逼出來(lái)的“鄉(xiāng)派”式改革

“鄉(xiāng)改”預(yù)示著什么

農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也直接地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口浮出水面。在這樣大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力也直接導(dǎo)致了湖北省一些地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制創(chuàng)新進(jìn)行探索。

其中，最有影響的莫過(guò)于“咸安政改”。農(nóng)村稅費(fèi)改革的第二年，即2003年初，湖北咸寧市咸安區(qū)就選擇了兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“兩票推選、交叉任職”，撤并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)上崗，撤銷(xiāo)直管站所、整體改制的綜合改革試點(diǎn)，半年后在全區(qū)進(jìn)行了推廣；2004年又在上年改革的基礎(chǔ)上，對(duì)改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員進(jìn)行了“身份置換”，使之全部“退出事業(yè)編制，與財(cái)政脫離供養(yǎng)關(guān)系”。

“咸安政改”模式很快得到了湖北省委、省政府的肯定，2003年11月湖北省以“咸安政改”為藍(lán)本，制訂了湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革方案，并在全省選擇7個(gè)縣市（區(qū)）首先進(jìn)行試點(diǎn)。今年，湖北又在全省推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。

從全國(guó)來(lái)看，湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革涉及的范圍之廣、涉及的內(nèi)容之深，遠(yuǎn)非一些省推行的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)式改革所能比。其意義不單表現(xiàn)在它的經(jīng)濟(jì)績(jī)效上，更主要的體現(xiàn)在它導(dǎo)引的中國(guó)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷上面。

像湖北省這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，我認(rèn)為，將會(huì)導(dǎo)引鄉(xiāng)村治理進(jìn)行如下的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間開(kāi)始按照有關(guān)法律，界定各自的治理范圍；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所開(kāi)始從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中完全分離出來(lái)，成為企業(yè)性或社會(huì)性組織，并且這些組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間建立了“契約治理”關(guān)系；同時(shí)，這些企業(yè)性和社會(huì)性組織與農(nóng)民（農(nóng)戶）之間也建立了比較平等的市場(chǎng)性服務(wù)關(guān)系；二是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府不再與分散的農(nóng)民（農(nóng)戶）進(jìn)行“面對(duì)面”的直接管理。雖然這些變化從目前來(lái)看還不夠顯著，但卻在一定程度上預(yù)示著中國(guó)鄉(xiāng)村治理變遷的未來(lái)趨向。

兩種改革的殊途同歸

湖北省的這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，究其實(shí)質(zhì)而言，其實(shí)是一種“鄉(xiāng)派”式改革，即，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)槭聦?shí)上的縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)。由于目前的憲法和地方組織法都規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為一級(jí)政權(quán)組織，湖北省只能在這一法律范圍內(nèi)進(jìn)行改革，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“交叉任職”是一個(gè)折衷的制度設(shè)計(jì)。如果從“鄉(xiāng)派”這一角度再來(lái)看鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“交叉任職”，就比較容易理解。

安徽省雖然也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案中“提倡黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職”，但在實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中基本上沒(méi)有進(jìn)行這樣的改革（宣城市幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2004年進(jìn)行了類(lèi)似改革）。不過(guò)，安徽省卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制上進(jìn)行了重大改革，在全省推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。安徽和湖北的改革雖然側(cè)重點(diǎn)不同（前者側(cè)重于農(nóng)村財(cái)政體制的改革，后者注重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所綜合配套改革），卻殊途同歸，實(shí)質(zhì)上均為“鄉(xiāng)派”式改革。因?yàn)?，?shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政形同虛設(shè)，沒(méi)有一級(jí)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然更像是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。

應(yīng)該說(shuō)，鄉(xiāng)派式改革是“后稅費(fèi)時(shí)代”農(nóng)村管理體制改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇?？蓡?wèn)題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，如何增強(qiáng)它的民意基礎(chǔ)？如何使之在體制上與村民自治制度進(jìn)行“對(duì)接”？如何最大程度地滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)性的公共服務(wù)的需要？

