征地博弈與土地新政

[案例]

征地博弈：農(nóng)民話語權(quán)缺失

2005年1月24日，江蘇省無錫市鴻橋村4位老農(nóng)操著濃重的江蘇口音在北京一中院與國土資源部官員對(duì)簿公堂，狀告其行政不作為。近年來，因土地糾紛引發(fā)的行政訴訟案件數(shù)量一直居高不下，適值國務(wù)院“二十五條土地新政”正式實(shí)施不久，該案如何判決受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。

鴻橋村的村民代表在法庭上申訴：2004年2月18日，無錫市政府在公告里指的村莊工礦用地實(shí)際上大部分是村民的私有房屋宅基地。征用農(nóng)村集體土地，政府沒有按照《土地法》征得村民同意。而且2004年5月1日，無錫市國土局在《無錫日?qǐng)?bào)》上發(fā)布公告，征用他們村的土地面積增加了一倍。他們認(rèn)為無錫市政府在征用他們村土地的過程中存在違法征地、少征多占、名目不符等問題，為此曾逐級(jí)向政府和有關(guān)部門反映，卻始終難以得到明確答復(fù)。

2004年3月，也就是在無錫市政府張貼征地公告的半個(gè)月后，鴻橋村派村民代表到市政府了解公告所稱的國土資源部[2003]544號(hào)批文，要求復(fù)印相關(guān)內(nèi)容，遭到拒絕，直到5月21日才在無錫市國土資源局看到批文原件。村民們認(rèn)為國土資源部的批復(fù)與法律相抵觸，于2004年5月25日派代表到北京國土資源部上訪，要求撤銷該批復(fù)，答復(fù)是讓他們逐級(jí)反映問題。村民們按要求逐級(jí)先后向無錫市政府和江蘇省國土資源廳反映了情況。7月1日，江蘇省政府行政復(fù)議處答復(fù)：“對(duì)征用鴻橋村土地的行政復(fù)議已超出省范圍，省無法復(fù)議”。7月8日，省國土資源廳解釋為“國土資源部有批文批準(zhǔn)，手續(xù)全了”。至此，唯一可以選擇的就是要求國土資源部進(jìn)行行政復(fù)議。7月20日，村民代表帶著鴻橋村150名村民聯(lián)名簽署的行政復(fù)議申請(qǐng)書進(jìn)京向國土資源部提出復(fù)議請(qǐng)求；但是，7月30日國土資源部已復(fù)議申請(qǐng)超期為由，不予受理。萬般無奈之下，村民們于8月13日把國土資源部告到北京市第一中級(jí)人民法院，稱其行政不作為。2005年1月24日，法院正式開庭審理此案，但并未當(dāng)庭做出宣判。

當(dāng)前，我國正處于現(xiàn)代化和城市化的高速發(fā)展時(shí)期，大規(guī)模的城市改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使得本就稀缺的土地資源更加成為多重利益主體追逐的目標(biāo)。征用土地的過程實(shí)質(zhì)是政府、開發(fā)商和農(nóng)民三大利益集團(tuán)之間的博弈過程。在征地決策出臺(tái)之前，土地的所有者———農(nóng)民不知情，農(nóng)民的意志在政策中沒有表達(dá)；在征地過程中，政府對(duì)農(nóng)民的利益訴求不給予回應(yīng)，農(nóng)民沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償和安置，這種現(xiàn)實(shí)透視出征地博弈過程中農(nóng)民這一“弱勢(shì)群體”話語權(quán)的嚴(yán)重缺失。不具備談判地位的失地農(nóng)民缺乏權(quán)利保障，必然任人宰割，對(duì)土地使用、收益等土地權(quán)益被無償剝奪，淪為政府和開發(fā)商雙方利益博弈結(jié)果的被動(dòng)接受者。

[評(píng)點(diǎn)]

衍生利益：審視地方政府征用農(nóng)民土地的初始動(dòng)機(jī)

根據(jù)我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。但是，公共利益的內(nèi)涵和外延是什么？建設(shè)開發(fā)區(qū)、興建“大學(xué)城”算不算公共利益？不顧地方財(cái)力物力的實(shí)際，建大廣場(chǎng)、大公園、大商場(chǎng)、大綠地算不算公共利益？我國《憲法》和相關(guān)法律對(duì)此尚無明確界定。在一定意義上可以這樣理解，法律賦予了國家征用土地的權(quán)力，卻未對(duì)這種權(quán)力的行使劃定邊界；對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力。正是這種概念上的模糊界定和明顯的權(quán)責(zé)失衡為地方政府假借公共利益名義，隨意侵害農(nóng)民土地權(quán)益，為自身尋租留下了操作空間。

