縣下轄市：嘗試一種新的政區(qū)制度

隨著縣域經(jīng)濟的增強，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間格局的變化，如何構(gòu)建一種適應(yīng)縣域經(jīng)濟逐步增強的新的城鄉(xiāng)管理模式和政區(qū)制度是我們需要研究的一項重要課題。因此，無論從理論上或是實踐上來看，包括嘗試“縣下轄市”在內(nèi)的我國城市制度的改革都應(yīng)當(dāng)提上重要議事日程。

市制的形成發(fā)展與撤縣設(shè)市模式的弊端

中國是世界上最早的城市發(fā)源地之一，但建制市的誕生可以說是“舶來品”。1909年清朝頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，規(guī)定了“城”“鎮(zhèn)”的設(shè)置條件、機構(gòu)級別與職能，以及區(qū)域界線，從而首次從法律上誕生了市制。20世紀80年代以前，我國設(shè)市模式基本上與世界各國相同，即實行所謂城鄉(xiāng)分治的“切塊設(shè)市”，只是標準各異。然而，改革開放以來，基于當(dāng)時的情況和認識理念，城鄉(xiāng)合治的撤縣設(shè)市成為主要模式。從此，中國的城市政區(qū)制度出現(xiàn)與傳統(tǒng)設(shè)市模式相異的重大轉(zhuǎn)變。自1986年以來，整縣改市占到設(shè)市數(shù)量的90%以上。

應(yīng)當(dāng)指出，我國轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的撤縣設(shè)市模式有其深刻的體制背景和一定的積極意義，特別是在行政區(qū)經(jīng)濟運行下具有較強的操作性，得到多數(shù)政府部門的支持。但同時也存在著難以克服的諸多弊端。首先是出現(xiàn)較嚴重的虛假城市化現(xiàn)象，“城市人口”概念被濫用，城鄉(xiāng)統(tǒng)計混亂，難以進行科學(xué)的城市比較分析，尤其是國內(nèi)外比較；第二，導(dǎo)致城鄉(xiāng)性質(zhì)混淆，城區(qū)盲目擴展，大量耕地流失，“三農(nóng)”投入減少，在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；第三，難以實行城鄉(xiāng)兩類政區(qū)的分類管理，也與國際普遍的城鄉(xiāng)分治相悖；第四，從政區(qū)制度角度看，大規(guī)模撤縣設(shè)市將會動搖我國傳統(tǒng)基層政區(qū)的基石，“縣”有可能逐步消失；第五，對一些縣域非行政中心、規(guī)模較大的經(jīng)濟強鎮(zhèn)來說（如浙江蒼南縣的龍港鎮(zhèn)、江蘇吳江市的盛澤鎮(zhèn)等），在推行撤縣設(shè)市模式下，由于得不到應(yīng)有的政區(qū)地位，從而在制度上大大制約了進一步發(fā)展；第六，撤縣設(shè)市一旦停止，還導(dǎo)致出現(xiàn)城市化快速推進而城市數(shù)量不變，甚至減少的奇特現(xiàn)象。

單一的“鎮(zhèn)”政區(qū)體制已不適應(yīng)形勢發(fā)展

相對于縣鄉(xiāng)，我國鎮(zhèn)的形成可以追溯到唐朝的坊（城鎮(zhèn)），但作為正式的建制鎮(zhèn)也是在清朝末年，即1909年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》后才得以確立的。鎮(zhèn)與市一樣，也是近代商品經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。

近百年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了較大發(fā)展，2003年中國大陸有38290個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鎮(zhèn)20226個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的52.8%。眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖屬同一級最基層行政區(qū)，但實際上隨著經(jīng)濟的發(fā)展，縣域生產(chǎn)力空間布局的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模、實力出現(xiàn)分化，尤其是改革開放以來，東部地區(qū)部分縣市內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異十分顯著。有的中心鎮(zhèn)人口規(guī)模已經(jīng)超過10萬，經(jīng)濟規(guī)模達到許多縣級市、甚至中西部的地級市的水平，并具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。顯然，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)與管理體制已經(jīng)不適應(yīng)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的需要。權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的矛盾。特別是缺少決策權(quán)和獨立的財政，因而嚴重影響這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施政能力。

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路不外乎有兩種：一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其成為真正的基層實體政府；二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其成為縣派出機構(gòu)，執(zhí)行和完成縣政府交辦的事務(wù)和指導(dǎo)村的自治活動。我認為這兩種思路都應(yīng)有一個前提，這就是在服從行政區(qū)劃體制改革全局的前提下盡量減少層級，精簡機構(gòu)，提高效率。第一種方案是虛“縣”強“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的道路；第二種方案是強“縣”弱“鄉(xiāng)”之路。從我國各地區(qū)自然、人文、經(jīng)濟社會條件、發(fā)展水平等差別很大的國情來看，這兩種方案都有可取之處，都可選擇不同地區(qū)試行，但仍存在一定缺陷，即沒有解決一部分強鎮(zhèn)發(fā)展中的政區(qū)體制矛盾。本文探索的就是將部分縣市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即人口規(guī)模較大、經(jīng)濟實力很強的少數(shù)鎮(zhèn)，實行“縣下轄市”改革，把條件特別優(yōu)秀的鎮(zhèn)作為小城市政區(qū)進行管理，這實際上是第三種方案。近幾年來，長江三角洲、珠江三角洲等發(fā)達地區(qū)實行大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，產(chǎn)生了一批規(guī)模較大的強鎮(zhèn)，已經(jīng)為縣下轄市提供了良好條件。