從某種意義上說(shuō)，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，它更加具有“官僚化”的性格。由于它與村民自治組織的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能緩解甚至?xí)M(jìn)一步激化、升級(jí)；甚至還會(huì)將這一體制性緊張關(guān)系進(jìn)一步擴(kuò)展到縣級(jí)政府———實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對(duì)于縣級(jí)政府而言無(wú)疑于“引火燒身”；況且，一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問(wèn)題，派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人從法理上而言理應(yīng)由上級(jí)組織指定或直接任命；而從村級(jí)民選直接過(guò)渡到縣級(jí)民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過(guò)渡而將阻滯不前；另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓财返纳a(chǎn)和供給角度而言，政府的層級(jí)越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”，縣級(jí)政府往往只會(huì)考慮全縣的“平衡”而不會(huì)顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級(jí)政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設(shè)上來(lái)和一些“形象工程”、“政績(jī)工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。

“鄉(xiāng)派”式改革解決了什么

后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)村管理體制，既要適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，也要符合鄉(xiāng)村治理的未來(lái)變遷需要。應(yīng)該說(shuō)，“縣政、鄉(xiāng)派、村治”是符合后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村管理需要的一種較好的制度設(shè)想。

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，如何增強(qiáng)民意基礎(chǔ)，更好地滿足鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需要，我認(rèn)為可以借鑒各地的改革經(jīng)驗(yàn)加以解決和完善。這些重要經(jīng)驗(yàn)主要有：前文談到的湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革模式，尤其是“交叉任職”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制、和“以錢(qián)養(yǎng)事”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)改革，以及安徽省所推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革模式。此外，還有四川、云南紅河自治州等地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人試行民主選舉的制度創(chuàng)新，和人大“常任制”改革。這些經(jīng)驗(yàn)，都為下一步鄉(xiāng)派式改革奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。

具體地說(shuō)，可以將現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立“辦事處”（或“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所”），并在辦事處一級(jí)同時(shí)設(shè)立黨委，實(shí)行黨政“合一”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子“交叉任職”，由書(shū)記兼任辦事處主任、副書(shū)記兼任辦事處副主任等職（也可根據(jù)情況設(shè)立紀(jì)律檢查、武裝、群團(tuán)等組織，由黨委委員兼任）。辦事處主任、副主任由縣級(jí)政府任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定產(chǎn)生。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的財(cái)政收支由縣級(jí)政府統(tǒng)一管理，辦事處不再設(shè)立一級(jí)財(cái)政。

同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行常任人民代表競(jìng)爭(zhēng)性直接選舉，由這些常任代表組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議，由它討論和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事務(wù)，并對(duì)辦事處的日常行政事務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督。該會(huì)議主席必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或同級(jí)黨委的職務(wù)。為了提高該會(huì)議組織的運(yùn)行效率、加強(qiáng)對(duì)辦事處的行政事務(wù)的日常性監(jiān)督，常任人民代表人數(shù)不必太多，以便于開(kāi)展經(jīng)常性活動(dòng)。

這樣改革，既體現(xiàn)了“國(guó)家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，也充分體現(xiàn)了“國(guó)家”與鄉(xiāng)村社會(huì)的民主合作精神。辦事處更主要地貫徹和落實(shí)國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的路線、方針和政策，包括計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等社會(huì)管理職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉(xiāng)村人民的意志，通過(guò)它可以比較有效地溝通民意，符合后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村民主治理的要求。

這樣一種制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上滿足了國(guó)家治理和基層民主發(fā)展兩個(gè)方面的需要，可以在體制上解決村民自治進(jìn)一步發(fā)展、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)民主治理與國(guó)家治理之間的矛盾和沖突；從而，最終建立和諧、民主、合作的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的中國(guó)鄉(xiāng)村治理格局。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是“鄉(xiāng)派”式改革，還是其他的改革方式，我認(rèn)為下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重心應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)向“轉(zhuǎn)變政府職能”上來(lái)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造為真正為農(nóng)民提供公共服務(wù)的一級(jí)組織。