政府危機(jī)管理之五大軟肋

垂直管理：重心上移與效率低下

從原則上說(shuō)，各種危機(jī)事件大都起源于地方，地方理應(yīng)成為事件的第一反應(yīng)者。但是，由于我國(guó)當(dāng)前不同層級(jí)間政府的權(quán)責(zé)缺乏明確規(guī)定，在危機(jī)管理中基層往往過(guò)于依賴上級(jí)政府，導(dǎo)致上級(jí)政府管理部門疲于奔命。

目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理一般都堅(jiān)持“分級(jí)響應(yīng)、重心下移”的原則。它們擁有從國(guó)家到地方的多級(jí)管理機(jī)構(gòu)，分布在不同層次的指揮機(jī)構(gòu)和救援力量。根據(jù)災(zāi)害的種類、規(guī)模、發(fā)生的可能性、社會(huì)影響程度等因素，實(shí)行分級(jí)管理，規(guī)定相應(yīng)級(jí)別的機(jī)構(gòu)啟動(dòng)指揮系統(tǒng)實(shí)施救災(zāi)。

以我國(guó)目前的政治和法律的制度安排，群眾面臨的各種矛盾和問(wèn)題都應(yīng)該能夠在當(dāng)?shù)氐玫浇鉀Q。基層黨委、政府、人大、政協(xié)和法院、勞動(dòng)仲裁等機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該成為群眾利益受到侵害時(shí)的投訴渠道。但是，我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系較多地延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分災(zāi)種的行業(yè)垂直管理模式，應(yīng)急管理的重心過(guò)于上移，權(quán)力過(guò)于集中于上級(jí)部門，雖然權(quán)力集中便于調(diào)動(dòng)資源，但它最大的問(wèn)題是效率低下，成本很高，容易造成資源浪費(fèi)。

職能分割：多頭管理與協(xié)同不暢

隨著突發(fā)事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@，應(yīng)急管理中的處理事務(wù)涉及從交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、環(huán)境到軍事、能源等部門，幾乎包括了所有政府部門。這就要求相關(guān)部門協(xié)同運(yùn)作，快速有序地采取措施，盡快控制事態(tài)發(fā)展。911事件發(fā)生后，美國(guó)聯(lián)邦政府的核心應(yīng)對(duì)部門和相關(guān)支援部門都迅捷有序地采取措施，相互交織卻有機(jī)協(xié)同。同樣，英國(guó)倫敦爆炸事件發(fā)生后，英國(guó)內(nèi)政部、警察部門、情報(bào)部門等主要負(fù)責(zé)部門以及交通部、文化部、地鐵公司等部門根據(jù)各自職責(zé)，協(xié)同應(yīng)對(duì)襲擊。

反觀我國(guó)，雖然地震、防旱抗汛等專業(yè)部門在防范和應(yīng)對(duì)單一性事件時(shí)能力較強(qiáng)，但由于缺乏常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致復(fù)合型事件發(fā)生后各部門容易相互扯皮、踢皮球，影響應(yīng)急管理的效率。我國(guó)現(xiàn)有的緊急救助服務(wù)系統(tǒng)大致分為兩類。一類是緊急救助電話（包括110、119、122、120等），其功能主要以緊急救助為主。另一類是以“*長(zhǎng)電話”為龍頭，由政府有關(guān)部門和單位的值班電話或服務(wù)電話組成的“群眾呼聲電話網(wǎng)絡(luò)”，其主要功能是接受群眾的投訴、建議、批評(píng)等。由于各救助系統(tǒng)互不隸屬，資源不能共享，政府應(yīng)急管理處于多頭管理的狀態(tài)，導(dǎo)致各部門之間很難快速協(xié)調(diào)，應(yīng)急處置效率低下。

建設(shè)誤區(qū)：重應(yīng)急能力與輕社會(huì)教育

危機(jī)管理貴在平時(shí)，即在日常生活中通過(guò)教育、培訓(xùn)以及情景訓(xùn)練等，樹(shù)立正確的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)的自學(xué)習(xí)、自適應(yīng)能力。倫敦爆炸事件針對(duì)公交系統(tǒng)的低烈度襲擊基本癱瘓了倫敦城區(qū)，但它并未造成混亂和恐慌，倫敦市民在人員撤離和救援中也表現(xiàn)出很好的心理素質(zhì)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力。在震驚全球的印度洋海嘯災(zāi)難中，一個(gè)10歲的英國(guó)小姑娘發(fā)現(xiàn)海水的異常變化后，因?yàn)槎煤[方面的知識(shí)，通知其他游客從而使得100多位游客幸免于難。因此對(duì)政府官員和民眾的應(yīng)急訓(xùn)練至關(guān)重要。例如在德國(guó)，有120多萬(wàn)現(xiàn)役志愿消防隊(duì)員，擁有50萬(wàn)義務(wù)工作者的5個(gè)志愿者組織，以及聯(lián)邦技術(shù)救援機(jī)構(gòu)提供的7.6萬(wàn)名志愿工作者，志愿者的義務(wù)工作構(gòu)成了德國(guó)救助體系的支柱和基礎(chǔ)。