無錫市政府以興建“開發(fā)區(qū)”，加快城市建設(shè)的公共名義獲取了國土資源部關(guān)于同意其征用農(nóng)民集體土地的國土資源部［2003］544號(hào)批文。然而，時(shí)隔不久，無錫市國土局卻在《無錫日?qǐng)?bào)》上發(fā)布公告，對(duì)征用的土地進(jìn)行掛牌拍賣，公共利益用地?fù)u身一變成了商業(yè)用地。根據(jù)鴻橋村村民申訴，無錫市政府甚至在該村擅自決定擴(kuò)征近一倍的土地。為公共利益征用的土地為何不能實(shí)現(xiàn)其公共用途？無錫市政府為何敢于“踩政策紅線”少批多征？其實(shí)不難理解，不過是征地能給當(dāng)?shù)卣畮順O為豐厚的利益使然。試想以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地價(jià)值的非市場(chǎng)價(jià)格征來的土地，經(jīng)過“幾通一平”后，轉(zhuǎn)手變成商業(yè)用地，實(shí)行掛牌、招標(biāo)、拍賣，其中的級(jí)差地租和衍生利益是不言而喻的。據(jù)報(bào)道，如今許多基層政府都面臨財(cái)政窘境，“借地生財(cái)”成了他們重要的財(cái)政收入來源。在一些地方，從征用出讓土地獲取的差價(jià)甚至占到了財(cái)政收入的70%———80%之多。從更深層次看，征地除了給地方財(cái)政帶來直接的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，興辦開發(fā)區(qū)，加快城市工業(yè)化進(jìn)程毫無疑義對(duì)于當(dāng)?shù)卣绕涫钦饕賳T而言是顯著的政績。尤其在片面追求GDP增長的政績考核指標(biāo)體系下，政治利益和經(jīng)濟(jì)利益交織在一起，無疑對(duì)于地方政府和官員有著巨大的誘惑力和驅(qū)動(dòng)力，所以一些地方政府才會(huì)不遺余力，對(duì)國家的土地管理法規(guī)政策置若罔聞，一味上新項(xiàng)目、鋪新攤子，擠占浪費(fèi)甚至不惜荒蕪大量的良田，其后果必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益失衡，加劇社會(huì)不公，激化不同社會(huì)群體矛盾，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。

制度瑕疵：透視農(nóng)民的土地承包權(quán)

鴻橋村民何以在并不知情的前提下就失去了自己家園？為何又在維權(quán)路上如此倍受冷遇？這與當(dāng)前我國法律對(duì)農(nóng)民承包土地的權(quán)利規(guī)定有關(guān)。我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地包括宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有；但是，對(duì)于“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運(yùn)行原則，對(duì)于“農(nóng)民集體”作為產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，對(duì)于“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人之間的利益關(guān)系等實(shí)質(zhì)性的問題并沒有明確地界定，“農(nóng)民集體”難以具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理，在現(xiàn)實(shí)操作中常常造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。進(jìn)一步分析，我國農(nóng)村實(shí)行的土地承包責(zé)任制，就農(nóng)民個(gè)體而言，其享有的只是土地所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能（包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)）之一的土地使用權(quán)。法律意義上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不完整性，使得處于弱勢(shì)且力量分散的農(nóng)民的土地權(quán)益極易受到強(qiáng)勢(shì)群體的非法侵占，如來自地方政府征地、利益集團(tuán)圈地甚至于鄉(xiāng)村干部賣地的威脅。

另一方面，現(xiàn)行法律規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！?/p>

顯然，國家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種無權(quán)自主定價(jià)的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。而國家對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的處分則具有強(qiáng)制性，為了公共利益需要，有權(quán)依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地。國家征用土地的補(bǔ)貼是由國家單方確定的，是一種強(qiáng)制性的非市場(chǎng)價(jià)格。誠然，國家對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行一定的限制是十分必要的。但這種限制應(yīng)該考慮到所有人對(duì)土地所有權(quán)基本權(quán)利的行使，更不能是按照一定時(shí)期的政治需要而隨意變化。一二級(jí)土地市場(chǎng)之間的級(jí)差地租應(yīng)該更為合理的在相關(guān)利益主體間分配。

[追問]

土地新政：應(yīng)景之作還是治本之策

2004年11月1日《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》正式付諸實(shí)施，這部“迄今為止最為嚴(yán)厲的土地管理制度”被某些專家稱之為“土地新政”。2005年1月24日開庭審理的江蘇農(nóng)民訴國土資源部案至今尚未決斷，“土地新政”能在多大程度上影響該案的判決尚不得而知。

