，市場低迷，消費者需求也難以得到滿足，損人而不利己。所以北京市的監(jiān)管部門應(yīng)該積極與廣東、天津等地區(qū)的有關(guān)部門溝通，通力合作，聯(lián)手行動清除市場中的害群之馬，將其危害性降低到最小，保證市場的健康和秩序，使各種商品和要素能夠自由順暢的流通，生產(chǎn)者盈利，消費者福利也能得到有效的提高，市場繁榮，經(jīng)濟活躍，各方共贏才是多重博弈的最優(yōu)解。

市場監(jiān)管：制度化與常態(tài)化

地方政府市場監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)站在中立、超脫的立場上對經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)，使市場獲得獨立發(fā)展的自主性。另外要培育和促進非政府組織的發(fā)展，可以將部分行政權(quán)力轉(zhuǎn)移給各種非政府組織，讓其代替政府行使部分調(diào)控及組織公共產(chǎn)品供給的職能，逐步形成以政府為主體和民間組織相配合的運行機制。

在市場經(jīng)濟條件下，市場監(jiān)管作為政府基本職能之一必須要制度化、常態(tài)化，并在工作中進行持續(xù)改進。尤其在食品領(lǐng)域，時時刻刻關(guān)系到成千上萬公眾的身體健康和生命安全，必須建立食品安全的長效機制，以制度將工作細化到各個具體環(huán)節(jié)，以細節(jié)促安全，不能“急來抱佛腳”靠突擊式、階段式的運動來進行管理，更不能以簡單的“區(qū)域封殺”而一封了之。

（作者單位：北京師范大學(xué)管理學(xué)院）