相反，我國(guó)目前在危機(jī)管理建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了一種重政府應(yīng)急能力建設(shè)、輕全民危機(jī)教育和培養(yǎng)的傾向。這導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的危機(jī)意識(shí)比較薄弱，自救意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力較差。目前，我國(guó)公務(wù)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)已經(jīng)逐步開(kāi)始重視危機(jī)管理的內(nèi)容，但整個(gè)社會(huì)的公民素質(zhì)教育體系、危機(jī)意識(shí)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力的訓(xùn)練都十分匱乏，更無(wú)從談及緊急狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。最近多項(xiàng)對(duì)青少年學(xué)生進(jìn)行的應(yīng)急自救常識(shí)和逃生技巧情況的調(diào)查結(jié)果均顯示，青少年學(xué)生的應(yīng)急自救能力堪憂，這應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

重心傾斜：事后處理之急與預(yù)警準(zhǔn)備之弱

危機(jī)管理是一個(gè)過(guò)程，包括事前的預(yù)警、準(zhǔn)備，事件發(fā)生后的快速反應(yīng)，事后的評(píng)估、學(xué)習(xí)，而不僅僅是一個(gè)應(yīng)急反應(yīng)的問(wèn)題。此次倫敦爆炸，倫敦市民之所以表現(xiàn)出很高的素質(zhì)，重要原因之一就在于在此次倫敦爆炸之前，英國(guó)警方和情報(bào)部門早就認(rèn)定倫敦將成為恐怖襲擊的目標(biāo)，而且早就把防范重點(diǎn)放在倫敦地鐵上。2003年9月7日，倫敦舉行的9·11以來(lái)首次反恐演習(xí)，就是針對(duì)提高地鐵系統(tǒng)受到大規(guī)?？植酪u擊后的反應(yīng)能力。西方國(guó)家也非常重視調(diào)查評(píng)估，從危機(jī)中學(xué)習(xí)。例如，美國(guó)政府定期頒布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，對(duì)美國(guó)可能遭受的各種威脅和危機(jī)進(jìn)行全面評(píng)估，作為一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家安全工作的指導(dǎo)；9·11事件發(fā)生后，美國(guó)于2002年底成立獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)9·11事件前后美國(guó)的外交、情報(bào)、移民、商業(yè)飛行以及恐怖組織的資金流動(dòng)等方面進(jìn)行調(diào)查，并及時(shí)發(fā)布調(diào)查結(jié)果。

我國(guó)現(xiàn)有的危機(jī)管理體系，比較注重事件發(fā)生后政府如何快速反應(yīng)，而對(duì)預(yù)警分析和學(xué)習(xí)評(píng)估，總結(jié)發(fā)現(xiàn)危機(jī)事件可能發(fā)生的一些線索重視不夠，這就造成了對(duì)每年度或者更遠(yuǎn)的時(shí)間內(nèi)，可能產(chǎn)生的各種危機(jī)事件缺乏宏觀性的總體考慮，對(duì)一些明顯可能成為危機(jī)事件的問(wèn)題，缺少事先詳細(xì)的預(yù)警分析，結(jié)果導(dǎo)致政府危機(jī)管理往往是被動(dòng)反應(yīng)模式。近期我國(guó)一些相同性質(zhì)的事件接二連三發(fā)生，表明政府從危機(jī)中學(xué)習(xí)的能力不足。其原因在于，對(duì)危機(jī)事件的調(diào)查評(píng)估主要局限于政府內(nèi)部，調(diào)查結(jié)果也局限于特定的范圍，人大、社會(huì)、媒體等的參與比較有限。

本末錯(cuò)位：重視危機(jī)管理與忽視常規(guī)管理

危機(jī)管理與常規(guī)管理是相輔相成的。危機(jī)管理能力的提高，根本上有賴于常規(guī)管理的完善，鏟除事件發(fā)生的土壤。

美國(guó)危機(jī)管理體系經(jīng)歷了一個(gè)從不完善、指揮協(xié)調(diào)不順暢、社會(huì)資源不能充分利用到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一高效，不斷學(xué)習(xí)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、增強(qiáng)適應(yīng)能力的過(guò)程。經(jīng)過(guò)幾次危機(jī)的考驗(yàn)后，美國(guó)政府加大了對(duì)緊急事件救助的力度，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、輿論宣傳、社會(huì)動(dòng)員等諸多方面對(duì)危機(jī)進(jìn)行系統(tǒng)、有效的管理。在應(yīng)對(duì)9·11事件之類的恐怖主義方面，美國(guó)政府在1995年的俄克拉荷馬城爆炸案和東京地鐵毒氣案發(fā)生之后開(kāi)始給予了新的重視。9·11事件發(fā)生后，美國(guó)很快就成立了國(guó)土安全部，整合現(xiàn)有的反恐怖主義力量。

我國(guó)個(gè)別地方在危機(jī)管理建設(shè)過(guò)程中，往往采取一種簡(jiǎn)單的疊加式思維方式，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，對(duì)于如何充分實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理和非常態(tài)管理的有機(jī)結(jié)合思考不夠，很難使得國(guó)家應(yīng)急管理工作基于制度，成為規(guī)范。這實(shí)際上是一種只做加法、減法，不做乘法和除法的思維。其結(jié)果是，無(wú)法將危機(jī)管理同常規(guī)管理作為一個(gè)整體來(lái)考慮，導(dǎo)致在應(yīng)急管理中治標(biāo)不治本，留下了不少后遺癥，只好針對(duì)后遺癥又出臺(tái)一系列的政策和方案，循環(huán)往復(fù)以至問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，政府管理部門卻忙得暈頭轉(zhuǎn)向。