縣下轄市的十條設(shè)想

在縣以下的城鎮(zhèn)制度改革中，我們主張嘗試實行縣下轄市。即根據(jù)各縣域的經(jīng)濟水平、空間格局、城鎮(zhèn)體系布局、交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和未來發(fā)展前景等條件，按照一定標準，選擇縣以下個別規(guī)模較大、條件優(yōu)越的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為市。這一制度與現(xiàn)有的縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度融合，形成我國完善的基層政區(qū)制度。

在中國，一個城市行政區(qū)一般有以下要素組成：區(qū)域范圍、人口集聚規(guī)模、城市專名、隸屬關(guān)系和行政等級?？h下轄市的“市”，其性質(zhì)和基本要素應(yīng)體現(xiàn)以下基本特征：

（1）縣轄市的隸屬關(guān)系不變，仍歸屬縣領(lǐng)導(dǎo)，由縣統(tǒng)籌；

（2）縣轄市的空間范圍適度，不搞“切塊設(shè)市”，實行“城鄉(xiāng)合一”，其范圍大體為經(jīng)過調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（主要是中心鎮(zhèn)）范圍，適度微調(diào)；

（3）縣轄市不搞縣城設(shè)市，不搞“一地兩府”?？h城（直屬鎮(zhèn)）達到一定規(guī)模（如10萬人）可改鎮(zhèn)為街道或街區(qū)；

（4）縣轄市專名不與“縣”專名同名；

（5）縣轄市的建成區(qū)人口積聚規(guī)模近期大致在8萬人以上，鎮(zhèn)域人口10萬以上，人口密度每平方公里1000人以上。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)積聚力增強、非農(nóng)人口的增加，這一標準可逐步提高；

（6）縣轄市是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)制度的發(fā)展，并非替代，是我國城市制度的完善和規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制仍然是縣以下政區(qū)的主體；

（7）縣轄市的“市”，其行政等級一般等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，某些管理權(quán)限可根據(jù)縣域經(jīng)濟全局發(fā)展規(guī)劃的需要適當(dāng)放寬，也可由一名副縣長兼任縣轄市市長；

（8）借鑒國外經(jīng)驗，總結(jié)我國臺灣省縣轄市的經(jīng)驗教訓(xùn)，從大陸的實際情況出發(fā)，在縣轄市的“市”試行新的行政管理體制；

（9）科學(xué)定位縣轄市的職責(zé)功能，處理好“市”縣關(guān)系，在全縣統(tǒng)籌規(guī)劃與發(fā)展的前提下，促進“市”的健康發(fā)展，防止分散化和重復(fù)建設(shè)；

（10）未來的縣下政區(qū)將形成街區(qū)（縣城）—居、市—居、鎮(zhèn)—居、鄉(xiāng)—村多模式并列，功能性質(zhì)各異、合作分工、緊密聯(lián)系、互為一體的新格局。

縣轄市模式目前可選擇沿海少數(shù)縣域經(jīng)濟較發(fā)達的非縣城的鎮(zhèn)（如浙江龍港鎮(zhèn)）試行，也可在具備條件的中西部地區(qū)試行。

推行縣下轄市意義不可低估

縣下轄市有利于壯大縣域經(jīng)濟，解決三農(nóng)問題，全面實現(xiàn)小康。縣域占有中國大部分的國土和人口，縣域穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，縣域經(jīng)濟是中國經(jīng)濟的基石。推行縣下轄市將大大調(diào)動有發(fā)展?jié)摿Φ闹行逆?zhèn)的積極性，發(fā)展縣域小城市，通過小城市的發(fā)展增強縣域經(jīng)濟，促進縣域經(jīng)濟的全面、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，在當(dāng)前十分有利于推行“三個集中”，落實解決舉國上下關(guān)注的三農(nóng)問題，從而全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會的目標，真正實現(xiàn)國家的整體繁榮、富強。

縣下轄市有利于完善城市制度，保持縣的穩(wěn)定，推進縣制改革。縣下轄市是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)體制改革的一種創(chuàng)新，積極推行這一制度對于解決目前我國撤縣設(shè)市體制存在的諸多缺陷，完善城市政區(qū)制度具有重要意義，可以說推行縣下轄市制度是對撤縣設(shè)市模式弊端的重要修正，有利于加速和規(guī)范城市化進程，克服“虛假城市化”現(xiàn)象。同時，這一制度還有利于保持“縣”制的穩(wěn)定，使“縣”這一不可替代的傳統(tǒng)地域型政區(qū)能夠長期穩(wěn)定，即使推進“縣”制改革（虛化等），也不會使“縣”消失。

總之，縣下轄市為我國縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃體制改革提供了新思路，為推進農(nóng)村城市化提供了新的思考。當(dāng)前應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，盡快研究解決“縣轄市”的設(shè)置標準、組織體制、法律地位以及如何處理好“市”與縣的關(guān)系等問題。