“土地新政”作為中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的最新舉措，具有很強(qiáng)的時(shí)效性和針對(duì)性。無錫市政府心情迫切地征用農(nóng)地建設(shè)開發(fā)區(qū)，甚至于違規(guī)自行增加征地面積的做法，其實(shí)是在走盲目追求經(jīng)濟(jì)增長速度，以透支極其有限的土地資源為代價(jià)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子，是以犧牲農(nóng)民利益推進(jìn)城市化進(jìn)程的不平衡發(fā)展。事實(shí)表明，地方政府無節(jié)制征用農(nóng)民土地引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾：耕地大幅減少危及糧食安全；失業(yè)人口劇增使得本已嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)雪上加霜；開發(fā)區(qū)熱帶來房地產(chǎn)泡沫和國民經(jīng)濟(jì)過熱等等?！靶抡憋@然是關(guān)注到這些問題的存在，通過強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控地位，明確各級(jí)政府保護(hù)土地的責(zé)任，從組織和機(jī)制上加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督力度，確立土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位等一系列的制度安排，試圖給地方政府的征地?zé)崆榻禍仂罨?。?shí)踐證明，“新政”實(shí)施收到一定效果。正如無錫市委書記楊衛(wèi)澤日前接受新華網(wǎng)采訪時(shí)談到:無錫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境、土地的矛盾日益尖銳，在這樣的情況下，國家宏觀調(diào)控和科學(xué)發(fā)展觀給了我們機(jī)遇，這是壓力也是動(dòng)力，應(yīng)該加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，真正走上依靠科技進(jìn)步和人力資源發(fā)展的道路。

“土地新政”的另一個(gè)重要意義在于關(guān)注民生、尊重民權(quán)。該案中鴻橋村村民何以憤憤不平鳴冤不已？根本癥結(jié)在于村民感受到知情權(quán)和參與權(quán)被剝奪。無錫市政府事前沒有做任何政策解釋工作，征用土地過程中未能征詢村民的意見，僅以一紙公告的方式通知農(nóng)民征地結(jié)果，而且公告甚至沒有標(biāo)明具體的征地范圍。政府暗箱操作征地流程、封鎖有關(guān)政策信息，最終激怒了在毫不知情的情況下痛失家園的村民；他們逐級(jí)上訪，直至發(fā)展到與國土資源部對(duì)簿公堂?！靶抡遍_出藥方要“健全征地程序”：要求地方政府在征地報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織聽證；相關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項(xiàng)，除特殊情況外，應(yīng)予以公示；同時(shí)要求建立相應(yīng)的爭議協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制。程序正義不僅是結(jié)果公平的保障，也能提高利益相關(guān)人對(duì)于結(jié)果的接受度?？梢栽O(shè)想，若無錫市政府能夠履行“新政”規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?，這場(chǎng)征地風(fēng)波大概是不會(huì)愈演愈烈的。大而觀之，征地過程的公正性和失地補(bǔ)償?shù)暮侠硇缘玫奖Ｕ?，必能大大減少各地因?yàn)檎鞯丶m紛引發(fā)的風(fēng)起云涌的集體上訪事件。

“土地新政”作為中央政府主導(dǎo)的一場(chǎng)“土地革命”，試圖通過制度安排和宏觀調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)地方政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間的利益分配均衡。中央政府雖然可以超越地區(qū)利益制定相應(yīng)政策，但各地方政府能否對(duì)接和貫徹中央的“新政”精神，廣大農(nóng)民能否享受到“新政”實(shí)效，從根本上講，取決于地方政府能否在自身租金最大化和社會(huì)產(chǎn)出最大化的兩個(gè)目標(biāo)之間找到一個(gè)均衡點(diǎn)，取決于為實(shí)現(xiàn)地方治理而對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的明確而有效的界定?！靶抡睕]有改變兩級(jí)土地市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)，難以完全切斷地方政府“借地生財(cái)”的通道；公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地沒有嚴(yán)格的區(qū)分，失地農(nóng)民沒有明確量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民土地承包權(quán)沒有明確的法律界定等等，都將在不同程度上影響到“新政”預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

無論如何，“土地新政”昭示了政府加強(qiáng)自我管理與變革的決心，我們有理由期待類似的土地糾紛不再在無錫市乃至全國其他地方上演。

[互動(dòng)]

1、就案例提供的材料來說，您是否認(rèn)為國土資源部存在行政不作為？

2、無錫市政府在征地過程中是否存在違法行政行為？

3、征地博弈過程，無錫市政府扮演了一個(gè)什么樣的角色？這種定位符合它的身份嗎？

4、你認(rèn)為農(nóng)民的土地承包權(quán)應(yīng)該涵蓋那些權(quán)益？

5、 你認(rèn)為“土地新政”有哪些需要完善之處？